一、我國開始推行穩(wěn)健財(cái)政政策的合宜性與合理性

　　自1997年底，為加速解決國內(nèi)有效需求不足與失業(yè)嚴(yán)重問題，我國政府實(shí)施積極財(cái)政至今已有7年。政府在較長時(shí)期內(nèi)推行基本性質(zhì)不變的財(cái)政政策，在世界各國財(cái)政活動實(shí)踐中并不多見。根據(jù)各年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和其他有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，中央政府1994年國債發(fā)行量便超過了1000億元，累積國債余額為2477億元，1997年國債發(fā)行量突破了2000億元，累積國債余額為5066億元。自1998年下半年起開始實(shí)施積極財(cái)政政策，當(dāng)年的國債發(fā)行量即為3000億元，累積國債余額為7838億元，2000年上升到4000億元，累積國債余額為13011億元，2003年達(dá)到6283.4億元，累積國債余額為18810億元。通過這些國債，各級政府安排了近萬個(gè)投資項(xiàng)目，再加上各種來源的配套資金，估計(jì)可以使社會投資總規(guī)模超過30000億元。大規(guī)模的國債投資不僅有效遏制了經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，而且抑制了通貨緊縮。

　　不過，1993年中央政府債務(wù)依存度為23.1％，1994年以后急劇上升，在1993年至2000年間國債依存度平均增長速度為20.42％，造成最近10年來債務(wù)依存度一直超過15-20％的國際安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)。

　　過高的債務(wù)依存度不僅嚴(yán)重削弱了中央政府宏觀調(diào)控能力，而且在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，通貨緊縮陰影仍未完全消除情況下，國債投資已出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象。①一般經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，即使僅僅出于扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)政策之邊際效用遞減趨勢的考慮，政府便應(yīng)對現(xiàn)行財(cái)政政策進(jìn)行必要的調(diào)整。因此，2004年底召開的中央經(jīng)濟(jì)會議，決定于2005年開始推行穩(wěn)健財(cái)政政策，漸次替代積極財(cái)政政策。

　　推行積極財(cái)政政策的初衷，就是為了在當(dāng)時(shí)周邊國家相繼發(fā)生金融危機(jī)，進(jìn)而爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致國家對外貿(mào)易出現(xiàn)逆差情況下，及時(shí)提高內(nèi)需以增加國內(nèi)就業(yè)機(jī)會。就戰(zhàn)后許多國家的財(cái)政經(jīng)驗(yàn)看，在反危機(jī)、穩(wěn)定內(nèi)需、刺激社會投資以及增加勞動就業(yè)方面，這種財(cái)政政策的短期效果是明顯的。雖然僅僅靠擴(kuò)張性財(cái)政政策不能從根本上解決國民經(jīng)濟(jì)長期增長問題，何況擴(kuò)張性財(cái)政政策本身還可能會給社會經(jīng)濟(jì)帶來某種長期的負(fù)面影響，如居高不下的預(yù)算赤字和日益增加的通貨膨脹壓力，但是只要政府承諾對國內(nèi)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)目標(biāo)負(fù)有責(zé)任，它也只好采取這種帶有明顯權(quán)宜之計(jì)色彩的經(jīng)濟(jì)政策。

　　就是也僅僅是在這個(gè)意義上，審慎財(cái)政政策是各國政府用于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的不可或缺的重要工具。

　　不過，我國在運(yùn)用這種政策時(shí)，必須注意研究和借鑒發(fā)達(dá)國家政府在其長期財(cái)政活動實(shí)踐中得出的以下經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)：第一，如公共選擇理論所指出的，現(xiàn)代政府推行的赤字財(cái)政政策僅在“凱恩斯經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，即“大蕭條經(jīng)濟(jì)”時(shí)期才能起到擴(kuò)大總需求，增加就業(yè)的作用。而二戰(zhàn)后的各國經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上則屬于“非凱恩斯經(jīng)濟(jì)”，具有產(chǎn)出迅速增長，就業(yè)不斷增加且隨時(shí)可能發(fā)生嚴(yán)重通貨膨脹的特征。在這種情況下運(yùn)用凱恩斯主義的審慎財(cái)政政策會給“非凱恩斯經(jīng)濟(jì)”帶來極大的不穩(wěn)定性，甚至破壞性后果。②這是因?yàn)閿U(kuò)張性政策總是把高就業(yè)列為優(yōu)先考慮的目標(biāo)，而相應(yīng)忽視通貨膨脹的危險(xiǎn)。

　　第二，不能對審慎財(cái)政政策，尤其是對具有明顯擴(kuò)張性的財(cái)政政策，產(chǎn)生長期的依賴。這要求政府必須端正自己在社會經(jīng)濟(jì)生活中所要扮演的角色和科學(xué)界定自己所要履行的經(jīng)濟(jì)職能。正如美國聯(lián)邦政府在其“2003財(cái)年總統(tǒng)預(yù)算報(bào)告”中指出的那樣：盡管聯(lián)邦政府財(cái)政開支在2003年將達(dá)到21000億美元，但是這筆支出并不直接作用于投資、商業(yè)、勞動就業(yè)。聯(lián)邦政府不必幻想自己扮演“驅(qū)動經(jīng)濟(jì)”的角色。然而，它卻應(yīng)該為排除經(jīng)濟(jì)增長過程中的各種障礙，創(chuàng)造可使國民實(shí)現(xiàn)并享受最大繁榮的社會環(huán)境承擔(dān)責(zé)任。③

　　效果，政府也不能據(jù)此認(rèn)為，在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)過程中，為實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長等社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通常使用財(cái)政政策具有切實(shí)的可靠性。

　　2001年7月，格林斯潘在國會組織的一次聽政會上談道：最好的財(cái)政、貨幣政策能否消除商業(yè)周期？以我的判斷能力而言，回答是否定的，因?yàn)槲覀儫o法找到改變?nèi)诵缘墓ぞ摺Ｈ藗兘?jīng)常本能地在樂觀預(yù)期和悲觀預(yù)期之間進(jìn)行調(diào)整，過度投機(jī)的發(fā)生或驟然停止一次一次地證明了這種情況。

　　第四，不能企望擴(kuò)張性財(cái)政政策造成的巨額公債，能在該政策提升社會經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模，進(jìn)而擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)稅基情況下，自動得以補(bǔ)償。有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)反映，理論上周期性預(yù)算平衡在各國實(shí)踐中均很難自發(fā)形成。美國20世紀(jì)80年代供給學(xué)派的失敗就是對這一結(jié)論的最好注釋。該國最終是在90年代通過民主黨政府在財(cái)政政策方面改弦易轍后——采取增加稅收，壓縮聯(lián)邦政府支出等一系列強(qiáng)制性做法——實(shí)現(xiàn)了預(yù)算盈余。如果在考慮到（包括我國在內(nèi)的）發(fā)展中國家實(shí)際上普遍存在的“普利斯效應(yīng)”，這些國家政府不借助人為手段（如增稅、削減政府開支等），根本無法降低財(cái)政赤字和償還巨額公債。

　　第五，現(xiàn)代政府利用審慎財(cái)政政策對市場經(jīng)濟(jì)實(shí)施干預(yù)活動也許沒有根本性錯(cuò)誤，但正如某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)心的那樣，從事市場干預(yù)的政府官員卻可能無力承擔(dān)起這些任務(wù)。例如，公共選擇理論代表人物布坎南認(rèn)為，通常有兩個(gè)原因造成政府的高額財(cái)政赤字：一是為實(shí)現(xiàn)其充分就業(yè)目標(biāo)所采取的特殊行動；二是這一過程中發(fā)生的某些不負(fù)責(zé)任行為，如機(jī)構(gòu)膨脹、資源浪費(fèi)、迎合利益集團(tuán)要求、官員們謀取政治收入等。他認(rèn)為，由于政府被賦予了較大權(quán)力，后一種情況往往是造成巨額預(yù)算赤字，引發(fā)通貨膨脹危險(xiǎn)，以及政府部門的低效率的主要原因。③

　　客觀地講，我國經(jīng)長期財(cái)政擴(kuò)張，宏觀經(jīng)濟(jì)正向基本平衡狀態(tài)發(fā)展并使國民經(jīng)濟(jì)保持了一種合適的經(jīng)濟(jì)增長率，這大體說明積極財(cái)政政策對付經(jīng)濟(jì)蕭條有方。但是，為了不使這種財(cái)政政策對未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生任何嚴(yán)重的后遺癥，也考慮到在推行積極財(cái)政政策過程里實(shí)際存在的上述風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢改變財(cái)政政策的性質(zhì)，調(diào)整財(cái)政收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)就是必要的。按照未來我國經(jīng)濟(jì)形勢呈現(xiàn)“過熱增長”的預(yù)期，今后政府財(cái)政政策的基本取向應(yīng)該有所調(diào)整，即逐漸終止或淡出積極財(cái)政政策，轉(zhuǎn)而實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策。④穩(wěn)健財(cái)政政策要求政府在使公共財(cái)政所有不同要素（稅收、支出、公債等）完成其基本任務(wù)的情況下，共同地用于實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。至于如何實(shí)現(xiàn)從積極財(cái)政政策向穩(wěn)健財(cái)政政策的轉(zhuǎn)化，即推行財(cái)政政策應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)？按照財(cái)政部部長金人慶的觀點(diǎn)，就是“控制赤字，調(diào)整結(jié)構(gòu)，推進(jìn)改革，增收節(jié)支”。具體來說，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健財(cái)政政策上述目標(biāo)，至少應(yīng)該做好兩件事：一是通過稅制改革以刺激市場活力的同時(shí)持續(xù)削減財(cái)政赤字，二是通過加強(qiáng)政府治理改善預(yù)算績效以提高財(cái)政資源的使用效率并最終實(shí)現(xiàn)增收節(jié)支目標(biāo)。

　　在這兩方面，我國均可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)。

　　二、通過個(gè)稅改革刺激經(jīng)濟(jì)和削減赤字

　　美國政府20世紀(jì)80年代在不斷加大國防開支的同時(shí)，實(shí)行了大規(guī)模減稅計(jì)劃，造成聯(lián)邦政府財(cái)政赤字激增。在里根第一屆任期的4年內(nèi)，財(cái)政赤字累積達(dá)到5988億美元，超過1933～1980年歷屆總統(tǒng)任期赤字之和。繼里根之后1988年上臺的布什總統(tǒng)，在其任期內(nèi)財(cái)政赤字繼續(xù)擴(kuò)大，1990-1992年分別為2214億、2695億、2904億美元。自1993年起克林頓政府開始致力于削減政府財(cái)政赤字工作，制定了一項(xiàng)穩(wěn)健財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策，基本目標(biāo)為旨在周期性削減財(cái)政赤字而又不損害短期內(nèi)十分脆弱的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。該政策調(diào)整的重要內(nèi)容包括：（1）切實(shí)壓縮國家債務(wù)，以根本扭轉(zhuǎn)私人消費(fèi)、私人投資不足的局面，帶動美國經(jīng)濟(jì)全面增長。為此簽署了“綜合預(yù)算調(diào)整法令”，規(guī)定在未來5年內(nèi)削減聯(lián)邦政府預(yù)算赤字5050億美元。（2）對聯(lián)邦所得稅制度進(jìn)行了必要調(diào)整，將個(gè)人所得稅最高邊際稅率由31％提高到36％，對年收入在25萬美元以上的富人再加征10％，的附加稅，把工薪階層的“勞務(wù)所得抵扣”提高一倍；對收人在1000萬美元以上的公司，其所得稅稅率也從34％上升到36％；以及廢除一切不合理的稅收補(bǔ)貼，如此等等。⑤（3）改革政府機(jī)構(gòu)，在精簡機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，爭取完成裁減30萬名聯(lián)邦雇員的目標(biāo)。（4）改革聯(lián)邦政府的社會保障制度，因?yàn)檫^度膨脹的社會保障開支已經(jīng)成為美國聯(lián)邦政府財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。（5）實(shí)行有利于增強(qiáng)美國經(jīng)濟(jì)競爭能力的投資鼓勵(lì)政策，通過制訂稅收優(yōu)惠刺激私人增加對科學(xué)研究和人力資源開發(fā)的投資，同時(shí)政府也適當(dāng)增加了對公共教育、職業(yè)培訓(xùn)和與科學(xué)技術(shù)發(fā)展密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。

　　克林頓政策調(diào)整效果顯著：美國聯(lián)邦政府財(cái)政赤字連續(xù)幾年出現(xiàn)了較大幅度下降，到1997年底，聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字下降到不足300億美元。到1998年9月底，美國聯(lián)邦政府該財(cái)政年度的財(cái)政盈余已經(jīng)達(dá)到了500億美元，成為該國自1969年以來第一個(gè)沒有財(cái)政赤字的年份。這樣，聯(lián)邦政府提前3年完成了預(yù)計(jì)在2002年實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府財(cái)政赤字為零的目標(biāo)。與此同時(shí)，在各種有利因素作用下，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了全面好轉(zhuǎn)：1994年GDP比上年實(shí)際上增加了2.4％，1997年的GDP增長率進(jìn)一步上升到3.8％；國內(nèi)失業(yè)率自1992年逐步下降，到1994年12月底下降到5.4％，1997年進(jìn)一步下降到低于5％的水平；高就業(yè)率、低通貨膨脹率不僅提高了美國經(jīng)濟(jì)的增長速度，而且使經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量得到改善，這突出表現(xiàn)在該國國際經(jīng)濟(jì)競爭力持續(xù)加強(qiáng)，國際貿(mào)易增長規(guī)模與速度明顯加快。

　　上述財(cái)政政策調(diào)整經(jīng)驗(yàn)及其某些手段的具體運(yùn)用、對目前我國財(cái)政政策轉(zhuǎn)換具有積極的參考價(jià)值。

　　近年來，我國在沒有大的稅制調(diào)整情況下實(shí)現(xiàn)了稅收收入的持續(xù)增長，某些年份稅收增長率超過20％或接近30％，使得宏觀稅率（財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重）保持在20％左右，達(dá)到了發(fā)展中國家的中等平均水平。為了增加市場活力，提高國民的消費(fèi)、投資水平以保持較好的勞動就業(yè)態(tài)勢，稅收不宜過高，但是為了削減政府的財(cái)政赤字就要本著增收節(jié)支原則適當(dāng)提高稅收。為此，在當(dāng)前稅收形勢依然向好的情況下，應(yīng)該對現(xiàn)行稅收政策，特別是個(gè)人所得稅政策進(jìn)行必要的調(diào)整。

　　為了適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，我國于1994年實(shí)行了個(gè)人所得稅制度的全面改革，將原來按納稅人的類型分別設(shè)立的個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和個(gè)體工商業(yè)戶所得稅合并為統(tǒng)一的個(gè)人所得稅。近10年來，我國個(gè)人所得稅的征管不斷加強(qiáng)，收入逐年增長，對調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配、組織財(cái)政收入起到了一定的作用。但與此同時(shí)也逐步暴露出不少矛盾和問題：個(gè)人所得稅的征稅范圍狹窄，不利于稅收的公平與效率原則的體現(xiàn)；在分類稅制模式下，對各個(gè)應(yīng)稅項(xiàng)目分別規(guī)定費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率，不能就納稅人的全部所得綜合計(jì)算征稅，難以體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的原則和加大對高收入者的調(diào)節(jié)力度；各項(xiàng)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性，未能考慮納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力；對大部分應(yīng)稅所得項(xiàng)目采用定額扣除、按次計(jì)征的辦法，容易造成納稅人分解收入，多次扣除費(fèi)用，存在較多逃稅漏洞；稅收優(yōu)惠措施的設(shè)置很不嚴(yán)格，容易產(chǎn)生逃稅行為；在個(gè)人稅征管方面，沒有明確規(guī)定納稅人和支付所得單位向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)的義務(wù)，既不利于監(jiān)控個(gè)人收入，也不利于增強(qiáng)納稅義務(wù)人、扣繳義務(wù)人的法律責(zé)任。另外，在稅務(wù)稽查方面，也未建立起有效的手段和措施。

　　由于存在上述缺陷，現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度實(shí)際上背離了“公平”原則。郇麗在《個(gè)稅改革：期待羅賓漢精神的回歸》一文中報(bào)道：……國內(nèi)，據(jù)測算，在居民銀行存款中，“富人”階層的存款占總量80％，而國家80％的個(gè)稅收入是來自工薪階層。另據(jù)透露，我國高收入人群每年流失個(gè)人所得稅近千億元。

　　……中國的個(gè)人所得稅稅制有“劫貧幫富”的嫌疑。⑥周一凡也在其撰寫的文章《“均貧富”，個(gè)稅不能承擔(dān)之重》指出，“我國占社會總收入80％的高收入階層只占個(gè)人所得稅總收人中的20％�！边@也是造成我國20世紀(jì)90年代基尼系數(shù)高達(dá)0.47，高于同期大多數(shù)世界銀行成員國基尼系數(shù)的重要原因。⑦

　　針對以上問題，我國個(gè)人所得稅改革應(yīng)以提高公平化程度為出發(fā)點(diǎn)，以加大對高收入者的調(diào)節(jié)力度，改革社會收入分配格局為目標(biāo)。為此，個(gè)稅改革內(nèi)容應(yīng)該包括：（1）改變目前分類稅所得制，代之以綜合所得稅制，真正做到以納稅人的實(shí)際支付能力為依據(jù)進(jìn)行公平課稅。（2）改變以個(gè)人作為計(jì)量納稅能力的方式，代之以按家庭為納稅單位并根據(jù)家庭的綜合能力征稅，進(jìn)一步提高稅收的公平化程度。

　　此外，以家庭作為納稅單位還能夠根據(jù)特殊情況采用因素扣除，更有助于實(shí)現(xiàn)特定的社會政策目標(biāo)。

　�。�3）在適當(dāng)提高起征點(diǎn)、降低低稅階邊際稅率、相應(yīng)提高高稅階邊際稅率的情況下，通過排除項(xiàng)目、合理費(fèi)用扣除項(xiàng)目、減除項(xiàng)目、個(gè)人寬免項(xiàng)目等制度性規(guī)定，增加窮人的稅后收入，提高富人的應(yīng)繳稅款。

　�。�4）在個(gè)人所得稅稅制中增設(shè)一些稅收抵免項(xiàng)目，即在納稅人依照稅法規(guī)定計(jì)算出了本納稅年度應(yīng)納稅額后，允許符合一定條件的納稅人，如低收入者、殘疾人、孤老人員等從其應(yīng)納稅額中扣除一定的稅收抵免額。這有利于降低低收入者的納稅負(fù)擔(dān)，并有助于實(shí)現(xiàn)收入從高收入者向低收入者的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)社會公平。（5）在推行綜合所得稅制基礎(chǔ)上，借鑒美國政府的稅務(wù)管理方式，對個(gè)人所得稅征管取雙向申報(bào)制、預(yù)扣稅制和稅務(wù)機(jī)關(guān)隨機(jī)稽查制。這有助于杜絕征收漏洞，從而最大限度地避免稅源流失。

　　（6）利用稅式支出方式體現(xiàn)政府對個(gè)人的稅收優(yōu)惠政策——發(fā)揮個(gè)稅對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用并提高社會經(jīng)濟(jì)效益。例如，把國債利息、個(gè)人對慈善機(jī)構(gòu)的捐款、一定數(shù)額以內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)繳款等列人免于課稅的收入項(xiàng)目。

　　雖然改革后個(gè)稅可能仍無法“抹平”社會收入差距，但是它有助于政府在相對較短時(shí)期實(shí)現(xiàn)下述各種重要目標(biāo)：第一，在全面推行穩(wěn)健財(cái)政政策過程中，明顯提高社會低收入階層的稅后可支配收入，增加他們的消費(fèi)支出，總體上有利于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的整體改善。

　　第二，對富人課征較重的稅收可能有抑制他們增加儲蓄的效應(yīng)，但更多情況下還是起到“鼓勵(lì)”他們增加消費(fèi)開支的作用，以此帶動窮人致富。如古代政治家管子所云：“富者靡之，貧者為之”。用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)語匯解釋，就是高收入者的收入是一種經(jīng)濟(jì)資源，政府可以通過一些政策手段把這類資源動員起來用于刺激民間經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，給國民更多的就業(yè)機(jī)會。

　　第三，美林集團(tuán)與凱捷資訊聯(lián)合發(fā)表的《2004世界財(cái)富報(bào)告》中提到，中內(nèi)地的富裕人士比2002年增長了12％，達(dá)到23.6萬人，總財(cái)富飆升至9690億美元，折合人民幣約為75132.96億元。理論上，通過適當(dāng)提高邊際稅率對這些富人收入課稅，不僅可以糾正前面提到的社會收人分配嚴(yán)重不公平問題，而且還可以補(bǔ)償旨在增加低收入者稅后可支配收入的個(gè)稅改革帶來的稅收減少。

　　第四，對高收入者征收較高的個(gè)稅，或者盡量減少高收入者稅款流失，必然給政府帶來額外的財(cái)政收入，這筆收人被用于支付公債本息，或是減少政府公債發(fā)行規(guī)模，或是直接削減現(xiàn)有的債務(wù)余額。這里，不妨再研究一下美國的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)旨在降低政府公債的信托基金，以確保個(gè)稅改革后的新增稅款專項(xiàng)用于公債償還。

　　三、通過政府治理改善財(cái)政支出效率

　　世界銀行行長詹姆斯。D.沃爾芬森在《1997年世界發(fā)展報(bào)告》的前言中寫道“歷史反復(fù)地表明：良好的政府不是一個(gè)奢侈品，而是非常必要的。沒有一個(gè)有效的政府，經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的�！雹嗳缜八�述，“最重要的公共產(chǎn)品之一就是政府管理，……。”那么，在公共財(cái)政框架下，建立并維護(hù)一個(gè)有效率、負(fù)責(zé)任的政府就是持續(xù)提高財(cái)政資源使用有效性的關(guān)鍵。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，高效率的政府往往不是政府官員美德的產(chǎn)物，而是特定觀念的產(chǎn)物和制度安排的結(jié)果。要提高政府管理效率，有效約束政府官員行為，就要把政府主持的各類財(cái)政活動納入某種公共過程，通過公共參與確定政府財(cái)政活動的基本取向、具體目標(biāo)、實(shí)施方式并使之經(jīng)常性地被置于國民的有效監(jiān)督之下。除此外，就是強(qiáng)化政府治理工作，即建立一整套用于指導(dǎo)政府官員決策的制衡與控制制度，該類制度具有規(guī)范政府活動方式，加強(qiáng)財(cái)政資金管理以及提高政府活動績效的作用。政府治理有助于提高政府運(yùn)行的可觀察性或透明度，創(chuàng)造不斷提高其管理水平的刺激，進(jìn)而大大提高政府的運(yùn)用財(cái)政資源的效率。長期、有效的政府治理通常還可以更容易地與公眾進(jìn)行交流，促進(jìn)公眾更準(zhǔn)確地進(jìn)行偏好顯示和積極參與公共選擇活動，最終實(shí)現(xiàn)持續(xù)改善政府活動績效和減低納稅人稅收負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。

　　20世紀(jì)90年代，克林頓政府面對公眾要求精簡政府機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對政府的監(jiān)督以及提高政府工作效率的要求，開始了一場“新政府運(yùn)動”，即具有美國特色的政府治理運(yùn)動。1993年國會通過了《政府績效與結(jié)果法》（GPRA）。而后不久，克林頓又宣布成立了國家績效評審委員會（NPR），任命副總統(tǒng)戈?duì)栔鞒衷撐瘑T會的工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推動聯(lián)邦政府的再造工作。該委員會于1993年完成了《戈?duì)枅?bào)告》，在這份報(bào)告中，NPR聯(lián)合其他行政機(jī)構(gòu)共同提出了與改善政府財(cái)政活動績效密切相關(guān)的384項(xiàng)改革建議。在NPR推動下，政府治理工作取得了積極成效：到1996年，聯(lián)邦政府各行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了200多個(gè)再造實(shí)驗(yàn)室，嘗試有關(guān)試驗(yàn)，如簡化行政程序，減少和消除對聯(lián)邦管理人員不必要的控制等。與此同時(shí)，聯(lián)邦政府的各行政機(jī)構(gòu)還建立了大約2000多個(gè)顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。通過總統(tǒng)與部長、各獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人之間簽訂的績效協(xié)議，將這些機(jī)構(gòu)內(nèi)的人事評價(jià)系統(tǒng)、薪酬激勵(lì)系統(tǒng)與預(yù)算執(zhí)行績效掛鉤。聯(lián)邦政府與各州政府或地方政府簽署“績效伙伴關(guān)系協(xié)議”，通過這些協(xié)議，聯(lián)邦政府為州或地方政府提供管理項(xiàng)目的更大靈活性，來換取州或地方政府對項(xiàng)目績效和結(jié)果的更大責(zé)任性。這些政府治理活動，使得克林頓政府在90年代取消了數(shù)百項(xiàng)計(jì)劃，廢除了16000頁的各類規(guī)定，削減了30萬聯(lián)邦工作人員（超過原計(jì)劃20萬），使聯(lián)邦政府成為20世紀(jì)60年代以來規(guī)模最小的政府。這樣做不僅節(jié)約了政府開支，而且降低了赤字的壓力，有助于政府按照保守估計(jì)編制未來的聯(lián)邦預(yù)算。與此同時(shí)，聯(lián)邦政府還通過調(diào)整開支結(jié)構(gòu)，盡量誘導(dǎo)社會資本流人教育、兒童保護(hù)、交通以及地方執(zhí)法等能夠“使（美國人）更強(qiáng)大、更聰明、更富有、更安全”的領(lǐng)域。

　　相比之下，與財(cái)政管理體制的改革一道，推行政府治理工作則更有利于及時(shí)解決我國政府部門長期存在的低效率問題。這些問題主要包括：（1）尚未建立能夠照章辦事的財(cái)政體制，在行政過程中非正規(guī)化行為極其普遍，預(yù)算不顧現(xiàn)實(shí)并在執(zhí)行中隨意變更。（2）政府官員沒有判斷政策失誤代價(jià)及其后果能力，預(yù)算設(shè)計(jì)幾乎僅僅考慮預(yù)算資金的分配，而極少考慮這些資金未來可能取得的收益。（3）機(jī)構(gòu)龐雜，結(jié)構(gòu)臃腫，各部門職責(zé)混淆、重疊，不僅政出多門，決策拖拉，很難協(xié)調(diào)，而且發(fā)生問題后既無集體負(fù)責(zé)也無個(gè)人負(fù)責(zé)制度。（4）公共服務(wù)不到位，質(zhì)量差，成本高，浪費(fèi)嚴(yán)重，腐敗成風(fēng)。

　　事實(shí)上，上述問題導(dǎo)致國家財(cái)政資源普遍處于巨大浪費(fèi)、流失、低效率使用狀態(tài)。例如，國家審計(jì)署審計(jì)長在向十屆全國人大常委會第十次會議提交的，關(guān)于2003年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中指出，原國家計(jì)委2001—2003年出租公房收取租金3285萬元，被私自用于機(jī)關(guān)離退休干部醫(yī)療費(fèi)用超支。國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院等4個(gè)單位編造、變造7份“林業(yè)治沙項(xiàng)目”貸款合同，套取財(cái)政貼息資金415萬元。1999年以來國家體育總局動用中國奧委會專項(xiàng)資金1.31億元，用于建設(shè)職工住宅小區(qū)等。如此等：等審計(jì)清單，觸目驚心。至于地方政府，問題更多。例如，2003年深圳某政府部門提出2004年部門預(yù)算為7500萬元，但經(jīng)市財(cái)政局審核后發(fā)現(xiàn)，該部門預(yù)算僅應(yīng)為1900萬元，擠出水分5600萬元。⑩類似這種高估預(yù)算以期達(dá)到多占公共資金為己所用的情況在各級政府部門并不罕見。

　　對上述問題的解決不能掉以輕心，否則無法實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健財(cái)政政策的任何目標(biāo)。當(dāng)然，也正因?yàn)閱栴}的嚴(yán)重性，說明積極開展具有中國特色的政府治理活動同樣具有難以低估的社會意義和經(jīng)濟(jì)意義。這不僅是因?yàn)槲覈��?cái)政活動中實(shí)際上存在著績效改善的巨大空間，而且各級地方政府對中央政府政策具有較高程度的遵從性，比較容易推行按照績效標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)各級政府部門預(yù)算權(quán)限支出結(jié)構(gòu)的各種方案。

　　就是說，如果政府通過稅制改革增加財(cái)政收入，通過強(qiáng)化稅務(wù)征管堵住各種稅收漏洞，再通過加強(qiáng)政府治理工作提高預(yù)算績效，如果政府財(cái)政預(yù)算決策者能夠認(rèn)真地按照預(yù)算活動的基本原則——節(jié)儉、效率和平等——辦事，那么在未來連續(xù)幾年內(nèi)，統(tǒng)一地按特定比例（如5％或更高一些）削減政府各開支項(xiàng)目，即在目前支出水平上壓縮近1000億元開支，不僅不會削弱政府財(cái)政活動的正常職能，反而能夠在財(cái)政赤字不斷下降（估計(jì)每年減少500億元）情況下，加強(qiáng)穩(wěn)健財(cái)政政策對社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長的積極影響作用。

　　注：

　�、俨伎材贤吒窦{：《赤字中的民主》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1989年版，第104頁。

　�、贠MB：Budget of the United States Government，F(xiàn)iscal Year.

　�、鄄伎材稀⑼吒窦{講道：“的確，凱恩斯的主要目的，是增大赤字財(cái)政從而增加公共支出來保證私人消費(fèi)的增長。凱恩斯處方中的不足之處是缺少某種反擊力，即把公共消費(fèi)保持在限度以內(nèi)的控制機(jī)制或控制者�！薄冻嘧种械拿裰鳌�，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1989年版，第142～145頁。

　�、芊�(wěn)健財(cái)政政策一般要求政府的財(cái)政活動對經(jīng)濟(jì)社會總需求變動既不發(fā)生擴(kuò)張效應(yīng)，也不發(fā)生緊縮效應(yīng)。但是，它不等同于傳統(tǒng)理論中的“中性財(cái)政政策”，后者通常具有年度預(yù)算平衡特點(diǎn)，難以發(fā)揮“逆商業(yè)周期而動”的作用。

　�、莅凑湛肆诸D自我評價(jià)，當(dāng)年簽署的稅制改革計(jì)劃，只使1.2％的美國人個(gè)人所得稅稅負(fù)增加，但在其第一屆任期內(nèi)卻有400萬美國人擺脫了貧困進(jìn)入中產(chǎn)階級行列。參見《我的生活——克林頓回憶錄》，譯林出版社2004年版。

　�、迏⒁姡�2004.年8月30日）《三聯(lián)生活周刊》2004年第35期。

　�、邊⒁姡�2004年9月13日）《三聯(lián)生活周刊》2‘，004年第37期。

　　⑧世界銀行：《1997年發(fā)展報(bào)告——變革世界中的政府》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版。

　�、鈪⒁姟缎旅裰芸�》2003年第44期。

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