[摘　要]我國積極的財政政策自1998年實施以來，為促進經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和社會的穩(wěn)定作出了重大貢獻，但是積極的財政政策也帶來一些諸如赤字率上升較快、財政風險加大等負面影響。當前應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟的變化，適時地對它進行力度和方式的調(diào)整，逐步向穩(wěn)健財政政策轉(zhuǎn)變。

　　[關(guān)鍵詞]財政政策；積極；穩(wěn)��；轉(zhuǎn)變

　　財政政策是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟常用的短期政策手段，應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟的變化，適時地對它進行力度和方式的調(diào)整，以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟目標（經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價和保持國際收支平衡）的最優(yōu)化。當前應(yīng)及時由積極的財政政策向穩(wěn)健財政政策轉(zhuǎn)變。

　　一、積極財政政策的調(diào)整勢在必行

　　中國的積極財政政策啟動源于1998年的亞洲金融危機，到目前已經(jīng)是第7個年頭。1998年，亞洲金融危機爆發(fā)，東南亞經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，中國經(jīng)濟也同時遭遇強勁挑戰(zhàn)。中國政府為維持經(jīng)濟的健康運行，在堅持“人民幣不貶值”的匯率政策承諾下，提出了實施“積極的財政政策”的主張，應(yīng)對亞洲金融危機。

　　積極財政政策的提法在全球頗具創(chuàng)造性，國際上通行的說法是擴張性的財政政策，時任財政部部長的項懷誠解釋說，國人可能不太適應(yīng)擴張性的說法，換之以積極的財政政策的提法可能更適合中國的國情。這種積極的財政政策主要內(nèi)容就是通過發(fā)行國債，支持國家的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來拉動經(jīng)濟增長。其目的在于：在有效需求嚴重不足的情況下，由政府直接安排投資，把部分居民儲蓄轉(zhuǎn)化為投資，通過乘數(shù)效應(yīng)促使經(jīng)濟回升，同時通過國債投資的擴張，引導、激活和啟動民間投資，形成民間投資持續(xù)的增長機制。1998年實施積極財政政策當年就增發(fā)國債1000億元，國債投資帶動了萬億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資，由此拉動GDP增長2.5個百分點。這為克服亞洲金融危機的影響，推動經(jīng)濟的持續(xù)較快發(fā)展立下了汗馬功勞，中國也成為當年亞洲地區(qū)惟一保持較高增長速度的國家。

　　為了繼續(xù)保持經(jīng)濟的較快發(fā)展，從1999年至2001年，中國每年增發(fā)國債都在500億元以上，南水北調(diào)、西電東送、西部大開發(fā)等跨世紀工程也得以啟動。不僅如此，通過實施積極的財政政策，平均每年增加就業(yè)崗位120萬～160萬個，截至2003年，6年間共增加就業(yè)700萬～1000萬人，為促進社會穩(wěn)定也作出了重大貢獻。

　　但是積極的財政政策也帶來一些負面影響。自實施積極的財政政策以來，中國預算赤字一直處于較快的上升之中，從1997年底的1131億元增至2003年底的3198億元，增長近2倍。赤字率（財政赤字占GDP的比重）已經(jīng)由1998年的1.2%迅速增至2002年的3%.這一數(shù)值達到了國際普遍認同的債務(wù)警戒線水平。如果再考慮到數(shù)額較大的隱性債務(wù)，財政的赤字率實際上還要高得多。實施積極財政政策期間，僅發(fā)行的長期建設(shè)國債就達到9100億元之巨，累積的財政風險愈益加大，其可持續(xù)性愈益令人關(guān)注。財政風險已然顯現(xiàn)。目前憑證式國債發(fā)行出現(xiàn)“淡市”現(xiàn)象，表明擴張性財政政策日益接近極限，若繼續(xù)實施積極的財政政策，不排除爆發(fā)財政危機的可能性。

　　其實，只要財政政策能對社會總供需平衡和經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化有正面的刺激作用，就可以判斷財政政策是有效的、有作為的。財政政策的作為應(yīng)符合一定時期政府的宏觀目標（包括經(jīng)濟、社會目標），不能背道而馳。幾年來，通過增加國債投資帶動全社會的投資，避免了通貨緊縮趨勢的進一步發(fā)展。積極財政政策在擴大內(nèi)需方面功不可沒，但擴張性的發(fā)展方式往往導致投資過熱，投資效率低。但2004年以來，投資出現(xiàn)了多年少有的高增長，2004年前兩個月，投資實際增幅達到1994年以來的最高水平，超出中央及經(jīng)濟界人士的預料。在這種形勢下，繼續(xù)實行擴張性的財政政策顯然不利于經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，與財政政策作為一種短期需求調(diào)節(jié)政策的作用相悖。當前政府在經(jīng)濟方面的目標不是防止速度下滑、拉動經(jīng)濟增長，而是預防通貨膨脹，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進協(xié)調(diào)發(fā)展。面對新的目標和任務(wù)，如果繼續(xù)實施積極財政政策，則會適得其反。應(yīng)當說，已經(jīng)實施多年的積極財政政策已基本完成歷史使命，財政政策的“轉(zhuǎn)向”是順勢而為，恰逢其時。在當前經(jīng)濟形勢下，也是為了使財政政策與宏觀調(diào)控總方向一致。于是，財政部部長金人慶于2004年5月27日在上海世界扶貧大會上作出了關(guān)于實施中性財政政策的表述。這是一個重大轉(zhuǎn)折點，意味著中國積極的財政政策將面臨調(diào)整。2004年12月1日召開的中共中央政治局會議提出，“根據(jù)我國宏觀經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化和鞏固宏觀調(diào)控成果的要求，明年要實行穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策，加強各項宏觀調(diào)控政策措施的協(xié)調(diào)配合，合理調(diào)控總量，著力調(diào)整結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟平衡較快增長”。至此，實行7年之久的積極財政政策淡出，要向穩(wěn)健的財政政策轉(zhuǎn)變。實施穩(wěn)健的財政政策有助于防止經(jīng)濟大起大落，控制通貨膨脹，保持中國經(jīng)濟繼續(xù)持續(xù)平穩(wěn)增長。這是財政政策適應(yīng)客觀經(jīng)濟形勢要求作出的必然選擇。

　　二、科學地推進穩(wěn)健財政政策的實施

　　穩(wěn)健財政政策與積極財政政策的區(qū)別，主要表現(xiàn)在對國民經(jīng)濟的作用方向上。擴張性政策和緊縮性政策都是一種“逆風向”的反周期操作，可以防止社會總需求的大起大落引發(fā)宏觀經(jīng)濟劇烈波動，以及由此導致的種種負面作用。穩(wěn)健財政政策則不是總量的反周期操作，而只是一種結(jié)構(gòu)性的導向型操作。穩(wěn)健財政政策本義為財政收支保持平衡。從中國的現(xiàn)實情況來說，“穩(wěn)健”指不對社會總需求產(chǎn)生擴張影響。其內(nèi)涵應(yīng)包括兩個方面：總量與結(jié)構(gòu)。從總量上看，穩(wěn)健財政政策意味著財政政策的實施對宏觀經(jīng)濟的影響既不擴張，也不緊縮，即對社會總供給與社會總需求的平衡不產(chǎn)生刺激性或抑制性的影響。這表現(xiàn)在預算收支上就是基本平衡，不搞赤字財政。穩(wěn)健財政政策意味著投資擴張力度的減弱，這就要求適度緊縮財政資金所支持的投資項目。從結(jié)構(gòu)上看，財政上實行“有保有控”，通過一定的政策手段一方面促進“瓶頸”、短缺部門的發(fā)展，另一方面控制那些偏熱行業(yè)的發(fā)展，以減少經(jīng)濟增長過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性扭曲。在新形勢下，財政政策更多地體現(xiàn)“結(jié)構(gòu)”的取向，發(fā)揮促進經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極作用。轉(zhuǎn)向穩(wěn)健的財政政策，也就是由“總量取向”的財政政策向“結(jié)構(gòu)取向”的財政政策轉(zhuǎn)變，從單純注重經(jīng)濟指標的財政政策轉(zhuǎn)向兼顧經(jīng)濟、社會全面發(fā)展的財政政策。這種轉(zhuǎn)變將使財政政策注入更多的人文關(guān)懷因素。

　　實施穩(wěn)健財政政策應(yīng)注意以下幾個問題：

　　第一，穩(wěn)健財政政策的登場和積極財政政策的淡出需要有一個過程。一方面，仍有較大規(guī)模的國債建設(shè)項目未完工，根據(jù)權(quán)威部門提供的數(shù)據(jù)，完成這些再建工程所需的后續(xù)資金為5000億～6000億元。因此，國債政策的“抽身退步”應(yīng)是一個逐漸淡出的過程。另一方面，如果過去幾年積極財政政策拉動GDP的效果是真實的，那么該政策的退出將使GDP增幅下調(diào)。盡管2003年中國仍然執(zhí)行積極的財政政策，但力度已經(jīng)明顯減弱，當年的建設(shè)國債增發(fā)額由2002年的1500億元降至1400億元，2004年進一步下降為1100億元。2004年長期建設(shè)國債的發(fā)行額為1100億元，比上年減少300億元。由于國債和銀行貸款存在1∶4的配套關(guān)系，即國債投資會帶動4倍的銀行貸款，所以2004年國債帶動的投資可能減少1200億元，大致影響GDP增長1.3個百分點左右，這種變化是需要政府加以考慮的。為了保持經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展和政策的有機過渡，穩(wěn)健財政政策的登場和積極財政政策的淡出需要有一個過渡時期。這是一個漸進的過程，不能指望一下子就走向平衡。據(jù)有關(guān)專家預期，大約在2007年前后，可完全取消長期建設(shè)國債的發(fā)行。

　　第二，要控制和壓縮財政支出的規(guī)模，嚴格控制各項政府支出增長。在以往年間，由于現(xiàn)實制度安排的支出約束力較弱，財政支出通常都會超出預算，有較大的增加支出壓力。而且現(xiàn)實的政府支出又不限于納入預算的財政支出，游離于預算之外的所謂預算外支出、制度外支出的規(guī)模也不小，并往往是投資膨脹的一個重要源泉。所以，要想方設(shè)法控制預算內(nèi)財政支出的增長，起碼不要有超出預算的支出增加，并且在必要時，動用行政性手段擴大控制支出增長的范圍，將預算外、制度外政府支出的增長減少到最低限度。在實際執(zhí)行過程中，針對固定資產(chǎn)投資增長過快等新情況，要嚴格控制新開工建設(shè)項目，堅決制止低水平重復建設(shè)和過度超前建設(shè)。要擴大國債資金實行工程招標采購、集中支付的范圍，并適當放緩國債項目資金撥付進度。

　　第三，要注重在財政支出總量控制下的結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前中國不但存在局部地區(qū)行業(yè)投資過大、經(jīng)濟過熱的問題，也存在著農(nóng)業(yè)、能源交通、消費服務(wù)業(yè)等投資不足的現(xiàn)象，這就要求在控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，抑制某些行業(yè)或地區(qū)投資過快增長的同時，解決經(jīng)濟發(fā)展過程中的不平衡問題，調(diào)整預算內(nèi)基本建設(shè)資金和國債投資的使用方向和結(jié)構(gòu)。比如，基本建設(shè)支出要減少，公共事業(yè)支出要增加；行政經(jīng)費支出要減少，教科文衛(wèi)支出要增加等。除了一些在建項目的掃尾外，不應(yīng)再開工新的國債項目。一些項目即使十分必要，也要考慮適當往后放。國債投資主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、基礎(chǔ)教育、西部大開發(fā)和東北老工業(yè)基地的調(diào)整改造、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、淮河治理水利工程等方面的投入，以及青藏鐵路、南水北調(diào)、西電東輸?shù)戎卮笤诮�項目建設(shè)。政府需要加快向公共財政轉(zhuǎn)變的步伐，加大向社會急需的公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入，逐步解決國家財政“越位”與“缺位”的矛盾，即：逐步減少對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的直接投資，增加用于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的投入，大力促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。財政政策在資金使用上應(yīng)該進一步向“三農(nóng)”以及教育、文化領(lǐng)域傾斜，向發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)機會傾斜。加大對社會保障事業(yè)的支持力度，增加低收入階層的收入，加快建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，健全失業(yè)保險制度和城市居民最低生活保障制度，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度，發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)。中央財政要加大對地方特別是落后地區(qū)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施的投入，并通過各種專項撥款補助，支持少數(shù)民族地區(qū)、西部地區(qū)和落后地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　第四，要積極推進稅收改革。根據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，2004年前三季度，全國稅收收入累計完成19257億元，比上年同期增長26.3%，增收4014億元。有分析人士認為，全國財政全年增收很可能將超收5000億元，而增值稅轉(zhuǎn)型和內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌的改革如果在全國鋪開，大致有3000多億元的減稅效應(yīng)，財政增收無疑有利于這兩項改革。今年在東北試行的增值稅轉(zhuǎn)型改革是一項對設(shè)備投資有明顯刺激作用的財稅政策。就現(xiàn)行增值稅的格局而言，由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型的增值稅改革，實質(zhì)上是一種刺激或鼓勵投資的舉措，它對投資的激勵作用較大。即便既有的改革方案并非完全意義上的轉(zhuǎn)型而只是相應(yīng)擴大抵扣范圍，它的效應(yīng)也會在一定程度上表現(xiàn)為拉動投資增長�？紤]到當前重工業(yè)增長持續(xù)高于輕工業(yè)，設(shè)備投資增長較快，應(yīng)該進一步研究這項政策出臺的時機，或者調(diào)整政策試用的行業(yè)范圍，避免對過熱行業(yè)“火上澆油”。為了不致進一步助推已經(jīng)過大的固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長勢頭，可根據(jù)形勢發(fā)展的需要，在增值稅改革上酌情采取放慢節(jié)奏的措施。增值稅轉(zhuǎn)型最好在東北試點啟動后兩三年內(nèi)在全國推廣。至于內(nèi)外資所得稅并軌，也應(yīng)選擇適當?shù)臅r機及時推出。還可以考慮重新啟用固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。這個稅種曾在上個世紀90年代控制投資膨脹過程中發(fā)揮過重要作用。后來，在反通貨緊縮背景下于2000年暫時停征。鑒于宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化需要全力抑制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，目前又難以找到其他別的什么手段來替代它的作用，可以相機重新啟用這個稅種。起碼可以選擇若干投資增長勢頭迅猛、對經(jīng)濟過熱推力較大的行業(yè)（如水泥、鋼材、汽車、電解鋁等）恢復征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。但是，需要注意的是，它的恢復要同增值稅的改革相協(xié)調(diào)，以免造成彼此矛盾的印象和結(jié)果。另外，還應(yīng)推進和完善農(nóng)業(yè)稅、個人所得稅等稅收改革。

　　第五，要與穩(wěn)健偏緊的貨幣政策協(xié)調(diào)起來。近年，財政政策一直在宏觀調(diào)控中唱主角。從目前抑制投資過快增長和預防通貨膨脹的形勢來看，財政政策的作用不如貨幣政策作用明顯。但貨幣政策作為調(diào)整總量性政策，對目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題效果并不明顯，鑒于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題根深蒂固，未來央行貨幣政策盡管可以進一步發(fā)揮作用，但效果恐怕不會太明顯，無法單純依靠央行貨幣政策對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，因此需更加重視貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)。世界銀行發(fā)布的中國報告認為，“2004和2005年（中國）如要避免硬著陸，就要更加密切地關(guān)注貨幣政策，同時必須更加重視貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)”。目前財政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮”，不是“急轉(zhuǎn)彎”，而是“轉(zhuǎn)慢彎”，是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴張力度中區(qū)別對待，即“有保有控”。所謂“�！保�是指政府資金使用的重點，應(yīng)集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標和農(nóng)林水、生態(tài)保護與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點項目，以及與公共衛(wèi)生體系、教育、科技進步、社會保障關(guān)系密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè)。所謂“控”，則是指政府應(yīng)首先考慮市場不能有效提供的公共產(chǎn)品（公益品）與公共服務(wù)，嚴格控制競爭性領(lǐng)域的投資過熱。