摘　要：文章在分析我國(guó)近年積極財(cái)政政策實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，揭示我國(guó)積極財(cái)政政策已經(jīng)顯露出漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的跡象；在分析這一轉(zhuǎn)變的必要性后，提出了積極財(cái)政政策漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的方向。

　　關(guān)鍵詞：積極財(cái)政政策　漸進(jìn)轉(zhuǎn)換　方向

　　一、積極財(cái)政政策實(shí)施的背景、內(nèi)容和效果分析

　　1.積極財(cái)政政策實(shí)施的背景。1998年開始國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了很大變化，具體表現(xiàn)在：首先，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)由短缺轉(zhuǎn)變?yōu)橛行�需求不足。一直�?0世紀(jì)90年代中期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從總體上講基本上是供不應(yīng)求的局面，宏觀調(diào)控的基本任務(wù)就是壓縮總需求，增加總供給，防止出現(xiàn)通貨膨脹。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以市場(chǎng)為取向的改革的深入，尤其是國(guó)民經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”以后的1997———1998年，市場(chǎng)出現(xiàn)了供大于求的局面，國(guó)內(nèi)需求不旺，企業(yè)產(chǎn)品庫(kù)存總量不斷增加，1998年已達(dá)4萬(wàn)億元，約相當(dāng)于GDP的40%以上。買方市場(chǎng)的形成，意味著需求已成為影響和制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素。其次，亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致出口需求不足。1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響在1998年逐漸顯現(xiàn)，1998年上半年外貿(mào)的出口額為869.8億美元，同比增長(zhǎng)7.6%，與1997年同期的26.2%的增長(zhǎng)速度相比，增幅明顯放慢，并于1998年5月出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，這種形勢(shì)客觀上為實(shí)施積極的財(cái)政政策創(chuàng)造了條件。再有，貨幣政策效果不佳。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”過程中，盡管國(guó)家采取了一系列放松銀根、刺激需求的貨幣政策，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并取消國(guó)有商業(yè)銀行的貸款限額控制，降低準(zhǔn)備金率，頒布積極實(shí)行貸款支持的指導(dǎo)意見等等，以擴(kuò)大企業(yè)貸款需求刺激投資。但從實(shí)際效果來(lái)看，以調(diào)整貨幣政策來(lái)拉動(dòng)需求，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的并未完全實(shí)現(xiàn)。

　　2.積極財(cái)政政策實(shí)施的主要內(nèi)容。一是發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，擴(kuò)大投資需求；二是調(diào)整收入分配政策，培育和擴(kuò)大消費(fèi)需求；三是調(diào)整稅收政策和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)和擴(kuò)大投資、消費(fèi)與出口。這對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

　　3.積極財(cái)政政策實(shí)施效果分析。（1）GDP穩(wěn)定增長(zhǎng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪快速增長(zhǎng)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998至2003年各年的GDP增長(zhǎng)率分別為7.8%、7.1%、8.0%、7.3%、8.0%和9.1%.無(wú)論是與世界平均水平相比，還是與世界其他國(guó)家相比，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度都是比較高的。尤其是進(jìn)入2003年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又進(jìn)入了又一輪快速增長(zhǎng)期。大部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增勢(shì)強(qiáng)勁，初步實(shí)現(xiàn)了速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一的發(fā)展勢(shì)頭，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)一步提高。（2）投資規(guī)模逐年擴(kuò)大，民間投資成長(zhǎng)成為主要增長(zhǎng)動(dòng)力。1998年到2003年，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模不僅總量上逐年增加，增長(zhǎng)率也在1999年探底后穩(wěn)步攀升，2003年實(shí)現(xiàn)了26.7%的高位增長(zhǎng)。如果對(duì)全社會(huì)固定資產(chǎn)的構(gòu)成進(jìn)行分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)居民個(gè)人投資保持著快速的增長(zhǎng)，已成為我國(guó)投資規(guī)模擴(kuò)大的主要?jiǎng)恿�，通過國(guó)債投資啟動(dòng)民間投資來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的已實(shí)現(xiàn)。（3）居民收入水平持續(xù)上升，購(gòu)買能力穩(wěn)步提高。自1998年實(shí)施積極的財(cái)政政策，尤其是2000年后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平都有明顯的上升。尤其是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長(zhǎng)率自2001年開始就和GDP的增長(zhǎng)速度不相上下。其中，農(nóng)村居民人均純收入一直穩(wěn)步提高。由于居民收入水平大幅提高，我國(guó)社會(huì)消費(fèi)品零售總額也逐年上升，2000年后一直保持9%左右的增長(zhǎng)率。

　　二、調(diào)整與轉(zhuǎn)換積極財(cái)政政策的必要性

　　積極的財(cái)政政策的實(shí)施是根據(jù)當(dāng)時(shí)特定的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)決定的，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)變化之后，就應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)換。一是經(jīng)濟(jì)資源的有限性決定了財(cái)政擴(kuò)張只能是短期政策；二是中央政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重將最終導(dǎo)致財(cái)政政策失效；三是政府投資的擠出效應(yīng)會(huì)影響經(jīng)濟(jì)效率；四是財(cái)政政策的時(shí)滯與擴(kuò)張的貨幣政策相結(jié)合可能引發(fā)“滯脹”；五是規(guī)模巨大的國(guó)債負(fù)擔(dān)將有可能引起未來(lái)的債務(wù)償付危機(jī)。因此，調(diào)整與轉(zhuǎn)換積極財(cái)政政策是完全必要的。

　　三、積極財(cái)政政策的漸進(jìn)轉(zhuǎn)換方向

　　為了減輕財(cái)政政策負(fù)面影響，充分發(fā)揮財(cái)政政策的拉動(dòng)效應(yīng)，我國(guó)應(yīng)該對(duì)財(cái)政政策方式進(jìn)行調(diào)整，主要從以下方向入手：

　　1.財(cái)政政策由擴(kuò)張性轉(zhuǎn)向中性。積極財(cái)政政策在抑制通貨緊縮、擴(kuò)大內(nèi)需、控制供需平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面取得了明顯成效，但同時(shí)也伴隨著一些負(fù)面效應(yīng)，尤其是不斷攀升的財(cái)政赤字，引起社會(huì)各界對(duì)積極財(cái)政政策是否應(yīng)該“淡出”提出質(zhì)疑。就目前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言，積極財(cái)政政策還不容“淡出”，然而，由擴(kuò)張性的財(cái)政政策向中性甚至緊縮性財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型卻是可能的也是必要的�？紤]到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)每年大約有1.8個(gè)百分點(diǎn)來(lái)源于積極財(cái)政政策的支撐，再加上國(guó)債部分前期投資項(xiàng)目尚未完工，也還需要后續(xù)資金加以確保，因而積極財(cái)政政策由擴(kuò)張向中性的轉(zhuǎn)化應(yīng)該有一個(gè)過程，是在保持長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債一定規(guī)模的前提下，對(duì)其絕對(duì)量作審時(shí)度勢(shì)的酌情調(diào)減。同時(shí)，西方國(guó)家的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)表明：在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，積極的財(cái)政政策比貨幣政策更為有效；而經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后，總量控制就應(yīng)讓位于貨幣政策。因此，在財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的同時(shí)應(yīng)有寬松的貨幣政策來(lái)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)的支持力度，以減輕財(cái)政政策轉(zhuǎn)型對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響。此外，通過對(duì)我國(guó)的供求矛盾加以分析可以看出，既有總量上需求不足的問題，也存在結(jié)構(gòu)上供給不能適應(yīng)需求的問題。而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、收入的增加及技術(shù)的進(jìn)步，供給有可能發(fā)展成矛盾的主要方面。因而，財(cái)政政策應(yīng)由單一的需求管理轉(zhuǎn)向兼顧需求管理和供給管理，以取得更好的調(diào)控效果。

　　2.財(cái)政政策由單一的國(guó)債投資手段轉(zhuǎn)向多元手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。在貨幣政策效果不明顯，社會(huì)資源閑置的背景下，推行以國(guó)債投資為主要手段的積極財(cái)政政策有其必然性和合理性，但是長(zhǎng)期依靠單一的手段來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，其弊端便逐漸顯現(xiàn)，如：財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大、國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)債投資產(chǎn)生嚴(yán)重依賴、妨礙市場(chǎng)化改革進(jìn)程、投資效益低下等�？紤]到當(dāng)前我國(guó)總量矛盾已不很突出的現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)政策手段多元化，通過公債、投資、稅收、補(bǔ)貼、支出、預(yù)算等手段的搭配組合以實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)目標(biāo)，就不失為一種理性選擇。

　�。�1）稅收手段的運(yùn)用。稅收是我國(guó)財(cái)政收入的最主要來(lái)源，也是國(guó)家用以加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)已發(fā)展成為財(cái)政政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然選擇。主要要從以下方面入手：一是完善增值稅。我國(guó)現(xiàn)行的增值稅屬于“生產(chǎn)型”增值稅，這在一定程度上制約了企業(yè)設(shè)備投資和技改投資的積極性，遏止了市場(chǎng)對(duì)投資的需求，同時(shí)還阻礙了企業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)進(jìn)步。因此，應(yīng)將“生產(chǎn)型”增值稅改為“消費(fèi)型”增值稅，以增強(qiáng)企業(yè)的活力。二是改革消費(fèi)稅。消費(fèi)稅是我國(guó)現(xiàn)行稅制中對(duì)消費(fèi)調(diào)節(jié)效應(yīng)最強(qiáng)的稅種之一。在1994年實(shí)施該稅種的主要目的是限制某些應(yīng)稅消費(fèi)品的消費(fèi)。與1994年相比，目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，有必要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，重點(diǎn)可放在降低稅率和調(diào)整征稅范圍兩個(gè)方面。三是深化企業(yè)所得稅改革。要進(jìn)一步規(guī)范稅制，盡快實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一，減少各種優(yōu)惠，形成公平稅負(fù)，激發(fā)國(guó)內(nèi)企業(yè)的投資熱情，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)，以適應(yīng)我國(guó)加入WTO的新形勢(shì)。另外，為適應(yīng)目前世界各國(guó)降低企業(yè)所得稅稅率趨勢(shì)的新變化，我國(guó)也應(yīng)考慮在條件允許的情況下，適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率。

　�。�2）財(cái)政支出手段的運(yùn)用。首先，為適應(yīng)財(cái)政政策由擴(kuò)張性政策轉(zhuǎn)向中性政策，從支出的總量上應(yīng)按照量入為出和量出為入相結(jié)合的原則安排支出規(guī)模，實(shí)現(xiàn)支出目標(biāo)從積極拉動(dòng)需求轉(zhuǎn)向維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，既從橫向優(yōu)化資源在私人經(jīng)濟(jì)部門和公共經(jīng)濟(jì)部門之間的宏觀配置比例，又從縱向保持總供求的均衡。其次，在支出規(guī)模優(yōu)化的前提下，按照優(yōu)化供求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的要求確定支出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧合理安排，以形成合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使不同類別的支出能夠給社會(huì)帶來(lái)相同的邊際收益。此外，要選擇合適的確定支出項(xiàng)目的方法，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中收付制度，提高財(cái)政支出的使用效益。

　�。�3）財(cái)政補(bǔ)貼手段的運(yùn)用。財(cái)政補(bǔ)貼是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的手段，主要糾正相對(duì)價(jià)格的不合理，通過影響相對(duì)價(jià)格結(jié)構(gòu)進(jìn)而改變資源配置結(jié)構(gòu)和供求結(jié)構(gòu)。出于漸進(jìn)式改革的考慮，我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼一度被作為保護(hù)既得利益和保持社會(huì)穩(wěn)定的手段，規(guī)模偏大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜而且剛性明顯，不利于發(fā)揮補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)作用。隨著目前價(jià)格的逐步理順，首先補(bǔ)貼的范圍應(yīng)嚴(yán)格界定在市場(chǎng)不能有效作用的領(lǐng)域，主要解決外部效應(yīng)問題、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題、公平收入分配問題以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供問題等，重在發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)作用。其次，補(bǔ)貼的規(guī)模要加以控制，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)要適合，補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)也要相應(yīng)調(diào)整，應(yīng)增加貨幣補(bǔ)貼，減少實(shí)物補(bǔ)貼；增加明補(bǔ)，減少暗補(bǔ)；增加對(duì)生產(chǎn)消費(fèi)領(lǐng)域的補(bǔ)貼，減少對(duì)流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼。

　�。�4）預(yù)算手段的運(yùn)用。投資、公債、稅收、支出和補(bǔ)貼等調(diào)節(jié)手段要發(fā)揮作用，必然要在政府預(yù)算中得到體現(xiàn)，預(yù)算手段是各種財(cái)政調(diào)節(jié)手段的綜合運(yùn)用，為了更好地發(fā)揮政策手段的調(diào)節(jié)作用，預(yù)算手段的運(yùn)用首先要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況確定合適的調(diào)節(jié)目標(biāo)，并考慮不同政策手段的功能特點(diǎn)，確定不同政策手段在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中所處的地位以及運(yùn)作方式。其次，提高預(yù)算自身的技術(shù)水平也至關(guān)重要，應(yīng)完善公共預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的編制；采用零基預(yù)算法確定收支指標(biāo)，以避免各種收支指標(biāo)剛性增長(zhǎng)；并縮短預(yù)算調(diào)整的審批期限，從而縮短政策時(shí)滯。

　　3.財(cái)政政策由側(cè)重調(diào)節(jié)總量轉(zhuǎn)向側(cè)重調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)。從“十五”計(jì)劃的醞釀過程至今，人們已清楚無(wú)誤地看到，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和需求擴(kuò)張的主要因素之一就是結(jié)構(gòu)性矛盾突出，“十五”計(jì)劃明確提出“結(jié)構(gòu)調(diào)整是主線”，因此，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國(guó)的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)以下方面的調(diào)節(jié)：

　�。�1）供求結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。財(cái)政應(yīng)增加自身的社會(huì)消費(fèi)性支出，如增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技等事業(yè)發(fā)展支出，增加對(duì)社會(huì)保障制度的投入，從而降低學(xué)費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度的有效運(yùn)作。這樣既可以直接擴(kuò)張消費(fèi)需求，又可以改善社會(huì)成員對(duì)未來(lái)的預(yù)期，從而增加個(gè)人消費(fèi)支出，改善供求結(jié)構(gòu)。同時(shí)，由于中低收入者和農(nóng)民的邊際消費(fèi)傾向較高，因而，設(shè)法增加他們的收入也會(huì)對(duì)解決消費(fèi)需求不足問題極有幫助。政府應(yīng)通過取消農(nóng)業(yè)稅，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，構(gòu)建完善農(nóng)村社會(huì)保障制度等措施，增加農(nóng)民收入；大力發(fā)展消費(fèi)信貸，允許消費(fèi)信貸利息支出抵扣個(gè)人所得稅；同時(shí)，采取一些縮小收入分配差距的措施，抑制收入分配的兩極分化現(xiàn)象也是必要的。

　�。�2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。在結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)的過程中，增量投入所能起到的作用總是極其有限的，關(guān)鍵是要依靠存量資源在產(chǎn)業(yè)間的流動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，存量資源的跨產(chǎn)業(yè)流動(dòng)是資本重新優(yōu)化配置的結(jié)果。但中國(guó)缺乏市場(chǎng)化的系統(tǒng)支持資本退出，資本無(wú)法從原有配置領(lǐng)域順暢退出，也就無(wú)法重新優(yōu)化配置，結(jié)構(gòu)調(diào)整就難以奏效。對(duì)此，財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)在資本退出的補(bǔ)償援助上發(fā)揮更大的作用。具體而言，就是政府以一定價(jià)格出錢收購(gòu)、封存或淘汰過剩生產(chǎn)能力，讓那些過剩領(lǐng)域的資本能夠全部或部分地得到補(bǔ)償，避免“市場(chǎng)失效”下的過度競(jìng)爭(zhēng)。

　�。�3）區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。區(qū)域間發(fā)展不平衡是對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略影響最大的深層次因素之一。中國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡實(shí)際上也和區(qū)域發(fā)展不平衡密切相關(guān)。改善相對(duì)落后地區(qū)的投資環(huán)境要中央與地方政府一起上，有必要在新的戰(zhàn)略發(fā)展周期內(nèi)積極探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法。即允許地方政府發(fā)地方政府債，其中，對(duì)涉及全局戰(zhàn)略的地方發(fā)展任務(wù)可采取地方發(fā)債中央財(cái)政貼息的辦法給予支持。這種與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、與資本市場(chǎng)密切結(jié)合的財(cái)政措施，實(shí)際上賦予了積極的財(cái)政政策中“積極”以新的含義。

　�。�4）所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了我國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)必須多元化。受傳統(tǒng)體制的影響，我國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)存在的突出問題是國(guó)有經(jīng)濟(jì)所占比重偏高，政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式體現(xiàn)得還相當(dāng)明顯。而積極財(cái)政政策的推行又有加大國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重的趨勢(shì)，所以，采取措施優(yōu)化我國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)就成為未來(lái)財(cái)政政策推行的重要內(nèi)容。為此，要繼續(xù)加大整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的力度，增強(qiáng)政府執(zhí)法的透明度，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，為民間投資提供寬松的外部環(huán)境；要打破各種壟斷，拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道，取消對(duì)民間投資競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的各種限制，特別是一些傳統(tǒng)上由國(guó)有資本壟斷現(xiàn)在已對(duì)外資開放的項(xiàng)目，更應(yīng)向民間資本開放，降低民間資本的準(zhǔn)入門檻；要利用財(cái)政資金支持民間中小企業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)其發(fā)展壯大；要加快國(guó)有商業(yè)銀行制度改革，積極促進(jìn)非國(guó)有銀行的發(fā)展，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給予同等的資金待遇，建立社會(huì)儲(chǔ)蓄向民營(yíng)企業(yè)投資轉(zhuǎn)化的機(jī)制。