摘　要：從一國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展來看，積極財政政策的實施只能是階段性、暫時性的，隨著一國經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化應適時適度做出相應調(diào)整，才能更加科學地調(diào)控宏觀經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，使其沿著健康、穩(wěn)定的發(fā)展運行軌道前進。伴隨著我國積極財政政策的連續(xù)實行，經(jīng)濟增長加速效應突出，國民經(jīng)濟領域產(chǎn)生了許多結(jié)構(gòu)性的問題和矛盾，這迫使我國財政政策的選擇有必要由擴張性向中性轉(zhuǎn)移。把握積極財政政策向中性的財政政策逐步過渡的“火候”，就要充分適應經(jīng)濟形勢的不斷變化，在調(diào)控目標、調(diào)控方式、調(diào)控手段和方法組合上進行適時調(diào)整，采用更為適合我國國情的科學的宏觀調(diào)控財政手段。

　　關鍵詞：擴張性財政政策；中性財政政策；國債負擔率；擠出效應

　　傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟學理論一般把財政政策大體分為擴張性財政政策（積極的財政政策）、中性財政政策（穩(wěn)健的財政政策）和緊縮性財政政策三類，其中中性財政政策與另兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在對國民經(jīng)濟的作用方向上。擴張性財政政策和緊縮性財政政策都是一種“逆風向”的反周期操作，防止社會總需求的大起大落引發(fā)宏觀經(jīng)濟劇烈波動，以及由此導致的種種負面影響；中性財政政策則不是反周期操作，而只是一種導向性的操作，它的本來含義就是財政收支保持平衡，不對社會總需求產(chǎn)生擴張或緊縮的影響。

　　我國自1998年8月起開始實行以增發(fā)國債為主要手段的擴張性財政政策，即積極的財政政策，這一政策的實施，使我國成功地渡過了亞洲金融危機，并帶動我國經(jīng)濟走出低谷，開始了新一輪的高速增長。積極財政政策一般包括了擴大政府支出和減稅兩個方面的內(nèi)容，1998年以來，基于我國的有效需求不足而選擇的是以擴大政府支出為主的政策，主要體現(xiàn)在國債投資的逐年擴大，據(jù)統(tǒng)計，1998-2004年間，我國累計發(fā)行了9100億元的長期建設國債，再加上銀行的配套貸款，六七年間這部分國債拉動形成的投資規(guī)模約為5萬億元人民幣左右，每年拉動GDP增長兩個百分點。其它的積極財政政策還包括：向國有商業(yè)銀行增發(fā)國債，專項用于基礎設施建設；調(diào)整稅收政策，分批提高部分產(chǎn)品的出口退稅率，對有關項目實施稅收減免；推進“費改稅”改革，減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔；提高公務員工資、增加下崗職工的社會保障支出等，從宏觀調(diào)控的角度來看，積極財政政策的實施確實為我國擴大國內(nèi)市場，改善基礎設施和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。但我們也應該清醒的認識到，從一國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展來看，這種積極財政政策的實施只能是階段性、暫時性的，不可能長期實行下去，隨著一國經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化應適時適度做出相應調(diào)整，才能更加科學地調(diào)控宏觀經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，使其沿著健康、穩(wěn)定的發(fā)展運行軌道前進。

　　伴隨著我國積極財政政策的連續(xù)實行，進入2003年后，經(jīng)濟增長加速效應突出，國民經(jīng)濟領域產(chǎn)生了許多結(jié)構(gòu)性的問題和矛盾，一些風險和制約的因素也愈加突出，主要表現(xiàn)在：

　　1、政府財力方面。我國實行積極財政政策是在需求不足、通貨緊縮和貨幣政策失靈的情況下被迫采取的，這并不意味著政府具有長期大規(guī)模實施擴張性財政政策的能力。1997年我國財政收入占GDP的比重僅為11.6%，最近幾年這一比例有了很大提高，到2003年財政收入占GDP的比重超過了20%，能夠用于宏觀調(diào)控的財力是非常有限的。這幾年實施積極財政政策，擴大政府投資，基本上是依靠擴大財政赤字、發(fā)行國債來進行的，但長期實行已經(jīng)給未來的財政收入增量埋下了隱患。

　　2、財政風險方面。這些年實行積極財政政策是正確的，但也有負面影響，它加大了財政風險，突出地表現(xiàn)在加大了赤字風險和國債風險。實施積極財政政策以來，我國財政赤字和國債發(fā)行額與累積余額迅速增加，赤字率（赤字占GDP的比率）和國債負擔率（國債余額占GDP的比率）都有大幅度提高。1998—2002年，我國的赤字率從1.2%上升到3.0%，國債負擔率從10%上升到18.1%，赤字率開始接近國際警戒線3%.有的國債資金甚至被挪用等，這些都會影響國債的投資效益，增大國債風險。

　　3、“擠出效應”的問題。所謂“擠出效應”是指由于政府擴大赤字、增發(fā)國債而引起對民間部門資金供應的減少，從而減少民間投資的現(xiàn)象。目前經(jīng)濟學界有兩種觀點，一個角度認為，我國當前實行的積極財政政策不會產(chǎn)生“擠出效應”。主要理由：一是“擠出效應”的條件之一是財政支出的擴張引起利率上升，從而抑制民間投資，而目前我國的國債發(fā)行沒有引起利率的上升；二是目前我國的銀行部門存在著大量的存差，不存在政府和民間部門在信貸資金需求上的競爭問題；三是民間投資的融資渠道不暢、投資渠道狹窄、制約因素較多；四是入市門檻高，投資項目的資本盈利率普遍偏低等。當這些因素消除后，長期實行擴張性財政政策就可能引起“擠出效應”。而另一個角度來看，實行積極財政政策以來，稅收收入出現(xiàn)了超常增長，不管原因如何，從財政收支總體來看，都意味著政府支配使用的資源增加，相應地，民間部門支配使用的資源減少，投資能力減弱，這明顯屬于“擠出效應”范疇。

　　4、防止原計劃經(jīng)濟體制復歸的問題。在貨幣政策與財政政策的使用上，一般認為，貨幣政策偏重于市場調(diào)節(jié)，財政政策，尤其是國債投資政策偏重于政府的計劃調(diào)節(jié)�，F(xiàn)在，我國正處在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，計劃經(jīng)濟體制還有相當大的影響。在這種背景下，如果長期實行積極財政政策，國債投資規(guī)�？刂撇粔�，就有可能強化計劃經(jīng)濟體制的作用，導致原有體制的復歸，影響市場經(jīng)濟體制的確立，妨礙我國入世以來在國際社會尋求對我市場經(jīng)濟地位確認的訴求。目前我國的經(jīng)濟運行在很大程度上仍然是一種政府主導型的經(jīng)濟運行態(tài)勢，政府包攬過多的問題依然存在，而國債資金投資是一種高度集中的計劃投資體制，投資項目由地方、下級層層申報，中央、上級層層審批，同時還要求銀行配套貸款、地方安排配套資金，其影響規(guī)模要幾倍于國債投資規(guī)模。這種計劃經(jīng)濟體制同政府官員的任命制相結(jié)合，很容易產(chǎn)生爭投資、大干快上、大搞“形象工程”和“政績工程”的弊端，項目投資重數(shù)量和速度、輕質(zhì)量和效益的問題比較明顯和突出。

　　這些問題和矛盾導致的結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟過熱，最主要的表現(xiàn)性方式就是投資膨脹，油、電、煤運全面緊張，基礎原材料價格大幅上漲，從而誘發(fā)通貨膨脹。央行發(fā)布的今年四月PPI數(shù)據(jù)顯示：煤炭價格同比上升33%；成品油價格同比上升3.5%；鋼材價格同比上升33.4%；銅價同比上升49.5%；一季度全國有24個省市被迫拉閘限電。因此，在條件成熟的時候，這種以國債投資為特征的積極財政政策應適時退出，而代之以穩(wěn)健的中性的財政政策。2002年5月，財政部部長金人慶在上海出席全球扶貧大會閉幕式記者招待會時說：在當前經(jīng)濟情況下，中國不但存在局部地區(qū)行業(yè)投資過大、經(jīng)濟過熱的問題，也存在著農(nóng)業(yè)、能源交通、高科技產(chǎn)業(yè)、消費服務業(yè)等投資不足的現(xiàn)象。這需要采取有保有控的財政政策，不搞一刀切。我國的財政政策要從積極的財政政策向比較中性的財政政策過渡。2004年11月6日，財政部副部長樓繼偉在2005年中國行業(yè)發(fā)展報告會上公開表示，明年將實行“穩(wěn)健”的財政政策，即在服務于宏觀調(diào)控政策的同時，適當削減赤字和公共投資，積極增收節(jié)支，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，推進財政改革。

　　如何把握好積極財政政策向較為穩(wěn)健的中性財政政策的過渡“火候”，我個人認為應當充分適應經(jīng)濟形勢的不斷變化，在調(diào)控目標、調(diào)控方式、調(diào)控手段和方法組合上進行適時調(diào)整，探討更為適合我國國情的科學的宏觀調(diào)控財政手段。

　　1、調(diào)整財政政策目標：由刺激經(jīng)濟增長的目標轉(zhuǎn)為把增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問題作為重要目標。1998年以來的積極財政政策目標，一直是刺激經(jīng)濟增長。我國GDP的增長，按可比口徑計算，1998—2000年，平均7.7%，2002年達到8%，2003年更達到9.9%.根據(jù)前面的分析，我國當前的需求不足問題，不再是投資不足和出口不足的問題，它們已經(jīng)出現(xiàn)了較快增長，甚或出現(xiàn)了局部過剩問題。目前的需求不足主要是消費需求仍顯不足。而前述的消費需求不足的三個主要原因，其深層次癥結(jié)都在于就業(yè)問題和“三農(nóng)”問題。增加就業(yè)人數(shù)可以提高居民收入水平，同時也是保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要因素；增加就業(yè)，有利于提高城鎮(zhèn)低收入群體的收入和擴大中產(chǎn)階層人群的比重，從而有利于縮小居民收入差距，提高社會消費傾向；增加就業(yè)更有利于直接解決居民減收增支預期的壓力問題�！叭�農(nóng)”問題、“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”問題是制約今后我國經(jīng)濟長期發(fā)展的根本性問題。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入的增加和農(nóng)村市場的真正啟動，將是我國消費需求增長的根本保證，也是增加內(nèi)需的治本之策。把增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問題列為財政政策乃至整個宏觀調(diào)控政策的重要目標，不僅可以解決需求不足問題，促進經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，還便于將當前的財政政策與今后長期的財政政策及發(fā)展戰(zhàn)略很好地銜接起來。

　　2、調(diào)整財政政策的調(diào)控方式：由需求管理轉(zhuǎn)向需求管理與供給管理并重，把二者有機地結(jié)合起來。我國的積極財政政策是典型的凱恩斯主義需求管理政策，其政策措施的核心和主要內(nèi)容都是圍繞著刺激需求展開的。但就當前我國的現(xiàn)實情況來看，既有消費需求不旺的問題，又存在供給結(jié)構(gòu)不合理的問題。我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)極不合理，供給狀況不能適應不同階層、不同收入水平消費者的需求。而且隨著人們收入水平和有效需求的不斷提高，供給可能發(fā)展成為矛盾的主要方面，調(diào)整供給將顯得越來越重要。從西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，長期實行通過擴大財政赤字、增發(fā)國債來刺激需求的政策，必然會帶來經(jīng)濟“滯脹”的惡果。因此，進入新世紀以來，西方國家普遍采用兼顧需求管理與供給管理，而以供給管理為主的財政政策。這一經(jīng)驗值得我們借鑒。

　　3、調(diào)整財政政策手段的使用：由單一使用以國債投資為主的財政支出手段轉(zhuǎn)向財政支出與財政收入手段的并用。一般來說，積極的財政政策通常采用的手段是擴大財政支出和減稅兩個方面。而我國一直采用單一的以國債投資為主的財政支出手段，盡管在稅收等方面也采取了一些措施，但相對國債投資手段來說，則是很微弱的。政策手段的運用必須服從于政策目標和政策調(diào)控方式的變化。在將增加就業(yè)和解決“三農(nóng)”問題納入財政政策的目標，實行需求管理與供給管理并重的條件下，再繼續(xù)單獨依靠國債投資手段，顯然是不夠的，只有綜合運用財政收入和支出的各種手段，包括稅收、國債、投資、補貼、轉(zhuǎn)移支付等手段的組合，才能有效地實現(xiàn)調(diào)控目標。從市場調(diào)節(jié)與計劃調(diào)節(jié)的關系來看，稅收相對于財政支出手段來說，更符合市場調(diào)節(jié)的要求，因此，應特別重視稅收手段的調(diào)節(jié)作用。具體而言：一是適當調(diào)整國債投資的規(guī)模和方向，減少赤字預算。國債規(guī)模應該根據(jù)以下兩方面因素的變化情況進行適時調(diào)整：首先要堅持財政收支在總體上、在一定時期內(nèi)大致平衡的方針，要把赤字和國債規(guī)模控制在一定限度之內(nèi)，比如把赤字比率控制在3%以內(nèi)。根據(jù)這一要求，在經(jīng)濟不景氣時應擴大赤字，增加國債發(fā)行和投資；當經(jīng)濟已經(jīng)復蘇并進入高漲以后，就應該縮小赤字，減少國債發(fā)行和投資。其次要考慮社會總投資和民間投資狀況，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿�對社會總投資規(guī)模的要求，即在社會總投資規(guī)模已定的條件下，民間投資不足，就應增加政府投資；民間投資活躍，就應減少政府投資，并開放、鼓勵民間投資參與公共項目、基礎設施項目的建設，以減輕財政支出的壓力。根據(jù)上述要求，聯(lián)系當前我國實際，應當逐步減少長期國債的投資規(guī)模。二是要推進向公共財政轉(zhuǎn)型的力度，加大政府投入，減輕農(nóng)民負擔，著力解決“三農(nóng)”問題�！叭�農(nóng)”問題與國家政策有關，被溫家寶總理稱為是政府工作的重中之重。為了解決“三農(nóng)”問題，從財稅角度看，就應該對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實行多予少取的政策，一方面大力增加對農(nóng)業(yè)的投入，另一方面著力減輕農(nóng)民負擔。增加對農(nóng)業(yè)投入的內(nèi)容包括：擴大對農(nóng)村地區(qū)道路、水利、電力、通訊等基礎設施的投資；增加對農(nóng)村教育、科技、公共衛(wèi)生的投入力度；通過轉(zhuǎn)移支付，增加對農(nóng)村財政供養(yǎng)人員的財政補貼等。在減輕農(nóng)民負擔方面，當前在農(nóng)村進行的稅費改革有一定成效，但這只能是一種過渡辦法，從長遠發(fā)展來看，應該取消現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和各種收費，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制。為了刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入和減輕農(nóng)民負擔，應該考慮暫停征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，首先在西部和貧困地區(qū)實行。溫總理在政府工作報告中指出，從今年起，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1%以上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。三是要實行適度的結(jié)構(gòu)性減稅措施，加大對貧困人口、失業(yè)者、低收入人群財政轉(zhuǎn)移支付的力度。這里講的適度減稅，是指結(jié)合稅制調(diào)整，對一些主要稅種的稅率適當降低，同時輔以開征一些新的稅種和調(diào)高一些稅種的稅率。因此，可以稱之為適度的結(jié)構(gòu)性減稅。這樣做的必要性在于：進入新世紀以來，世界各國出現(xiàn)了新一輪的減稅浪潮，在經(jīng)濟全球化的條件下，全球性減稅在國際間具有波及效應。對此我們必須予以考慮；從理論和實踐上看，減稅對經(jīng)濟的發(fā)展有刺激作用；目前我國企業(yè)稅費總負擔過重，不利于提高企業(yè)的競爭力；我國的主要稅種———增值稅和企業(yè)所得稅的法定稅率偏高；適度減稅，從發(fā)展的角度看，可以刺激經(jīng)濟增長，最終將有利于增加財政收入。需要減稅的稅種主要有：將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)橄�費型；統(tǒng)一合并內(nèi)外資兩套企業(yè)所得稅制，調(diào)低現(xiàn)行3376的比例稅率，規(guī)范稅前列支，增加必要的扣除；暫停征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，增加農(nóng)民可支配收入等。需要增稅的稅種主要有：擴大資源稅的征稅范圍；結(jié)合排污費的改革，開征環(huán)境稅；結(jié)合社會保障制度的改革，開征社會保障稅；開征遺產(chǎn)稅與贈予稅等。最后還需要加大財政對中小企業(yè)的支持力度。中小企業(yè)在我國經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位。目前我國中小企業(yè)已超過1000萬家，占全部注冊企業(yè)總數(shù)的99%，中小企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值和利稅分別占全部企業(yè)的60%和40%.尤為重要的是，中小企業(yè)是就業(yè)崗位的主要提供者。由于中小企業(yè)大都屬于勞動密集型行業(yè)，使得它在解決勞動就業(yè)方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。改革開放以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)消化了農(nóng)村剩余勞動力的一半左右。一項統(tǒng)計資料顯示，我國大、中、小企業(yè)的資金就業(yè)率之比為0.48-0.66，也就是說，用同樣多的資金在中小企業(yè)將安置比大企業(yè)多一倍的勞動力就業(yè)。目前，中小企業(yè)提供了約75%的就業(yè)機會。因此，加大財政對就業(yè)的支持力度，一個重要的方面就是促進中小企業(yè)的發(fā)展。

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