[內(nèi)容提要] 建設(shè)和諧社會(huì)需要適時(shí)調(diào)整公共財(cái)政政策取向，包括：公共財(cái)政應(yīng)真正公開化；公共財(cái)政應(yīng)為國(guó)民提供均等的致富機(jī)會(huì)；公共財(cái)政必須適度規(guī)范財(cái)政分權(quán)；公共財(cái)政必須支持解決“三農(nóng)”問題；公共財(cái)政必須促進(jìn)社會(huì)保障制度的建設(shè)，穩(wěn)定社會(huì)。

　　關(guān)鍵詞　公共財(cái)政　和諧社會(huì)　財(cái)政調(diào)控

　　黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出了“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的新命題。建設(shè)和諧社會(huì)是時(shí)代發(fā)展的要求，也是歷史發(fā)展的必然�！昂椭C社會(huì)”的提出，表明了我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總布局已經(jīng)由發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治和社會(huì)主義先進(jìn)文化三位一體，提升為包括社會(huì)主義和諧社會(huì)在內(nèi)的四位一體，為未來中國(guó)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)指明了方向。在新的歷史條件下，適時(shí)地調(diào)整公共財(cái)政政策取向，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要途徑，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)。

　　一、公共財(cái)政對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的影響

　　公共財(cái)政具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展三大職能，在過去的一段時(shí)期內(nèi)，公共財(cái)政雖然發(fā)揮了積極的作用，但也存在著“缺位”和“越位”的現(xiàn)象。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了20多年的高速增長(zhǎng)，成就舉世矚目。然而，在總體經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的背后，也逐步積累了諸多“不和諧因素”，如居民收入差距和地區(qū)差距不斷拉大、“三農(nóng)”問題非常突出、社會(huì)保障制度不健全、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。這些“不和諧因素”的產(chǎn)生和存在，與轉(zhuǎn)軌時(shí)期公共財(cái)政政策的不完善不無關(guān)系。

　�。ㄒ唬┴�(cái)政配置資源的低效率，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。一方面財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)等公共品供給較為缺乏，對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度不夠；另一方面用于脫離實(shí)際的非生產(chǎn)性的“政績(jī)工程”、“形象工程”投入較多、行政經(jīng)費(fèi)開支不斷膨脹等。這種狀況使得我國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距進(jìn)一步拉大。1985年我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距為1.86倍，2004年為3.25倍。從人均GDP角度看，1991年?yáng)|部與西部的比例為1.86倍，2003年擴(kuò)大到2 52倍。省際收入差距更大，浙江省與貴州省，人均GDP之比由12年前的2 7倍擴(kuò)大為2004年的5.6倍。[1]城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)發(fā)展，給社會(huì)政治穩(wěn)定帶來較大的負(fù)面影響。

　　 財(cái)政管理預(yù)算約束軟化，預(yù)算編制方法落后，預(yù)算編制過粗，預(yù)算透明度低，公眾無法對(duì)財(cái)政支出安排進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致財(cái)政資金被截留、挪用、貪污等現(xiàn)象嚴(yán)重。從“鐵面審計(jì)長(zhǎng)”李金華提交的《關(guān)于2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》來看，審計(jì)出的問題令人震驚！通過對(duì)38個(gè)中央部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，查出各類違規(guī)金額高達(dá)90.6億元，占審計(jì)資金總額的6%.經(jīng)審計(jì)查出，12個(gè)中央部門存在預(yù)算編報(bào)不真實(shí)問題，一些部門的下屬單位虛報(bào)多領(lǐng)預(yù)算資金多達(dá)4.91億元；26個(gè)部門違規(guī)轉(zhuǎn)移挪用財(cái)政性資金10.75億元；14個(gè)部門向下屬單位或相關(guān)單位轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金9.35億元；19個(gè)部門或其下屬單位隱瞞截留財(cái)政資金和其他收入，設(shè)置賬外賬、“小金庫(kù)”共3.5億元；31個(gè)部門擠占具有專項(xiàng)用途的資金21 42億元。這種狀況加劇了財(cái)政資金向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、邊遠(yuǎn)落后地區(qū)等經(jīng)費(fèi)供給的緊張局面，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　�。ǘ�）財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用發(fā)揮不夠，導(dǎo)致人與自然發(fā)展不和諧。近年來，我國(guó)財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，支持了公共衛(wèi)生、科技教育、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)了國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)，實(shí)施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略等，在一定程度上支持了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了人與自然的和諧相處。但是，應(yīng)該看到，目前的財(cái)政宏觀調(diào)控在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮還不夠，影響了人與自然的和諧相處。財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策作用效果不明顯，粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?jīng)]有得到根本性轉(zhuǎn)變。從總體上看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍是高能耗、低效益、高污染的粗放式的增長(zhǎng)模式，資源與環(huán)境問題仍很突出。另一方面，財(cái)政支持生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的政策作用發(fā)揮不夠，改善人與自然和諧相處的進(jìn)程較慢，導(dǎo)致人與自然發(fā)展不和諧。

　�。ㄈ�）財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配欠合理，導(dǎo)致社會(huì)有失公平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)機(jī)制形成的分配格局是由市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的“初始狀態(tài)”決定的，而市場(chǎng)機(jī)制形成的這種初次分配格局可能是不公平的，只有依靠政府力量（主要是財(cái)政政策），才能對(duì)不公平分配格局加以調(diào)整和改變，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政政策在調(diào)節(jié)收入分配方面不合理，無法擔(dān)當(dāng)起公平收入分配的重任，影響了公平社會(huì)的構(gòu)建。

　　1 財(cái)政預(yù)算體系不完善，導(dǎo)致收入分配秩序混亂。多年來，我國(guó)財(cái)政資金分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金兩大部分。后者是由不同政府部門為履行或代行政府職能，依據(jù)法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)定而自收自支的未納入預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，雖然在性質(zhì)上同預(yù)算內(nèi)資金相一致，但由于其管理方法不同于預(yù)算內(nèi)資金，財(cái)政不僅難以對(duì)其進(jìn)行有效調(diào)劑，而且也難以控制其使用方向和使用效益。因此，這部分財(cái)政資金實(shí)際上游離于財(cái)政控制之外，處于一種管理失控狀態(tài)。目前我國(guó)仍有占財(cái)政收入20%以上的大量預(yù)算外資金游離于財(cái)政體制之外，這還不包括難以統(tǒng)計(jì)的相當(dāng)數(shù)量的制度外收入，它們既不受市場(chǎng)調(diào)節(jié)，又不屬國(guó)家計(jì)劃安排，管理上各自為政，嚴(yán)重侵蝕了財(cái)政收入（稅基），加劇了收入分配秩序的混亂，增大了公平社會(huì)構(gòu)建難度。

　　2 稅收未充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用，導(dǎo)致收入分配有失公平。一方面由于現(xiàn)行稅制不完善，特別是對(duì)個(gè)人收入具有重要調(diào)節(jié)功能的個(gè)人所得稅的不完善，對(duì)個(gè)人存量財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移具有重要調(diào)節(jié)作用的遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅的缺失等，使稅收對(duì)高收入群體的“削峰”作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來；另一方面，由于稅收征管水平和征管手段的限制，導(dǎo)致對(duì)高收入群體稅源缺乏有效的調(diào)節(jié)和監(jiān)控手段，高收入群體的逃稅、避稅行為較為普遍，形成了高收入者的納稅額低于工薪階層納稅額的極不合理狀況。從近年我國(guó)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大、基尼系數(shù)不斷增大并遠(yuǎn)超過國(guó)際公認(rèn)的警戒線來看，目前我國(guó)稅收在調(diào)節(jié)收入分配差距、促進(jìn)公平分配方面的作用未能得到充分發(fā)揮。

　　3 社會(huì)保障制度不健全，導(dǎo)致大量低收入群體和弱勢(shì)群體的生活非常困難，影響了社會(huì)穩(wěn)定。建設(shè)和諧社會(huì)，離不開健全的社會(huì)“安全網(wǎng)”———社會(huì)保障制度。近年來，我國(guó)政府逐步加強(qiáng)了社會(huì)保障制度建設(shè)，擴(kuò)大了社保對(duì)象范圍，并適當(dāng)提高了城市最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)等。但是，應(yīng)該看到，目前我國(guó)最低生活保障線仍然很低，2004年底城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)只有152元，難以滿足城市貧困家庭的最基本生活需要。特別是，現(xiàn)在我國(guó)還有很多困難企業(yè)的職工及廣大的農(nóng)村居民均未納入社會(huì)保障的范圍，一旦遇到大的家庭變故如疾病、天災(zāi)等，就可能會(huì)使他們陷入生活絕境。因此，在堅(jiān)持“效率優(yōu)先”，讓一部分人先富裕起來的同時(shí)，政府必須時(shí)刻牢記“兼顧公平”，讓弱勢(shì)群體和困難群眾都能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

　　二、改革現(xiàn)行財(cái)政制度，發(fā)揮公共財(cái)政在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用

　　公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，它具有公共性、非盈利性和規(guī)范性的特征。公共財(cái)政特征決定了公共財(cái)政制度符合公平、民主、公共資源在政府各職能間分配最優(yōu)原則，是與“構(gòu)建和諧社會(huì)”的要求相一致的。

　　改革現(xiàn)行的財(cái)政體制，應(yīng)按事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則進(jìn)行。首先合理劃分各級(jí)政府間的事權(quán)和支出范圍，使公共服務(wù)的提供達(dá)到最優(yōu)。其次，在各級(jí)政府間合理劃分財(cái)權(quán)，一方面按稅種的性質(zhì)劃分收入，另一方面可以考慮給地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)。這樣可以在保證地方擁有充足財(cái)力的同時(shí)，將地方的收費(fèi)轉(zhuǎn)為稅收，改變地方可以隨意收費(fèi)的狀況，使地方政府行為得到約束。最后，通過歸并現(xiàn)行種類繁多的一般性轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范現(xiàn)有專項(xiàng)補(bǔ)助、用“因素法”替代“基數(shù)法”、建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)等措施建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算管理制度國(guó)家資金使用監(jiān)督手段的作用，改革預(yù)算編制方法、細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，實(shí)行零基預(yù)算和部門預(yù)算；在編制現(xiàn)有的以稅收收入為主體的預(yù)算基礎(chǔ)上，逐步將非預(yù)算收入納入預(yù)算管理，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用，建立統(tǒng)一、規(guī)范和更為全面的國(guó)家預(yù)算。

　　在“構(gòu)建和諧社會(huì)”的過程中，政府的財(cái)政支出要著眼于整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，要把目光從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多地轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展上來。財(cái)政資金的分配應(yīng)向解決制約構(gòu)建和諧社會(huì)中的一些難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題傾斜，集中財(cái)力解決過去幾年因?yàn)橹铝τ诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略的一些突出問題和矛盾：如城鄉(xiāng)差距、“三農(nóng)”問題、公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基礎(chǔ)教育、基層政權(quán)建設(shè)、煤礦安全改造、采煤沉陷區(qū)治理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)以及當(dāng)前各種結(jié)構(gòu)性問題和矛盾，把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的思路真正體現(xiàn)在政府財(cái)政活動(dòng)的方方面面，體現(xiàn)在政府財(cái)力的分配和使用上。具體來說，必須做到以下幾點(diǎn)：

　　1 公共財(cái)政應(yīng)真正公共化，為社會(huì)提供更廣泛的公共產(chǎn)品。非贏利性是公共財(cái)政的本質(zhì)特征之一，在我國(guó)目前以市場(chǎng)化為目標(biāo)的改革中，就要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，改變政府配置資源的方式，不能再像過去那樣，政府想做什么就做什么。體現(xiàn)在財(cái)政上，就是財(cái)政支出范圍的問題。因此，要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，財(cái)政支出范圍就只能界定在市場(chǎng)做不了的即失靈的領(lǐng)域，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，提供更廣泛的公共產(chǎn)品，從而為構(gòu)建和諧社會(huì)建立寬闊的平臺(tái)。

　　2 公共財(cái)政應(yīng)為國(guó)民提供均等的致富機(jī)會(huì)。公共財(cái)政是提供國(guó)民待遇的財(cái)政、提供機(jī)會(huì)均等服務(wù)的財(cái)政。它通過建立規(guī)范的市場(chǎng)體制、完善的社會(huì)保障體制，為國(guó)民提供公平的致富機(jī)會(huì)。在“貧窮-富�！钡穆窂街校�公共財(cái)政通過在公共教育方面的投入、理順政府職能部門支出體系給公民提供平等致富、公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)；在“富裕-貧窮”的路徑中，公共財(cái)政保障充分的競(jìng)爭(zhēng)，防止“富者愈富、貧者愈貧”的馬太效應(yīng)，給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者提供最基本的社會(huì)保障；提供均等服務(wù)、均等致富機(jī)會(huì)的公共財(cái)政，能夠保證社會(huì)的公平正義和充滿活力，為和諧社會(huì)的構(gòu)建創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　3 公共財(cái)政必須科學(xué)適度規(guī)范財(cái)政分權(quán)，為和諧社會(huì)的建設(shè)提供支撐架構(gòu)。當(dāng)前地方政府部門之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，兩個(gè)轄區(qū)間的“負(fù)外部效應(yīng)”無人治理現(xiàn)象屢見不鮮，最終損失的是國(guó)家的整體利益和社會(huì)的和諧環(huán)境。同時(shí)，貧富差距過大的地方財(cái)政，會(huì)成為分裂主義、恐怖主義煽動(dòng)群眾形成潛在破壞力的威脅。因此，科學(xué)適度而規(guī)范的地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度將有利于實(shí)現(xiàn)政治的穩(wěn)定和社會(huì)的安定有序。

　　4 公共財(cái)政必須支持解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展�！叭�農(nóng)”問題即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，近年來引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，“三農(nóng)”困局仍然嚴(yán)重，如城鄉(xiāng)貧富差距拉大，城鄉(xiāng)割裂問題沒有從根本上得到解決；農(nóng)民增收難，鄉(xiāng)村收入來源少、債務(wù)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈跡象多；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，引發(fā)嚴(yán)重后果；農(nóng)村人才不足，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和村級(jí)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)等等�！叭�農(nóng)”問題不解決，城鄉(xiāng)差距就不可能得到解決，和諧社會(huì)的目標(biāo)也就不可能最終實(shí)現(xiàn)。

　　5 公共財(cái)政必須促進(jìn)社會(huì)保障制度的建設(shè)，有利于社會(huì)穩(wěn)定。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障是一種重要的公共產(chǎn)品，是維系社會(huì)穩(wěn)定的重要紐帶，完善的社會(huì)保障制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。前幾年開始實(shí)行的城鎮(zhèn)居民最低社會(huì)保障制度是我國(guó)公共財(cái)政職能作用的具體表現(xiàn)，在穩(wěn)定社會(huì)、營(yíng)造祥和的改革開放環(huán)境方面起到了很大的作用。但是，我國(guó)的社會(huì)保障正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)模式向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新模式過渡階段，最主要的任務(wù)是要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，構(gòu)建公平統(tǒng)一的社會(huì)保障體制。在這方面，公共財(cái)政必須擔(dān)負(fù)起它的歷史職責(zé)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]趙全厚、馬洪范 和諧社會(huì)目標(biāo)下的收入分配調(diào)整及財(cái)稅對(duì)策[N] 中國(guó)金融，2005 04 01