一、加入WTO后農(nóng)業(yè)面臨的新形勢

　　加入WTO是關(guān)系我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的一個(gè)重大戰(zhàn)略決策，也是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的必然選擇。從整體和長遠(yuǎn)看，符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本利益。但從近期看，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的形勢十分嚴(yán)峻。

　�。ㄒ唬�對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響

　　加入WTO后，對于土地密集型的產(chǎn)品，在國際市場上不具備價(jià)格競爭優(yōu)勢，如小麥、玉米、大豆、棉花、油菜籽等國內(nèi)市場批發(fā)價(jià)比進(jìn)口到岸價(jià)高20％——40％。根據(jù)我國政府的承諾，在農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入方面，我國將對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅配額管理或單一關(guān)稅管理。盡管加入WTO后對小麥、玉米、棉花等不具備價(jià)格優(yōu)勢的土地密集型產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅配額管理，能夠?qū)⑦M(jìn)口量控制在一定的水平內(nèi)，但由于配額較多，以糧食為例，我國承諾的糧食配額量占世界糧食貿(mào)易量和我國的商品量都超過了10％，因此加入WTO后國外的小麥、玉米、棉花對我國的沖擊較大；加入WTO后對于大豆、油菜籽等農(nóng)產(chǎn)品只實(shí)行單一的關(guān)稅管理，而且稅率分別只有3％、9％，這樣土地密集型產(chǎn)品的市場可以說是國門大開。通過以上分析我們認(rèn)為加入WTO后對于土地密集型的產(chǎn)品會(huì)有較大的沖擊。

　　對于勞動(dòng)密集型的產(chǎn)品，在國際市場上具備價(jià)格競爭優(yōu)勢，主要是畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品與園藝產(chǎn)品，包括肉類、蛋類、水產(chǎn)品、水果、蔬菜、花卉等產(chǎn)品。加入WTO會(huì)給這些產(chǎn)品帶來更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。但由于一些發(fā)達(dá)國家通過國內(nèi)立法不斷提高檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口采取越來越高的技術(shù)壁壘，而我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量很多還達(dá)不到國際標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致最近一個(gè)時(shí)期我國許多農(nóng)產(chǎn)品出口時(shí)因存在著疫病和農(nóng)藥、化肥殘留較高等問題而受阻。已經(jīng)證明要使?jié)撛诘谋容^優(yōu)勢變?yōu)閷?shí)際的優(yōu)勢，還需要提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，應(yīng)盡快建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)制度。

　�。ǘ�）對農(nóng)民收入和就業(yè)的影響

　　通過對加入WTO后農(nóng)民收入變動(dòng)趨勢的研究發(fā)現(xiàn)，加入WTO后我國高收入組農(nóng)民的收入增長速度將進(jìn)一步加快，因?yàn)檫@部分農(nóng)民大多生活在城市郊區(qū)，主要從事園藝及水產(chǎn)養(yǎng)殖等勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)，他們將是加入WTO最直接的受益群體。相比之下，加入WTO后（尤其是2004年以后），受損失較大的是中等收入組的農(nóng)民，這組農(nóng)民占了我國農(nóng)業(yè)人口的大部分，主要分布在華北、東北、西北等地區(qū)，而這些地區(qū)是我國玉米、小麥、大豆等土地密集型產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，這些地區(qū)由于技術(shù)、資本、勞動(dòng)者素質(zhì)、地理位置等方面的原因生產(chǎn)選擇的余地相對較小。隨著玉米、小麥、大豆等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下跌，這些地區(qū)的農(nóng)民收入會(huì)大幅度減少。而農(nóng)民收入的下降，會(huì)危及農(nóng)村的穩(wěn)定，并影響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

　　目前我國4.33億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中約有1.3億是剩余勞動(dòng)力，加入WTO后，由于外國農(nóng)產(chǎn)品對我國農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，大約有1000萬農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移到其他部門。由于我國農(nóng)民文化素質(zhì)較低，多為非熟練勞動(dòng)力，目前城市里還有2000萬下崗職工需要安排再就業(yè)，從近期看，農(nóng)民向其他產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移困難重重，因此今后一段時(shí)間農(nóng)村就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻。

　�。ㄈ�）對政府的影響

　　單個(gè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易商都是農(nóng)業(yè)政策和體制的被動(dòng)接受者，他們會(huì)根據(jù)國內(nèi)政策導(dǎo)向調(diào)整自己的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和資源配置，如果農(nóng)業(yè)政策和體制環(huán)境極端不利，接受成本過高，他們還可以“用腳投票”而選擇退出農(nóng)業(yè)，無須對社會(huì)負(fù)責(zé)。但政府卻責(zé)無旁貸，必須對國內(nèi)的糧食安全、增加農(nóng)民收入和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)目標(biāo)負(fù)責(zé)。因此從某種程度上可以說，加入WTO后，政府能否及時(shí)地對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整并對體制進(jìn)行創(chuàng)新，決定了中國農(nóng)業(yè)的未來。本文根據(jù)我國加入WTO后的新形勢，對我國財(cái)政支農(nóng)政策的目標(biāo)重新定位，調(diào)整財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策。

　　二、我國財(cái)政支農(nóng)政策的目標(biāo)定位

　　加入WTO后，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，使得我國農(nóng)業(yè)政策的背景和環(huán)境都發(fā)生了很大的變化，國內(nèi)糧食安全問題、農(nóng)民收入增長減緩、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況令人擔(dān)優(yōu)、生態(tài)環(huán)境不斷惡化、農(nóng)產(chǎn)品競爭力較差這些農(nóng)業(yè)問題必然對政府造成一定的壓力。因此，在我國已加入WTO的新形勢下，必須對財(cái)政支農(nóng)政策的目標(biāo)重新定位。

　　1.要把增加農(nóng)民收入的目標(biāo)放在首位。因?yàn)檗r(nóng)民收入增長的快慢不僅關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和內(nèi)需政策實(shí)施的效果，進(jìn)而影響整體國民經(jīng)濟(jì)的快速、健康、持續(xù)發(fā)展�！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃建議》強(qiáng)調(diào)指出：“千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，而且關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的全局�！币虼�，在新的形勢下，我們把增加農(nóng)民收入作為財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)的第一選擇。

　　2.要注重國家糧食安全。我國有13億人口，占世界總?cè)丝诘?／5，糧食問題只能靠我們自己發(fā)展農(nóng)業(yè)，而不能把更多的希望寄托在別國和世界糧食貿(mào)易上。但是又不能過分追求糧食自給，因?yàn)榧Z食是典型的土地密集型產(chǎn)品，我國沒有比較優(yōu)勢，加入WTO后我國玉米、小麥和大豆的價(jià)格會(huì)下跌，如果過分追求糧食自給的目標(biāo)，將使農(nóng)民收入的增長受到遏制，加入WTO后我國應(yīng)更多地利用國際糧食市場來調(diào)節(jié)糧食余缺，應(yīng)從國內(nèi)外兩個(gè)市場考慮糧食安全，把不具備競爭優(yōu)勢的糧食生產(chǎn)減少到最低安全水準(zhǔn)。

　　3.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。我國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量狀況令人擔(dān)憂。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)畜產(chǎn)品的污染物超標(biāo)率達(dá)到18.5％。這樣的格局一方面造成我國的農(nóng)產(chǎn)品的品種、質(zhì)量達(dá)不到我國人民日益增長的生活需要，出現(xiàn)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品賣不出去而國際上的農(nóng)產(chǎn)品卻不斷地進(jìn)入我國市場的狀況。另一方面也不利于我國農(nóng)產(chǎn)品的出口，我國出口的農(nóng)產(chǎn)品品種雖然不少，但由于質(zhì)量不高，競爭力偏低，所以出口的數(shù)量有限。例如，我國蘋果生產(chǎn)在世界居第一位，但是出口量卻不到總產(chǎn)量的1％，就是在最有比較優(yōu)勢的香港市場上，年銷售量一般只占市場份額的7％，而日本卻占到了市場份額的60％以上。究其原因，就是因?yàn)槲覀兊奶O果質(zhì)量，除了大小不均、含糖量低、蟲果率高以外，更重要的是蘋果的農(nóng)藥殘留嚴(yán)重超標(biāo)。

　　4.環(huán)境保護(hù)問題。由于過分追求糧食自給，導(dǎo)致環(huán)境的惡化，過去的濫墾亂伐就是很好的例證。我國是一個(gè)貧林的國家，現(xiàn)有森林覆蓋率僅為16.55％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于27％的世界平均水平；不少地方由于植被稀少，水土流失嚴(yán)重，土壤沙化，堿化加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國土壤侵蝕面積占國土總面積的比例已達(dá)38％，沙化面積正以每天2460平方公里的速度推進(jìn)。因此在制定財(cái)政支農(nóng)政策時(shí)要注重環(huán)境保護(hù)問題，增加在退耕還林、退耕還草等有利于環(huán)境保護(hù)方面的支出。

　　5.提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。我國農(nóng)業(yè)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，在新的發(fā)展階段中，我國農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系已由數(shù)量制約為主，轉(zhuǎn)變成由質(zhì)量和品種制約為主；農(nóng)業(yè)發(fā)展由主要受資源制約為主，轉(zhuǎn)變成主要受市場需求制約為主，農(nóng)產(chǎn)品面臨著激烈的市場競爭。我國加入WTO后，農(nóng)產(chǎn)品市場面臨國外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的壓力，農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭更加激烈。下大力氣提高我國農(nóng)產(chǎn)品競爭力，是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

　　三、財(cái)政支農(nóng)政策選擇

　　加入WTO后，必須按照WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則協(xié)議的有關(guān)規(guī)則，按照我國加入WTO在農(nóng)業(yè)方面的承諾來支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，必須對財(cái)政支農(nóng)政策進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，改變對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持方式與重點(diǎn)。其重要意義不僅僅在于要符合WTO的規(guī)則，而且更重要的是：目前我國的市場與價(jià)格支持，既扭曲資源分配，又造成不公平，還會(huì)形成腐敗的漏洞，從而使得國家花費(fèi)了巨大的財(cái)政支出，農(nóng)民卻得不到多少利益。從根本上改變對流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。

　�。ㄒ唬┤∠麑�農(nóng)產(chǎn)品出口的補(bǔ)貼，增加WTO規(guī)則允許的領(lǐng)域

　　根據(jù)我國政府的承諾，加入WTO后我國必須立即取消對農(nóng)產(chǎn)品出口的補(bǔ)貼，包括價(jià)格補(bǔ)貼、實(shí)物補(bǔ)貼，以及對出口產(chǎn)品加工、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼。目前我國在玉米、大米、小麥出口上都有一定的財(cái)政補(bǔ)貼，2000年玉米出口1048萬噸，每噸補(bǔ)貼378元。將這些資金投到WTO規(guī)則允許的領(lǐng)域。

　�。ǘ�）要充分研究運(yùn)用“綠箱”政策，增加對農(nóng)業(yè)的投入

　　所謂的“綠箱”政策是指那些對農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易不利影響很小的政府支持農(nóng)業(yè)措施。由于財(cái)力的限制，我國現(xiàn)有的符合WTO規(guī)則“綠箱”政策的投入還不夠，“綠箱”政策12項(xiàng)支出內(nèi)容中我國有6項(xiàng)空白。加大對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)制度，對建立農(nóng)產(chǎn)品信息服務(wù)體系，對農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、良種繁育體系和病蟲害防治的投入。重點(diǎn)是按照WTO的規(guī)則和公共財(cái)政的要求，探索財(cái)政在這些方面支持農(nóng)業(yè)的方式，提高財(cái)政資金的使用效益。

　　1.支持建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)制度。我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平不高，標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，加入WTO以后很容易成為外國非關(guān)稅措施和技術(shù)壁壘的受害者。因此要盡快制定我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水準(zhǔn)，按照國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)、加工、流通。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)控，特別是畜禽防疫檢疫和化肥、農(nóng)藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品有害殘留的控制，力爭使多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品的質(zhì)量安全指標(biāo)達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這對于保證有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品出口和我國人民的身體健康具有決定性意義。

　　2.加大對農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣的投入。對于農(nóng)民使用科技成果和接受技術(shù)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行低成本政策。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)所決定，要高度分散弱勢的數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民直接花錢購買技術(shù)成果和接受有償服務(wù)，由農(nóng)業(yè)推廣者直接向他們收費(fèi)，一般地說是行不通的。這是一種高成本、低效率、難操作的運(yùn)行機(jī)制。世界上通行的做法是對公共性科技成果應(yīng)用的技術(shù)推廣服務(wù)實(shí)行有限度的商品化和有償化。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)該采取這種世界上通行的做法。

　　3.增加對農(nóng)民的教育培訓(xùn)支出。我國農(nóng)民科技文化素質(zhì)偏低，與城市居民相比我國農(nóng)民受教育程度總體不高，科技文化素質(zhì)較低。2000年我國農(nóng)村勞動(dòng)力平均受教育年限僅為6.79年，小學(xué)以下文化程度者達(dá)到54.17％。據(jù)2001年中國科協(xié)對中國公眾科學(xué)素養(yǎng)調(diào)查結(jié)果，具備科學(xué)素養(yǎng)的農(nóng)民僅占農(nóng)民總數(shù)的0.4％，僅及城市居民比例3.1％的1／7.這樣的狀況難以適應(yīng)加入WTO后的新形勢，財(cái)政必須大力支持開展農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者職業(yè)教育和科普教育，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的科技文化素質(zhì)和技能水平。

　　4.調(diào)整財(cái)政對糧食安全儲(chǔ)備的支出方式。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，政府可以直接以財(cái)政支出來進(jìn)行糧食儲(chǔ)備，或者為私人儲(chǔ)備糧食提供財(cái)政補(bǔ)助，但這些財(cái)政支出或補(bǔ)貼不得不用于以高價(jià)收購儲(chǔ)備糧或以低于市場價(jià)格銷售儲(chǔ)備糧，并且用于儲(chǔ)備糧的支出或補(bǔ)貼必須保持充分透明，且屬于合理儲(chǔ)備，不能過度補(bǔ)貼，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出“一個(gè)國家的糧食安全儲(chǔ)備相當(dāng)于當(dāng)年糧食消費(fèi)量的17％——18％”。因此加入WTO后我們必須研究調(diào)整財(cái)政對糧食安全儲(chǔ)備的支出方式。

　�。ㄈ�）調(diào)整和加大“黃箱”政策支持

　　所謂“黃箱”政策是指那些妨礙農(nóng)產(chǎn)品自由化貿(mào)易的政策措施，包括政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼。按談判的結(jié)果，我國可以按相應(yīng)年份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5％進(jìn)行補(bǔ)貼，扣除已有的支持，尚有大約1004.3億元支持空間。

　　1.需要調(diào)整現(xiàn)有“黃箱”政策的支持領(lǐng)域，將對中間環(huán)節(jié)的支持轉(zhuǎn)向直接生產(chǎn)者。提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。據(jù)財(cái)政部農(nóng)業(yè)司有關(guān)專家分析：國家通過對糧食流通企業(yè)的補(bǔ)貼方式，來間接補(bǔ)貼農(nóng)民，國家需要耗費(fèi)7元才使農(nóng)民得到1元。

　　2.要增加農(nóng)業(yè)貸款的財(cái)政貼息，擴(kuò)大支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貼息的范圍，以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供新品種，提供化肥、農(nóng)藥、膜、農(nóng)用油、農(nóng)業(yè)機(jī)械的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　3.運(yùn)用財(cái)政貼息、風(fēng)險(xiǎn)投資等手段支持龍頭企業(yè)發(fā)展。加入WTO后需要通過發(fā)展龍頭企業(yè)把農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品帶進(jìn)國內(nèi)外市場，因此要制定切實(shí)的政策支持龍頭企業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)培育一批規(guī)模大、起點(diǎn)高、帶動(dòng)能力強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，形成一批在國際市場具有競爭力的龍頭企業(yè)和名牌產(chǎn)品。

　　未來幾年我國的“黃箱”政策支出不容易達(dá)到補(bǔ)貼的上限。但也要關(guān)注“黃箱”政策補(bǔ)貼的規(guī)模不能超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5％，對特定農(nóng)產(chǎn)品的支持額也不能超過該產(chǎn)品價(jià)值的8.5％。否則就要削減。

　�。ㄋ模┮�試用“藍(lán)箱”政策

　　我國要不要使用“藍(lán)箱”政策？由于農(nóng)產(chǎn)品過剩和環(huán)境的惡化，我們認(rèn)為使用“藍(lán)箱”的條件已具備。例如草原生態(tài)保護(hù)與牧民增收是矛盾的，要增加牧民收入，須增加牲畜頭數(shù)，但這樣將造成草原的進(jìn)一步破壞。因此，對牧民按固定的牲畜頭數(shù)給予補(bǔ)助是解決這一矛盾的途徑。為減輕糧食收購壓力，實(shí)行糧食限產(chǎn)政策，相應(yīng)補(bǔ)貼農(nóng)民收入等，都可實(shí)行“藍(lán)箱”政策，我們可以進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。

　�。ㄎ澹┓e極推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　可考慮對貧困地區(qū)、受災(zāi)地區(qū)實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅，采取對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)低征稅，逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)。切實(shí)整頓稅收秩序，清理和取締亂征亂收的各種稅費(fèi)，降低農(nóng)產(chǎn)品的成本，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。實(shí)行有利于農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)發(fā)展的稅收政策。