關(guān)鍵詞：云南；縣域經(jīng)濟(jì)；財政政策

　　發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)歷來受到地方各級黨委和政府的高度重視。改革開放尤其是1994年分稅制改革以來，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體制瓶頸日益凸顯，改革進(jìn)入了艱難的體制創(chuàng)新階段。對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策研究顯得十分必要和緊迫。

　　一、我省縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀與制約因素

　　（一）縣域經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀

　　云南省共有129個縣和縣級市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

　　1、經(jīng)濟(jì)總量小。2003年我省縣域國土面積占全省的95%，耕地占96%，人口占85%，GDP完成1512億元，僅占全省的61.49%.縣域地方財政收入79.65億元，占全省的34.8%.根據(jù)國家統(tǒng)計局測評：2000年云南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)為全國倒數(shù)第3位，比西部平均低2.3個百分點(diǎn)。2003年第四屆全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力評價結(jié)果顯示，云南縣域基本競爭力排第28位，沒有一個縣進(jìn)入全國的競爭力百強(qiáng)縣�？h域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)總量小，對全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成了極大制約，成為云南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一個十分嚴(yán)重的問題。

　　2、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2003年全省三次產(chǎn)業(yè)比重為20.3∶43.4∶36.3，縣域的三次產(chǎn)業(yè)比重為29.8∶37.0∶33.2，與全省相比，一產(chǎn)高9.5個百分點(diǎn)，二產(chǎn)、三產(chǎn)分別低6.4和3.1個百分點(diǎn)。由于第一產(chǎn)業(yè)投資收益低，一產(chǎn)比重高，說明社會資金無法向效益更高的工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量勞動力沒有得到最優(yōu)配置。也說明我省縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。

　　3 縣級財政自給率低。全省129個縣級區(qū)劃中，有110個需要省財政補(bǔ)貼，占85%.補(bǔ)貼后標(biāo)準(zhǔn)收入仍低于標(biāo)準(zhǔn)支出，存在財力缺口的有89個，占縣級總數(shù)的69%.有6個縣財政支出依賴度超過90%，福貢縣高達(dá)95.63%. 4 社會事業(yè)發(fā)展水平低。改革開放以來，我省縣域公共教育體系、公共衛(wèi)生體系、社會救助體系、社會危機(jī)處理體系等方面的建設(shè)和發(fā)展相對落后。教育普及不夠，勞動力受教育程度低。

　�。ǘ�）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素

　　1.觀念落后制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與發(fā)達(dá)省市區(qū)相比，云南的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏新思路新舉措，尤其是少數(shù)縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)，還沒有擺脫舊觀念、舊思維、舊習(xí)慣的束縛。一是存在封閉保守、小富即安、平均主義為特征的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀，缺乏科學(xué)發(fā)展觀。二是習(xí)慣于等、靠、要和政府包攬的計劃經(jīng)濟(jì)觀。由于貧困縣有扶貧政策，富�？h卻沒有鼓勵支持政策，導(dǎo)致不少縣級領(lǐng)導(dǎo)熱衷于戴貧困“帽子”，而且戴上就不愿脫。三是忽視科技進(jìn)步和科學(xué)管理，還沒有轉(zhuǎn)變高投入、低效益的粗放型經(jīng)濟(jì)增長觀。四是有的干部弄虛作假嚴(yán)重，缺乏正確的政績觀。思想觀念落后的集中表現(xiàn)是：抓搶機(jī)遇的意識不強(qiáng)，創(chuàng)新開拓的勇氣不足，營造發(fā)展環(huán)境的措施不力，干事創(chuàng)業(yè)的氛圍不濃。從而導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新缺乏動力，發(fā)展缺乏良好的機(jī)制和環(huán)境。

　　2.貧困人口多、勞動者素質(zhì)低制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。云南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于社會主義初級階段的低層次，貧困問題將會長期存在，扶貧開發(fā)仍然是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。按照國家（2000年）核定的農(nóng)村貧困人口標(biāo)準(zhǔn)，2002年我省農(nóng)民人均純收入在865元以下的貧困人口還有764萬人，占鄉(xiāng)村人口的23.8%，其中286萬人生活在絕對貧困線以下。貧困人口主要聚居在自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、干熱河谷區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，自然條件差，交通不便，科技文化落后，勞動者素質(zhì)低，人才進(jìn)不來、留不住，農(nóng)民出不去，自我發(fā)展能力低，返貧率高。

　　3.縣級財力嚴(yán)重不足，收支矛盾突出成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。云南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，全省財政收入增長較快的縣市主要集中在昆明、玉溪等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，多數(shù)縣市的財政收入增長緩慢，支出卻快速上升，收支差額擴(kuò)大，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府只能依靠中央和省級財政補(bǔ)助維持正常的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放。由于縣域財政支出主要是保工資、保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，公共支出和生產(chǎn)建設(shè)性支出的資金很難保證，成為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。

　　4.縣級財源結(jié)構(gòu)單一，難以形成新的支柱產(chǎn)業(yè)。我省“七五”至“九五”時期開展的縣域“減補(bǔ)創(chuàng)億”及財源建設(shè)，在引導(dǎo)和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財政和農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了積極作用。但是，受到市場、自然條件、政策環(huán)境和觀念等因素的影響，項(xiàng)目建設(shè)的行政干預(yù)多，失誤率比較高，財源建設(shè)在一些縣市沒有產(chǎn)生預(yù)期效果。目前，絕大多數(shù)縣市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很脆弱，缺少支柱產(chǎn)業(yè)，難以支持財政收入快速穩(wěn)定增長。近幾年，受市場和國家宏觀政策的雙重影響，我省以煙草業(yè)為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度放慢，難以繼續(xù)支持縣級財政實(shí)現(xiàn)新的增收，甚至在一部分縣市造成減收。一些縣市的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，如林產(chǎn)業(yè)因政策因素，甚至趨于消失。從新的財源建設(shè)看，一些縣市以旅游業(yè)為代表的新的支柱產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出較好勢頭，但還難以形成新的財政增長點(diǎn)。在今后幾年中，相當(dāng)一部分縣市的財政狀況，仍將處于捉襟見肘、收支矛盾突出的境地。

　　5.城鎮(zhèn)化水平低，城市化進(jìn)程緩慢，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。目前，世界城市化平均水平為48%，我國平均為38%，云南縣域城市化水平為23.5%，比世界平均水平低24.5個百分點(diǎn)，比我國平均水平低14.5個百分點(diǎn)。云南城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模均不足，城鎮(zhèn)體系不完整，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后，功能不全，對周邊發(fā)展的帶動、輻射作用小，使得各類要素市場發(fā)展緩慢，抑制了農(nóng)產(chǎn)品流通和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，影響了農(nóng)民增收和農(nóng)村富裕勞動力轉(zhuǎn)移。

　　6.工業(yè)化進(jìn)程緩慢，成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾。工業(yè)化是縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一個關(guān)鍵因素，工業(yè)落后，必然導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)缺乏活力與基礎(chǔ)，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)落后。2003年云南的固定資產(chǎn)投資1021.18億元，占全國55118億元的1.85%，排全國第24位。其中，工業(yè)投資265.24億元。工業(yè)增加值866.35億元，占全國53612億元的1.62%.我省縣域經(jīng)濟(jì)的總體水平低，關(guān)鍵就在于工業(yè)落后，工業(yè)成為云南縣域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展差距和一系列矛盾問題的焦點(diǎn)。

　　7.非公經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)弱小，成為縣域經(jīng)濟(jì)落后的兩大缺陷。經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠內(nèi)生動力和外源動力兩種基本力量。在市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程不斷加快的新形勢下，非公經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成為兩種基本動力的重要源泉。但在云南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，這兩個方面都非常薄弱。

　　二、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政政策與措施

　　（一）切實(shí)解決縣級財政困難，創(chuàng)造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好財政環(huán)境

　　1.完善省以下財政管理體制。核定與縣級政府事權(quán)相適應(yīng)的財政收入，適度增加縣級財政固定收入，減少省州市與縣的共享收入稅種，調(diào)動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入的積極性。一是建議將省級財政通過年終單項(xiàng)結(jié)算上解收取的農(nóng)業(yè)稅價差收入、印花稅等省級分成收入全部留給縣級。二是建議州市政府將參與縣級分成的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等收入全部留給縣級，或者提高縣級財政的分享比例。三是建議省級財政對昆明、玉溪兩市所轄的6個尚未享受超收全留優(yōu)惠政策的民族自治縣，以2003年為基數(shù)，對以后年份的地方收入超基數(shù)部分，省級財政不再分成，在體制上將收入增量全部留給縣級。

　　2.清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配。一是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目設(shè)置。取消直接用于競爭領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；整合投向相近、零星分散的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；將各年度數(shù)額相對固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，歸并到財政體制補(bǔ)助中；新增專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)嚴(yán)格控制在辦利民實(shí)事的項(xiàng)目范圍內(nèi)，重點(diǎn)向財政困難縣、少數(shù)民族地區(qū)和農(nóng)村傾斜。二是進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批程序，提高資金配置的合理性。三是減少縣級配套，減輕縣財政壓力。由于縣域財政的自給能力低，中央和省級財政應(yīng)足額安排各自應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，盡可能減少縣級配套資金。四是完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用的監(jiān)督制度，構(gòu)建績效評價機(jī)制，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　3.增加一般性轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。一是建議中央加大一般性（即財力性）轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，省、市財政每年也要從新增財力中安排一定比例，連同調(diào)減壓縮的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額一并用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。二是建議省財政將所得稅分享改革集中的財力，以及昆明、玉溪、曲靖三個市體制上解中的增量部分，全部用于增加省對下的一般性轉(zhuǎn)移支付資金來源。加快困難縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，避免社會和事業(yè)發(fā)展差距進(jìn)一步拉大。讓縣級政府有更多的精力和自主安排的財力籌謀加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　�。ǘ�）整合專項(xiàng)資金，實(shí)施“非均衡”發(fā)展戰(zhàn)略

　　1.從三個方面籌集資金，確保省委、省政府確定的加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)縣的資金支持。一是由各級預(yù)算安排一塊。其中，可以把原來用于獎勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入增加的財政資金，如省級的“收入上臺階獎”等劃轉(zhuǎn)一部分，用于支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的試點(diǎn)縣。二是政府與銀行部門通過“政銀合作”協(xié)議定項(xiàng)籌措的有償信貸資金，通過專業(yè)投資公司以投資、參股、聯(lián)營、擔(dān)保等方式進(jìn)行運(yùn)作。三是清理收回的歷年逾期財政周轉(zhuǎn)金、有償財政資金及其利息。這部分資金，原則上應(yīng)由各縣在收回后，繼續(xù)安排用于該縣的項(xiàng)目，以調(diào)動其回收積極性。

　　2.從一些專項(xiàng)收入的新增部分中擠一塊。一是通過加強(qiáng)國有資產(chǎn)收益（出售、租賃、經(jīng)營）收繳管理，從其收入中擠一塊。二是落實(shí)好省政府《關(guān)于在滇電力企業(yè)全面征收水資源費(fèi)》、收取云南省磷資源保護(hù)資金，以及省財政廳、省地稅局關(guān)于提高磷礦石資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)等政策措施，從其新增收入中安排一塊。三是加強(qiáng)各項(xiàng)政府非稅收入征管，特別是國有土地各項(xiàng)有償收入、礦山、林業(yè)保護(hù)管理收入中調(diào)劑一塊。以上收入大部分有其特定用途，通過整合用于對應(yīng)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，既不違背政策，又能夠提高資金的使用效率。

　　3.實(shí)施“省級�？罾�綁切塊到縣”的管理方式改革，擴(kuò)大縣級政府自主權(quán)。專項(xiàng)撥款是政府間財政資金補(bǔ)助的重要部分，是上級政府體現(xiàn)政策導(dǎo)向，配置公共資源的重要手段，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有積極推動作用。但也存在分配與需要分離、權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)、片面追求數(shù)量最大化影響預(yù)算平衡等問題。通過改革，預(yù)期達(dá)到安排更合理、使用更及時、責(zé)任更明確、監(jiān)管更到位的目的。建議選擇部分縣先用省級專款進(jìn)行試點(diǎn)，待取得經(jīng)驗(yàn)穩(wěn)步推廣后，將為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。

　�。ㄈ�）創(chuàng)新財稅對企業(yè)的扶持方式，促進(jìn)招商引資，繁榮縣域經(jīng)濟(jì)

　　當(dāng)前，財政稅收通過資金和政策對企業(yè)特別是新辦企業(yè)的扶持方式，一般包括，一是減免和緩交各項(xiàng)土地稅費(fèi)。二是對符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的新辦企業(yè)，在一定時期免征企業(yè)所得稅，給予一定時期的減半征收，如“免二減三”、“免三減二”等。三是對部分行業(yè)給予增值稅“先征后返”。四是減免部分地方稅。五是給予貸款貼息等。但是，享受財政稅收優(yōu)惠有一定的條件和限制，而且1994年規(guī)范稅制以后，杜絕了地方政府自定稅收優(yōu)惠政策實(shí)施招商引資的做法。目前，我省發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的當(dāng)務(wù)之急是增加經(jīng)濟(jì)總量，盡快做大經(jīng)濟(jì)“蛋糕”，而切實(shí)有效的辦法就是吸引投資，興辦實(shí)體。值得研究的是，在現(xiàn)行財稅優(yōu)惠政策中，一般認(rèn)為最好的扶持辦法，就是對新辦企業(yè)在初期給予一定時期的企業(yè)所得稅減免，但并沒有收到預(yù)期效果。原因在于稅收的減免優(yōu)惠期，恰好是企業(yè)的創(chuàng)業(yè)成長期，企業(yè)一般沒有利潤或利潤很少，除少數(shù)急功近利及“候鳥”型企業(yè)外，對創(chuàng)辦高質(zhì)量的企業(yè)沒有形成真正的政策扶持，對投資沒有產(chǎn)生特別的吸引力。

　　建議有條件的縣級政府安排資金，實(shí)施對興辦高質(zhì)量企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，在一定時期內(nèi)由政府全部或部分代企業(yè)繳納各項(xiàng)社會保障基金，對勞動密集型企業(yè)的工人工資，政府甚至可在一定時期給予一定比例的補(bǔ)助，扶持興辦實(shí)體，吸引外來投資，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。

　�。ㄋ模┲贫ㄈ瞬虐l(fā)展戰(zhàn)略，保證科技、信息、人才強(qiáng)縣的資金需要

　　要從“人才是第一資源”的理念出發(fā)，制定一套有效的人才引進(jìn)與合作機(jī)制，采用合作、技術(shù)入股等形式，吸引擁有國際國內(nèi)領(lǐng)先技術(shù)專業(yè)人才，到我省的縣域來創(chuàng)辦企業(yè)和公司，為縣域、為企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。同時，要制定和完善高科技產(chǎn)業(yè)風(fēng)險投資政策，調(diào)動科技人才與民間投資流向高科技產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和生產(chǎn)，使科技人才的科技開發(fā)應(yīng)用和社會資源結(jié)合起來，加快縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)本地產(chǎn)品的更新?lián)Q代，培養(yǎng)具有本土資源優(yōu)勢的名牌產(chǎn)品，帶動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加本地稅收大戶，從而形成較多的財源渠道，從根本上解決當(dāng)?shù)氐呢斦�困難，實(shí)現(xiàn)基層財政收支狀況的根本好轉(zhuǎn)。

　　建議設(shè)立基層科技、信息服務(wù)平臺建設(shè)專項(xiàng)資金，地方各級財政設(shè)立相應(yīng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在全國建立縣域科技成果推廣示范網(wǎng)絡(luò)，特別要解決好農(nóng)業(yè)信息化“最后一公里”不通的問題。在有條件的地方設(shè)立縣級廣播電臺，購置收音機(jī)贈送貧困農(nóng)戶。對參加外出務(wù)工培訓(xùn)的農(nóng)民，由政府給予補(bǔ)貼和資助。

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