據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1998年開(kāi)始實(shí)施的擴(kuò)張性財(cái)政政策，四年來(lái)已分別拉動(dòng)中國(guó)GDP 增長(zhǎng)1.5、2.0、1.7和1.8個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)擴(kuò)張性財(cái)政政策主要是通過(guò)增加赤字、增加國(guó)債和增加政府投資來(lái)實(shí)現(xiàn)的，盡管前兩年這一政策對(duì)拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了重要作用，但是現(xiàn)在這種推動(dòng)作用正在減弱，到2003 年，我國(guó)財(cái)政赤字占GDP 的比重已經(jīng)達(dá)到2.7％，我國(guó)的債務(wù)余額已上升到1.6 萬(wàn)億元人民幣，占GDP 的比重已上升至16.7％，因此，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在要對(duì)財(cái)政赤字和債務(wù)余額問(wèn)題引起重視。

　　一、我國(guó)為擴(kuò)大內(nèi)需采取了擴(kuò)張性財(cái)政政策

　　為了防止經(jīng)濟(jì)滑坡，盡快啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)財(cái)政政策頻頻出臺(tái)：

　　1.吸引外資，鼓勵(lì)出口。國(guó)家對(duì)進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的先進(jìn)設(shè)備實(shí)行免征稅和進(jìn)口增值稅的政策，并普遍降低了關(guān)稅稅率。對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的外商投資項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目也規(guī)定了進(jìn)口的稅收優(yōu)惠政策。為擴(kuò)大外貿(mào)出口分批提高了紡織品、煤炭、水泥、鋼材、機(jī)電產(chǎn)品、船舶等出口退稅率。

　　2.加大國(guó)債發(fā)行力度，保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)1998　年全年累計(jì)發(fā)行國(guó)債已達(dá)6000億元，成為新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)行國(guó)債最多的一年，1998年國(guó)債發(fā)行余額可能接近1萬(wàn)億元。從具體種類(lèi)上看，1998年全年累計(jì)向社會(huì)公眾發(fā)行憑證式國(guó)債2200億元，專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債發(fā)行也是品種齊全。在財(cái)政收入總體不盡人意、不能保證大規(guī)模支出的情形下，大規(guī)模發(fā)行國(guó)債對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了不可估量的作用。

　　3.調(diào)整有關(guān)政策。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，分三批清理取消了涉及企業(yè)的不合法、不合理基金、收費(fèi)共計(jì)727項(xiàng)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)370多億元。財(cái)政為配合整頓金融秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，宣布用三年時(shí)間爭(zhēng)取逐步取消財(cái)政周轉(zhuǎn)金。中央財(cái)政通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)增加180億元支出，　專(zhuān)項(xiàng)用于國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)保障和離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放及抗洪救災(zāi)等支出。大幅度增加社會(huì)保障支出。在中央財(cái)力十分緊張的情況下，中央財(cái)政又安排了144億補(bǔ)助資金和借款，專(zhuān)項(xiàng)用于國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程，同時(shí)制定了一系列優(yōu)惠的財(cái)稅政策，支持下崗職工再就業(yè)。為了緩解地方的困難，中央財(cái)政安排了20億元養(yǎng)老金借款，以確保今年不再發(fā)生新的拖欠，并盡快補(bǔ)發(fā)以前年度出現(xiàn)的拖欠。

　　二、擴(kuò)張性財(cái)政政策未能充分實(shí)現(xiàn)預(yù)期的內(nèi)需擴(kuò)大效應(yīng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　　1.政治因素

　�。�1）中央集權(quán)制度。地方與中央在財(cái)政上分權(quán)，地方既然相對(duì)獨(dú)立地享有對(duì)地方賦稅的支配力，也就以相對(duì)獨(dú)立的責(zé)任主體地位向該地區(qū)的民眾承擔(dān)了一部分政府職能和政府責(zé)任。收入上的劃分必然帶來(lái)政府支出義務(wù)的劃分。但地方與中央在財(cái)政收入上的分權(quán)是清晰的，而在財(cái)政支付上的責(zé)權(quán)劃分卻存在著相當(dāng)大的模糊性。因?yàn)橹С鲐?zé)任的劃分更多地涉及到體制的問(wèn)題。所以財(cái)政改革長(zhǎng)期停留于財(cái)政收入分開(kāi)但財(cái)政支出責(zé)權(quán)不明的狀態(tài)。

　　（2）地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。隨著地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極度不平衡，地方財(cái)政的貧富懸殊也日漸明顯。盡管中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)財(cái)政平衡能夠起到適度的調(diào)節(jié)作用，但這種中央財(cái)政的地區(qū)平衡職能，并不能也不應(yīng)在根本上造成富裕地區(qū)的人群與貧困地區(qū)的人群享受一個(gè)平均的公共服務(wù)水平。地方政府財(cái)政能力的明顯差異，也促使地方政府更加傾向于向本地區(qū)利益負(fù)責(zé)的財(cái)政責(zé)任。

　　2.在政府誘導(dǎo)型公共支出擴(kuò)張需求面臨制度障礙的條件下，財(cái)政擴(kuò)張政策體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，僅為政府注入了內(nèi)需擴(kuò)張的激勵(lì)，而未能為企業(yè)注入內(nèi)需擴(kuò)張的激勵(lì)。其主要表現(xiàn)在，現(xiàn)行政策體系未能將增加政府公共支出與減免企業(yè)稅賦同時(shí)并行。減稅意味著提高企業(yè)資本及其投資的預(yù)期收益率，由此可促使企業(yè)增加更新改造和基本建設(shè)投資，也會(huì)誘發(fā)對(duì)銀行信貸的需求同時(shí)也降低其信貸風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.政治經(jīng)濟(jì)集中地偏向與收入分配政策的公平及效率偏差�！∝�(cái)政的收入分配政策屬于再分配范疇，其目標(biāo)主要是縮小社會(huì)各階層收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。財(cái)政的收入分配政策能否實(shí)現(xiàn)公平和效率的目標(biāo)，在技術(shù)上取決于多種因素，但最終取決于這種公共政策的產(chǎn)生過(guò)程是否兼顧   了社會(huì)各方的偏好和利益，這種非市場(chǎng)性決策過(guò)程能否貫徹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精神，是否在民主程序內(nèi)進(jìn)行。收入分配政策之所以存在公平與效率上的偏差，主要的原因可能是政府在認(rèn)識(shí)分配財(cái)政資源方面有失偏頗，因而未能給社會(huì)不同階層以平等的財(cái)政待遇，而出現(xiàn)了明顯的政治經(jīng)濟(jì)集中地偏向。按照公共選擇理論，政府的財(cái)政行為，無(wú)論是提供公共物品還是進(jìn)行收入再分配，政府的財(cái)政決策應(yīng)是公共選擇的產(chǎn)物。毫無(wú)疑問(wèn)，擴(kuò)張性財(cái)政政策的實(shí)施為政府和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的上述活動(dòng)提供了機(jī)會(huì)和舞臺(tái)。在我國(guó)，政治經(jīng)濟(jì)集中地公民特別是公務(wù)員最靠近權(quán)力中心，是明顯的強(qiáng)勢(shì)群體。收入分配政策在實(shí)施過(guò)程中，不論決策者主觀(guān)上是否意識(shí)到，客觀(guān)上則確實(shí)迎合了強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的偏好，從而也就偏離了公共財(cái)政的原則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

　　三、擴(kuò)張性財(cái)政政策的調(diào)整策略

　　1.國(guó)債政策要符合新的發(fā)展觀(guān)

　　這種長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的政策調(diào)整應(yīng)該立足于國(guó)情和轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)該符合國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。我們?cè)诟�具體地考慮長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金投入的結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)該繼續(xù)關(guān)注原來(lái)已經(jīng)形成的一些重點(diǎn)，來(lái)保持政策必要的連續(xù)性，并貫徹十六屆三中全會(huì)明確表述的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新發(fā)展觀(guān)，這種發(fā)展觀(guān)是在我們改革開(kāi)放以后形成的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思路之上，進(jìn)一步提升為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然的整體和諧發(fā)展。

　　長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債應(yīng)當(dāng)與其他財(cái)政政策和宏觀(guān)政策相結(jié)合，促使政府投資引導(dǎo)民間投資增長(zhǎng)的作用，更多地以“四兩撥千斤”的方式來(lái)服務(wù)于培養(yǎng)財(cái)源、做大蛋糕這方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府能夠勝任的發(fā)揮政策傾斜作用的重要事項(xiàng)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)規(guī)律性，使政府與市場(chǎng)相輔相成、互補(bǔ)地來(lái)解決我國(guó)的長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性的發(fā)展任務(wù)，同時(shí)也要進(jìn)一步解決我們?cè)隗w制方面仍然存在的弊端與問(wèn)題。

　　2.健全分稅分級(jí)財(cái)政框架

　　在對(duì)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債擴(kuò)張性政策的力度和結(jié)構(gòu)、配套事項(xiàng)完善與調(diào)整的過(guò)程中，財(cái)政體制改革應(yīng)考慮深化的方向和思路。我們認(rèn)為，建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制相配套的分稅分級(jí)財(cái)政框架，就有必要明確：我們要鞏固1994年財(cái)稅配套改革的基本制度成果，同時(shí)分析認(rèn)識(shí)它仍然遺留的沒(méi)有解決好的問(wèn)題。需要在減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)這樣一個(gè)大前提之下，考慮怎么樣真正建立“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”這樣相互配套協(xié)調(diào)的分稅分級(jí)財(cái)政體制，而重點(diǎn)就是要在1994年已經(jīng)搭出的中央和（以省為代表的）地方分稅體制框架之下，對(duì)省以下體制灌注分稅分級(jí)體制的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。

　　而在這里，五級(jí)政權(quán)的框架這條路看來(lái)走不通，應(yīng)該設(shè)想逐步調(diào)成三級(jí)實(shí)體政權(quán)，建立三級(jí)的分稅分級(jí)財(cái)政。我們現(xiàn)在可以先考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)結(jié)合一些已有舉措，逐步地把它調(diào)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，另外可以借鑒浙江等地市縣在財(cái)政體制上平級(jí)這種經(jīng)驗(yàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，也不排除把原來(lái)已經(jīng)由地區(qū)改為實(shí)體政權(quán)的市這一級(jí)，再改回去，變成省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)�？磥�(lái)需要明確地認(rèn)識(shí)以后遠(yuǎn)景上所設(shè)想的分稅分級(jí)財(cái)政的完善到位問(wèn)題。

　　3.刺激私人消費(fèi)政策的分配效應(yīng)

　　刺激私人消費(fèi)的政策也可稱(chēng)之為收入政策。這三年實(shí)行的大部分收入政策是為增加城鎮(zhèn)居民收入而設(shè)計(jì)的，因而這些政策的實(shí)施實(shí)際上擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的收入差距，但有可能縮小城鎮(zhèn)居民內(nèi)部之間的收入差距。例如，中央政府在2000年增加對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金和地方保障基金的撥款以切實(shí)執(zhí)行“兩個(gè)確�！焙汀叭龡l保障線(xiàn)”政策，這無(wú)疑會(huì)極大地增加下崗職工和其他低收入階層的收入。

　　增加政府和事業(yè)單位職工的工資對(duì)城市居民內(nèi)部收入分配的影響比較復(fù)雜。在沿海地區(qū)，公務(wù)人員工資水平大致處于平均水平以下，因此他們工資收入的增加將會(huì)改善收入分配不均的現(xiàn)象。然而，在西部和其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公務(wù)人員工資水平大致在平均水平以上，增加工資很可能會(huì)擴(kuò)大當(dāng)?shù)爻鞘芯用耖g的收入差距。此外，增加公務(wù)人員工資的政策可能有助于改善沿海與中西部地區(qū)的收入和差距，因?yàn)?4個(gè)中西部省或自治區(qū)為此得到了中央政府大量的轉(zhuǎn)移支付。

　　恢復(fù)征收居民儲(chǔ)蓄存款利息稅肯定會(huì)改善城鄉(xiāng)之間的收入分配差距，因?yàn)槌擎?zhèn)居民持有80％以上的儲(chǔ)蓄存款余額。征收利息稅也可能改善城鎮(zhèn)居民內(nèi)部之間的收入差距。但是該項(xiàng)政策對(duì)最高收入組的城鎮(zhèn)居民可能沒(méi)有多大影響，因?yàn)樗麄兺顿Y的主要對(duì)象是國(guó)債、股票、不動(dòng)產(chǎn)，其投資收益是免稅的。

　　4.優(yōu)化消費(fèi)的財(cái)稅政策結(jié)構(gòu)

　�。�1）加快社會(huì)保障制度的改革步伐，不斷提高社會(huì)保障水平。社會(huì)保障的主要作用，是幫助人們降低生活和工作中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)成員的基本生活，增強(qiáng)其生活安全感。早在1999年，中央就提出　“要采取多種措施，包括變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等，開(kāi)拓社會(huì)保障新的籌資渠道，充實(shí)社會(huì)保障基金”。當(dāng)前要抓緊完善和規(guī)范社會(huì)保障資金收繳體系，制定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及各方面承受能力相適應(yīng)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)要加大財(cái)政支持力度，根據(jù)構(gòu)建公共財(cái)政要求，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高各級(jí)政府預(yù)算中的社會(huì)保障支出擴(kuò)大彩票發(fā)行等辦法，開(kāi)辟新的籌資渠道，保證社會(huì)保障資金的及時(shí)、足額征收和專(zhuān)款專(zhuān)用，支持社會(huì)保障工作的深入開(kāi)展。

　�。�2）采取各種措施，增加城鄉(xiāng)居民特別民營(yíng)中小企業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)崗位，增加居民收入，通過(guò)積極調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)多渠道增加農(nóng)民收入，要堅(jiān)持按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，從價(jià)格上保護(hù)農(nóng)民利益，積極支持發(fā)展小城鎮(zhèn)，增加小城鎮(zhèn)收入分配制度�！�是繼續(xù)適當(dāng)增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的離退休人員離退休金也相應(yīng)增加，二是著手研究深化國(guó)有企業(yè)分配制度改革，解決企業(yè)職工工資激勵(lì)不足、約束乏力、管理失控、渠道混亂等問(wèn)題，建立企業(yè)既有激勵(lì)又有約束的工資制度，三是落實(shí)“兩個(gè)確�！惫ぷ�，確保居民全部納人最低生活保障范圍，給予必要的生活費(fèi)用支持，做到應(yīng)保盡保。

　　5.提高出口政策的分配效應(yīng)

　　首先，提高出口退稅率明顯有利于非農(nóng)產(chǎn)品制造商而不是農(nóng)民，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品只構(gòu)成出口額的一小部分。其次，該項(xiàng)政策有利于大中型外企和國(guó)企。對(duì)外企而言，這會(huì)造成我國(guó)居民福利的凈損失。由于大企業(yè)主要雇傭城市勞動(dòng)力，而不是所謂的民工，所以提高出口退稅的政策更有利于城市勞動(dòng)力而不是農(nóng)村勞動(dòng)力。再次，目前大部分出口由沿海地區(qū)生產(chǎn)和組織，因此該項(xiàng)政策會(huì)擴(kuò)大沿海與中西部地區(qū)之間的差距。第四，提高出口退稅客觀(guān)上會(huì)助長(zhǎng)騙稅行為，并因此加劇收入分配不公問(wèn)題。