關(guān)鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū)　財(cái)稅政策　產(chǎn)業(yè)化　公共物品　農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

　　一。中央提出四個(gè)“始終重視”是支持糧食主產(chǎn)區(qū)的總政策

　　促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展是全黨工作的重中之重，而“三農(nóng)”中又以糧食主產(chǎn)區(qū)的問題最為緊要。為了從根本上支持糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，中央在“五個(gè)統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)上又在2003年年底召開的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，“我們必須始終重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，始終重視嚴(yán)格保護(hù)耕地和保護(hù)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力，始終重視維護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的利益，始終重視增加農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民的收入。”為落實(shí)這四個(gè)“始終重視”，在隨后的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議上還作了更為全面、具體的部署。不難看出，在共和國(guó)歷史上，這是中央對(duì)“三農(nóng)”問題特別是糧食主產(chǎn)區(qū)問題真正下決心、動(dòng)感情的特別關(guān)注，其目標(biāo)所向，已經(jīng)不僅僅是歷來所看重的糧食產(chǎn)量的多少，而是種糧農(nóng)民利益和收入的增長(zhǎng)幅度，糧食綜合生產(chǎn)能力的提高。應(yīng)該說，這是中央農(nóng)業(yè)政策的一種歷史性轉(zhuǎn)變。

　　新中國(guó)成立以來，我們重視農(nóng)業(yè)甚至達(dá)到“以糧為綱”的地步，然而其本意不在農(nóng)業(yè)本身如何發(fā)展，而是農(nóng)業(yè)能為工業(yè)提供多大支持。為了工業(yè)化，國(guó)家運(yùn)用工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，用沉重的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，用隔離城鄉(xiāng)的戶籍制度，用諸多制約農(nóng)民的社會(huì)組織制度和政策，從多方面剝奪農(nóng)業(yè)剩余價(jià)值，制約了“三農(nóng)”的正常發(fā)展。改革開放以后，國(guó)家也曾多次強(qiáng)調(diào)重視農(nóng)業(yè)，但是對(duì)“三農(nóng)”的漠視非但沒有本質(zhì)性的改變，反而因?yàn)樽吡艘粭l按照GDP取向的發(fā)展道路，東南沿海尤其是城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，城市居民生活水平大為提高，而對(duì)GDP的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)小的農(nóng)村則越來越窮了，農(nóng)民人均純收入多年負(fù)增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入差距在不斷擴(kuò)大：據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1984年城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民的1.71倍，1998年增長(zhǎng)到2.52倍，2001年為2.9倍，2003年進(jìn)一步增長(zhǎng)到3.24倍。

　　除了政策因素，還有國(guó)情的制約。我國(guó)人口多，農(nóng)民比重大，資源相對(duì)貧乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后，是“三農(nóng)”發(fā)展的四大現(xiàn)實(shí)障礙。糧食主產(chǎn)區(qū)的問題更嚴(yán)重。第一是糧食的生產(chǎn)者太多。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前4.98億農(nóng)村勞動(dòng)力中有2.76億人在種糧食，每個(gè)糧農(nóng)（除了自己）只供給3.71個(gè)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者，而糧食的需求彈性又極小，幾乎不受價(jià)格變動(dòng)的影響。這就使得在正常年景下必然會(huì)供大于求，形成賣糧難與價(jià)格下跌的窘境。如1996年每公斤糧價(jià)為1.43元，到2001年為1.09元，下降23.7%，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格卻在上升，“剪刀差”不僅仍然存在而且還呈擴(kuò)大的趨勢(shì)。這說明，糧農(nóng)想通過價(jià)格的途徑增加收入根本不可能。第二是畝產(chǎn)已達(dá)到極限。因人多地少，我國(guó)糧農(nóng)普遍選擇精耕細(xì)作以替代資本的投入，致使糧食畝產(chǎn)已與世界農(nóng)業(yè)大國(guó)的水平相近或更高，按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的水平已達(dá)到極限了。根據(jù)邊際收益遞減規(guī)律，若要再增加要素的投入以促使產(chǎn)量上升，其成本上升的幅度必然會(huì)更高，說明靠增加產(chǎn)量來增加收入也行不通。第三是生產(chǎn)的形勢(shì)很不穩(wěn)定。在人類因環(huán)保失誤而自然災(zāi)害頻發(fā)的當(dāng)代社會(huì)，因歉收而影響供給的事常有發(fā)生。尤其在我國(guó)，13億人對(duì)糧食需求的基數(shù)大，稍有不足就會(huì)給全社會(huì)帶來巨大震動(dòng)。從全世界糧食供求看，發(fā)達(dá)國(guó)家大量剩余與窮國(guó)億萬人挨餓同時(shí)并存更是常態(tài)。我國(guó)人口多，若遇糧食危機(jī)依靠大量進(jìn)口是國(guó)力不濟(jì)的，也是極危險(xiǎn)的。第四是加入世貿(mào)組織后外國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品的沖擊。在國(guó)際市場(chǎng)上，我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品成本高，質(zhì)量次，競(jìng)爭(zhēng)力遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國(guó)家。如養(yǎng)豬是糧食主產(chǎn)區(qū)的最大副業(yè)，我國(guó)豬肉2000年的產(chǎn)量約占同期世界總產(chǎn)量的45%，但因疫病、藥物殘留等問題，其出口額僅占當(dāng)年世界豬肉市場(chǎng)的1.75%.由于上述政策與國(guó)情的影響，糧食主產(chǎn)區(qū)的問題在“三農(nóng)”中分外突出，廣大糧農(nóng)已近乎赤貧。據(jù)有關(guān)人士對(duì)重慶黔江地區(qū)5個(gè)貧困產(chǎn)糧縣中875個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查，2001年人均純收入僅有841.61元。①因而，產(chǎn)糧大省的許多糧農(nóng)為了生計(jì)都不得不拋棄糧田去城市打工。從發(fā)展的趨勢(shì)看，讓城市“消化”更多的農(nóng)民是緩解“三農(nóng)”問題的根本出路，然而由于缺乏技術(shù)，素質(zhì)低下，還有種種政策歧視和不公平待遇，部分進(jìn)城農(nóng)民勢(shì)必一時(shí)難以找到工作，有崗位的還會(huì)長(zhǎng)期領(lǐng)不到工資，成為游離于城鄉(xiāng)之間的“邊緣人”，是城鎮(zhèn)中最缺乏保障也是最不安分的弱勢(shì)群體。有資料顯示，現(xiàn)有4.98億農(nóng)村勞動(dòng)力中大體上有2.23億處于隱蔽性失業(yè)狀態(tài)并且主要來自糧食主產(chǎn)區(qū)的剩余勞動(dòng)力，其剩余率為44.76%.②這么大的一個(gè)群體，無論在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)或進(jìn)城謀生，簡(jiǎn)單再生產(chǎn)與基本生活都難有保障，正常發(fā)展就更難了。這不僅關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，還關(guān)系到能否全面建成小康社會(huì)這一遠(yuǎn)大目標(biāo)。因?yàn)槿魏伟l(fā)展水平的實(shí)現(xiàn)，都必須首先以8億農(nóng)民的水平為標(biāo)準(zhǔn)，丟了這個(gè)大頭，一切非但沒有意義，也是不可能持久的。

　　所以說，中央提出四個(gè)“始終重視”，將農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位、保護(hù)耕地與糧食的生產(chǎn)能力、主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的利益和種糧農(nóng)民的收入放在突出位置，是我國(guó)在新的歷史時(shí)期支持糧食主產(chǎn)區(qū)的總政策。

　　二。支持糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)稅政策

　　支持糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)有一個(gè)涉及財(cái)稅、金融、科教、文化、社會(huì)、法律等方面的龐大政策體系，其中最具前提性與現(xiàn)實(shí)性的是政府的財(cái)稅政策，主要內(nèi)容大體上有如下幾方面：

　�。ㄒ唬┤∠�農(nóng)業(yè)稅制改行增值稅，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一

　　根據(jù)上述分述，目前糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民窮，可高度概括為兩方面原因：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后，糧食比較效益低；二是長(zhǎng)期沉重的稅費(fèi)。前者要在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)民市民化去解決，后者已在稅費(fèi)改革試點(diǎn)中化解了，重點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)稅。為了保障基層政權(quán)組織與農(nóng)村的基礎(chǔ)教育能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)稅率在稅費(fèi)改革中反而由原來平均的3%上升到8.4%，從稅費(fèi)整體上看，農(nóng)民雖然大約減負(fù)30%，然而農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)仍然是沉重的，與目前農(nóng)民的收入水平不相適應(yīng)。中共中央在十六屆三中全會(huì)上決定，“逐步降低農(nóng)業(yè)稅率”、“創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”，在與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的以增加農(nóng)民收入為核心內(nèi)容的2004年第一號(hào)文件中，又明確提出從2004年開始每年降低農(nóng)業(yè)稅率1個(gè)百分點(diǎn)；溫家寶總理在2004年3月5日的《政府工作報(bào)告》中宣布，五年之內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅；緊接著在2004年3月29日，中共中央政治局又召開會(huì)議進(jìn)一步研究糧食主產(chǎn)區(qū)問題，決定2004年將糧食主產(chǎn)區(qū)11個(gè)省農(nóng)業(yè)稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)，并在黑龍江、吉林兩省率先進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅的改革試點(diǎn)。由此可見中央對(duì)于取消農(nóng)業(yè)稅的決心之大，態(tài)度之堅(jiān)決。筆者以為，遵循中央上述精神，我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅可在今明兩年之內(nèi)逐步取消，由此而減少的地方財(cái)政收入可由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付解決。而經(jīng)濟(jì)條件較好的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)更應(yīng)在此期間完全免征農(nóng)業(yè)稅，其減少的財(cái)政收入由本地區(qū)自行消化。

　　（二）認(rèn)真辦好糧食主產(chǎn)區(qū)的九年義務(wù)教育，提高糧農(nóng)素質(zhì)

　　2001年6月國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確指出農(nóng)村基礎(chǔ)教育“縣鄉(xiāng)兩級(jí)辦學(xué)，以縣管理為主”的體制，教師工資、正常經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只管本地初中、小學(xué)校舍建設(shè)和維修，算是對(duì)過去教育經(jīng)費(fèi)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的撥亂反正。然而為了保證縣級(jí)財(cái)力能夠維持基礎(chǔ)教育與基層政權(quán)的運(yùn)作，事實(shí)上又大幅度提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)并無明顯減輕，縣財(cái)政的財(cái)權(quán)、財(cái)力也極不對(duì)稱，本縣農(nóng)村教育還是由本縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)質(zhì)并沒有改變。幾年來，不少縣級(jí)財(cái)政出于財(cái)力緊張，又開始在發(fā)工資時(shí)給教師打白條，更嚴(yán)重的如蘇北某市，竟然將許多公辦的中小學(xué)校民營(yíng)化，讓農(nóng)民再承受比過去更為沉重的教育負(fù)擔(dān)，而財(cái)政的教育負(fù)擔(dān)則徹底免除了。政府放棄教育供給是教育法所不容的，納稅人也不答應(yīng)。要徹底解決問題，須對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制作重大調(diào)整。首先要真正認(rèn)識(shí)農(nóng)村義務(wù)教育是關(guān)系中華民族前途與命運(yùn)的純公共物品，不能只由縣鄉(xiāng)供給，中央與省財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任。由此筆者建議，應(yīng)將現(xiàn)行“縣鄉(xiāng)兩級(jí)辦學(xué)，以縣管理為主”的體制改為“縣級(jí)管理，分級(jí)負(fù)擔(dān)”的體制，教育經(jīng)費(fèi)在中央與省、市、縣四級(jí)財(cái)政之間按4：3：2：1的比例分?jǐn)偅�建立農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。

　　（三）按農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定的要求，加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接投入

　　傳統(tǒng)的財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入多是維持性與無償性的，僅在農(nóng)業(yè)主管部門之間封閉運(yùn)行，暗箱操作，效率極低，甚至化為龐大機(jī)構(gòu)“養(yǎng)人”的費(fèi)用，因而極有必要改為與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的有償性的直接投入。第一是加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的直接投入。糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展應(yīng)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為發(fā)端，而結(jié)構(gòu)的調(diào)整又必須以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為運(yùn)作導(dǎo)向，在優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)基地、糧食深加工、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖、商貿(mào)運(yùn)輸?shù)确矫娲罅Πl(fā)展龍頭企業(yè)。財(cái)政支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，就是將投資重點(diǎn)放在培育、扶持、發(fā)展龍頭企業(yè)上，建立市場(chǎng)運(yùn)作、有償使用、集中規(guī)范、效益社會(huì)化的投資新機(jī)制。具體說，一要堅(jiān)持以效益定項(xiàng)目、以項(xiàng)目定投資的原則，制定科學(xué)、嚴(yán)格的立項(xiàng)審批程序，確定一批具有地區(qū)優(yōu)勢(shì)和行業(yè)優(yōu)勢(shì)的龍頭企業(yè)；二要堅(jiān)持政企分開、政資分開的原則，將確定的投資金額直接撥入國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司，授權(quán)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司以投資入股的方式扶持龍頭企業(yè)；三是龍頭企業(yè)再以合同契約、股份合作、聯(lián)營(yíng)、聯(lián)合等多種形式將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的鏈條延伸到產(chǎn)加銷各環(huán)節(jié)、各個(gè)專業(yè)協(xié)會(huì)和廣大農(nóng)戶，在企業(yè)、農(nóng)戶、中介組織之間形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾的共同體。第二是加大按WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定要求的直接投入。要盡快改革財(cái)政投入不與農(nóng)戶直接見面的運(yùn)作方式，將投入的資金盡可能地納入“綠箱”與“黃箱”的政策框架。“綠箱”政策涉及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村教育、生態(tài)保護(hù)、自然災(zāi)害、社會(huì)保障等方面的補(bǔ)貼，其面廣量大的程度是我國(guó)過去的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不可比的。在當(dāng)前，我國(guó)急需加大對(duì)農(nóng)民購(gòu)買良種、化肥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等生產(chǎn)資料的直接補(bǔ)貼，以降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本。“黃箱”政策多與產(chǎn)量、價(jià)格直接掛鉤，考慮補(bǔ)貼過多會(huì)影響市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，WTO有“綜合支持量”的限制性規(guī)定，即以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值為標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國(guó)家補(bǔ)貼不能超過5%，發(fā)展中國(guó)家不能超過10%.我國(guó)加入世貿(mào)組織承諾為8.5%，但是過去的實(shí)際補(bǔ)貼大約是2%～3%.根據(jù)這個(gè)情況，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)該實(shí)行最低價(jià)格制度，較大幅度提高糧食收購(gòu)價(jià)格，直接增加農(nóng)民收入。第三是要深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購(gòu)銷市場(chǎng)。必須清理不利于糧食自由流通的政策法規(guī)，完善糧食現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。注意發(fā)揮國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)主渠道作用，運(yùn)用國(guó)家糧食風(fēng)險(xiǎn)基金對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和各地種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。上述各項(xiàng)補(bǔ)貼，都要制定便于操作和監(jiān)督的實(shí)施辦法。可以按田畝設(shè)補(bǔ)貼卡，也可按商品糧銷售量補(bǔ)貼，無論何種方法，都要確保補(bǔ)貼資金真正落到農(nóng)民手中，防止他人中間盤剝。

　�。ㄋ模┘哟筠r(nóng)業(yè)科技化與生態(tài)建設(shè)的投入

　　科技化是糧食主產(chǎn)區(qū)改變落后生產(chǎn)方式的金鑰匙，是進(jìn)入小康社會(huì)的一條捷徑。財(cái)政加大農(nóng)業(yè)科技投入，第一，要按WTO“綠箱”政策的規(guī)定，對(duì)龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織不斷提高各種無償和直接的科技補(bǔ)貼水平，并將這些補(bǔ)貼通過他們延伸到各個(gè)農(nóng)戶，直接用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的開拓和發(fā)展；第二，考慮糧食主產(chǎn)區(qū)落后，還不能全面推行市場(chǎng)機(jī)制，還要繼續(xù)無償支持農(nóng)技站、種子站、氣象站與畜牧獸醫(yī)站等農(nóng)村基層事業(yè)單位的發(fā)展。這些單位目前人員膨脹、經(jīng)費(fèi)極少、業(yè)務(wù)近乎停頓，必須在治理整頓、精簡(jiǎn)冗員、明確職能、加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上撥足事業(yè)費(fèi)，讓其在農(nóng)村的前沿陣地發(fā)揮科技知識(shí)培訓(xùn)、成果推廣轉(zhuǎn)讓與各種服務(wù)的作用。還可根據(jù)情況特批一些農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用，支持他們因地制宜搞些開發(fā)項(xiàng)目。當(dāng)然他們對(duì)農(nóng)民的服務(wù)也應(yīng)是無償?shù)摹５谌�，還要?dú)g迎城里人到糧食主產(chǎn)區(qū)辦各種科技型公司，按市場(chǎng)交換原則為農(nóng)民提供先進(jìn)的科技產(chǎn)品與服務(wù)。為促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)質(zhì)量，政府對(duì)農(nóng)村民營(yíng)科技的發(fā)展可給予一定的貸款貼息并減免其營(yíng)業(yè)稅與土地使用稅。

　　生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)是農(nóng)業(yè)生存的命脈所系，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在GDP高速增長(zhǎng)的同時(shí)，在生態(tài)環(huán)境上也付出了高昂的代價(jià)。雖然最近幾年國(guó)家動(dòng)用大量國(guó)債進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，在治理“三廢”、改造荒漠、封山育林、退耕還林還牧等方面取得了顯著的成績(jī)，但年均投入的水平也只占GDP的0.81%，比發(fā)達(dá)國(guó)家的2%相去甚遠(yuǎn)，諸多問題仍普遍存在。糧食主產(chǎn)區(qū)的問題更為嚴(yán)重：土壤板結(jié)退化，耕地大量流失，河床淤塞斷流，藥物殘留普遍，人均資源銳減，不少地方水源污染連喝水都成問題，已到非徹底治理不可的時(shí)候了。根據(jù)公共財(cái)政原理，生態(tài)環(huán)境是純公共物品，應(yīng)財(cái)政供給。這筆開支是很大的，應(yīng)有分期治理規(guī)劃。問題還不全部在經(jīng)費(fèi)上。由于生態(tài)建設(shè)見效時(shí)間長(zhǎng)，難以規(guī)范、監(jiān)管，投資容易被層層盤剝，是典型的“唐僧肉”，效益一直很不理想，常有“年年栽樹不見樹”的現(xiàn)象，這是生態(tài)建設(shè)的一大難題。一個(gè)可行的辦法是采用工程建設(shè)的招標(biāo)制，即以國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司為載體，下設(shè)一個(gè)由專家組成的“生態(tài)項(xiàng)目規(guī)劃小組”，首先把好調(diào)研、規(guī)劃、論證這一關(guān)，有的放矢確定投資項(xiàng)目與規(guī)模，在政府審批后向社會(huì)招標(biāo)，資金列入財(cái)政預(yù)算，國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司在財(cái)政資金到賬后再對(duì)承包單位按進(jìn)度撥款，項(xiàng)目完工還要由規(guī)劃小組的專家作出績(jī)效評(píng)估報(bào)告，以保財(cái)政資金效益不致流失。另一方面，對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目取得的收益，應(yīng)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)視不同情況減征或者免征各項(xiàng)稅收。

　�。ㄎ澹┨岣吖�共物品供給水平，建立社會(huì)保障制度

　　長(zhǎng)期以來，對(duì)農(nóng)村公共物品的供給，政府財(cái)政極少關(guān)注，總以為是農(nóng)民自己的事。這與過去不搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政有關(guān)，更由于有二元結(jié)構(gòu)，可以全方位的不給農(nóng)民國(guó)民待遇。以致到目前，廣大農(nóng)村不僅公路、橋梁、供水、供電、衛(wèi)生防疫、文化站點(diǎn)、環(huán)境保護(hù)等等公共物品嚴(yán)重短缺，就連最重要的義務(wù)教育至今還有依賴“希望工程”的情況。近年國(guó)家提出“少取多予”是英明的，但是這一政策的背景正是政府長(zhǎng)期以來對(duì)待“三農(nóng)”予得太少而取得太多。今天為農(nóng)村的公共物品供給盡最大的努力，這一方面是還債，歸還幾十年來欠農(nóng)民的巨額債務(wù)；另一方面是發(fā)展，為農(nóng)村能最終進(jìn)入小康社會(huì)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，少數(shù)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)的農(nóng)村，如蘇南的蘇、錫、常和廣東珠江口周圍，農(nóng)村公共物品供給水平已與城市不相上下，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，也有財(cái)政讓利于民的原因。而廣大的糧食主產(chǎn)區(qū)則很少變化，究其原因也有兩個(gè)方面：一是基層財(cái)政受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，能發(fā)工資就不錯(cuò)了，根本顧不上農(nóng)村公共物品的供給；二是效益流失嚴(yán)重，即使可以擠出一筆經(jīng)費(fèi)發(fā)展某項(xiàng)農(nóng)村事業(yè)，也因?qū)訉颖P剝而最終一事無成。糧食主產(chǎn)區(qū)的社會(huì)保障問題也大體如此。原本還小有成效的以赤腳醫(yī)生為主的合作醫(yī)療制度多年以前就基本消失了，對(duì)孤寡老人的“五�！辈簧俚胤揭擦饔谛问�，甚至有兒女的老人也無人贍養(yǎng)，失業(yè)救濟(jì)就更談不上了。從原理上說，醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救濟(jì)等社會(huì)保障也是公共物品，政府有責(zé)任在城鄉(xiāng)社區(qū)普遍建立社會(huì)保障制度。與基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育等公共物品稍有不同的是，社會(huì)保障是準(zhǔn)公共物品，要由政府、個(gè)人共同出資，不能全依賴政府。但是農(nóng)村的人口多，就算每人能出一些經(jīng)費(fèi)，財(cái)政支出也是相當(dāng)大的，再加上一般公共物品的供給，將是一個(gè)很大的數(shù)字，絕不是基層的縣鄉(xiāng)財(cái)政可承受的。由此筆者建議：（1）各地縣、鄉(xiāng)政府要為本地農(nóng)村建立社會(huì)保障制度和公共物品的供給從規(guī)模、水平、經(jīng)費(fèi)幾個(gè)方面制定一個(gè)發(fā)展規(guī)劃，要求五年明顯改變，十年接近城市水平；（2）根據(jù)各地規(guī)劃要求，縣以上的各級(jí)財(cái)政要用體制改革和轉(zhuǎn)移支付等形式為其籌措足夠的資金；（3）資金使用，財(cái)政要派專人監(jiān)督實(shí)施，必要時(shí)要從市、縣財(cái)政抽調(diào)干部組成調(diào)研小組赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回考察；（4）目前，要盡快把中小學(xué)的危房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、合作醫(yī)療制度、各村養(yǎng)老院及對(duì)殘疾人的救助制度建設(shè)好，還要把通清潔飲用水、通電與通電視、電話作為緊急的事情去辦。

　�。�六）支持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革

　　近年來，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)集體所有制的弊端已在社會(huì)取得廣泛共識(shí)，并出現(xiàn)多種不同的改革方案。其一是學(xué)明清兩代曾用過的辦法給農(nóng)戶以永佃權(quán)，讓農(nóng)戶給“地主”交租而獲得永久的使用、繼承與出讓的權(quán)利；其二是取消農(nóng)地的集體所有而與國(guó)有權(quán)并軌，實(shí)行國(guó)家所有、農(nóng)戶與投資者占有和使用的制度；還有其他一些方案，都因有不同的理論或?qū)嵺`的缺陷而難以實(shí)施。2003年3月，國(guó)家正式實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》，最重要的內(nèi)容是將農(nóng)地的使用權(quán)界定為物權(quán)，而不是債權(quán)，從而在一定范圍內(nèi)肯定了農(nóng)戶對(duì)承包地的排他性占有，把土地的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、繼承權(quán)都給了農(nóng)民，這是非�？上驳囊淮筮M(jìn)步。然而因沒有從根本上給農(nóng)戶以土地所有權(quán)，沒有這個(gè)產(chǎn)權(quán)制度中的“靈魂”，上述權(quán)利仍會(huì)受到侵犯。最典型的例子是近年來各地大搞經(jīng)營(yíng)城市與項(xiàng)目開發(fā)，強(qiáng)行征用農(nóng)民無數(shù)寶貴的耕地，而給予農(nóng)民的“補(bǔ)償”近乎無償，造成眾多務(wù)農(nóng)無地、務(wù)工無崗、經(jīng)商無本錢的“三無群體”。因而筆者設(shè)想，應(yīng)將現(xiàn)行農(nóng)地集體所有權(quán)的權(quán)能最終返還給農(nóng)民，建立一種“農(nóng)戶所有，法律保護(hù)，市場(chǎng)配置，國(guó)家干預(yù)的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度”。所謂“農(nóng)戶所有”，是以在稅費(fèi)改革試點(diǎn)中確定的每戶承包面積為基準(zhǔn)，將農(nóng)地的所有權(quán)的權(quán)能返還給農(nóng)戶，使其與原有的經(jīng)營(yíng)、收益等權(quán)能相結(jié)合，形成配套與完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系，其權(quán)能的發(fā)揮除國(guó)家統(tǒng)一的調(diào)控與干預(yù)外，任何組織、個(gè)人包括基層政府都不能干涉。所謂“法律保護(hù)”，是要遵循憲法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的原則，凡與農(nóng)地有關(guān)的法律，都要根據(jù)農(nóng)戶擁有所有權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)益進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。所謂“市場(chǎng)配置”，是要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)地資源配置的基礎(chǔ)性作用，凡農(nóng)戶所有的耕地、宅地、四荒地，都可進(jìn)入農(nóng)地市場(chǎng)按照市價(jià)出租、買賣或抵押融資；發(fā)展土地交易中心、地價(jià)評(píng)估事務(wù)所等中介組織和同業(yè)協(xié)會(huì)，將政府的直接管理變成中介管理和行業(yè)自律，保證市場(chǎng)流轉(zhuǎn)不受有權(quán)勢(shì)力的干預(yù)。所謂“國(guó)家干預(yù)”，是指國(guó)家要在改革征地制度、完善征地程序的同時(shí)，制定國(guó)土利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性兩種不同性質(zhì)的建設(shè)用地，堅(jiān)持規(guī)劃控制和用途管制，把征地的規(guī)模壓到最小限度，以防土地資源失控；制定生態(tài)環(huán)境指標(biāo)控制征地，嚴(yán)格控制污染企業(yè)買地建廠，還要運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)資金用于治沙、治荒搞好國(guó)土改造與建設(shè)；為防少數(shù)“釘子戶”以“奇貨可居”漫天要價(jià)干擾土地市場(chǎng)正常價(jià)格，國(guó)家還要出臺(tái)一套土地限價(jià)政策干預(yù)土地價(jià)格壟斷。上述四方面，應(yīng)是我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的核心內(nèi)容，是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民解困與發(fā)展的前提與根本，與財(cái)稅政策有相互影響與促進(jìn)的作用；另一方面，由于市場(chǎng)失靈的存在，對(duì)極少數(shù)失去勞動(dòng)能力的病殘之家，還需經(jīng)由財(cái)政扶貧、社會(huì)保障兩個(gè)途徑去扶持。

　　（七）支持將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)

　　我國(guó)2001年有鄉(xiāng)鎮(zhèn)40161個(gè)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有六套班子，財(cái)政供養(yǎng)干部除教師與事業(yè)機(jī)構(gòu)人員外當(dāng)在400萬，基數(shù)之大超過任何一級(jí)政權(quán)，形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的淵藪，是農(nóng)村一切改革的根本障礙。這在稅費(fèi)改革中體現(xiàn)得最明顯。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在改革中要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)精簡(jiǎn)；而另一方面，為保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能成為改革的動(dòng)力而不是阻力，加上保教育的需要，在除費(fèi)的同時(shí)又大大提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)財(cái)政困難都無明顯的減輕。目前的現(xiàn)狀是，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)因其稅種少，稅源小，稅基窄，某些人的工資又成了問題，干部隊(duì)伍紀(jì)律敗壞、行為不檢的事又多有回潮。而從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化的要求看，今后生產(chǎn)上的許多事情都將以縣規(guī)劃為主，行業(yè)統(tǒng)籌為主，并由市場(chǎng)引導(dǎo)、價(jià)格調(diào)節(jié)、自愿合作、經(jīng)紀(jì)人組織的運(yùn)行機(jī)制去解決。這兩方面說明，目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府確已到了無法生存也無需生存的決定時(shí)期，應(yīng)該將其改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，用10人左右的精干隊(duì)伍維持黨務(wù)、治安、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫等公共事務(wù)，人事、經(jīng)費(fèi)及其主要工作由縣政府安排、領(lǐng)導(dǎo)，按照分工不分家的原則在村委會(huì)協(xié)助下工作。這樣做，可能有人擔(dān)心會(huì)影響基層的公共管理，但是客觀而論，長(zhǎng)期以巨大的財(cái)力養(yǎng)了那么多的干部雖然也為政策推行做了一些事，然而眾多的不良作風(fēng)與內(nèi)耗，經(jīng)濟(jì)上增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，不僅將隊(duì)伍的能量降到最低限度，還因干群矛盾使黨與國(guó)家的形象受到損害，有很大的外部負(fù)效應(yīng)，剔除高昂成本后的效益已難有多少。這也許是老莊哲學(xué)無為而治的根本。事實(shí)上，我國(guó)自秦實(shí)行郡縣制，各主要朝代中大體都是中央、郡、縣三級(jí)政權(quán)，即基層政權(quán)在縣，素有“皇權(quán)不下縣”之說；有時(shí)為了統(tǒng)治上的特殊需要，也會(huì)增加一至兩個(gè)半級(jí)政權(quán)，原則上還是三級(jí)。當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家更以聯(lián)邦、州與地方三級(jí)政權(quán)為主體，說明無論何種社會(huì)形態(tài)，都用不著像我國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)政權(quán)，用不著有鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)。如能做到這一點(diǎn)，“三農(nóng)”解困也就有了好的環(huán)境。而另一方面，縣政權(quán)的職能也會(huì)大大增加，對(duì)經(jīng)費(fèi)的需求必將提高，需要在財(cái)政體制上根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的原則予以安排，現(xiàn)行分稅制的體制勢(shì)必也要在各級(jí)政權(quán)間重新劃分收支范圍。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)離職的干部要妥善安排：50歲以上者可按退休處理，由縣財(cái)政供養(yǎng)；40歲～50歲的可分離到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、龍頭企業(yè)去工作，與企業(yè)的職工同工同酬；40歲以下者作下崗處理，適用下崗職工政策。財(cái)政為此花錢買個(gè)好機(jī)制，有特大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

　　（八）支持保障農(nóng)民權(quán)益的法治建設(shè)

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展不受重視，農(nóng)民權(quán)益缺乏保障，與農(nóng)村的法治建設(shè)滯后密不可分。不少基層政府對(duì)“三農(nóng)”缺乏法律觀念，侵犯農(nóng)民利益與人權(quán)的事情時(shí)有發(fā)生，有時(shí)竟達(dá)無法無天的地步；廣大農(nóng)民同樣缺乏法律意識(shí)，遇不公正遭遇只知忍辱負(fù)重，不懂運(yùn)用法律武器保護(hù)自己。因而支持糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，法治建設(shè)應(yīng)該是同步發(fā)展的頭等大事。目前全國(guó)人大已把《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》列入5年立法規(guī)劃，這是廣大農(nóng)民盼望已久的一部大法，關(guān)系農(nóng)民切身利益，期盼能早日頒布。要支持各部門派得力的干部到農(nóng)村去舉辦與“三農(nóng)”有關(guān)的各重要法律法規(guī)的培訓(xùn)班或講習(xí)班。要加強(qiáng)農(nóng)村的法制監(jiān)督，嚴(yán)格遵循有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的宗旨，從嚴(yán)查處基層干部違法亂紀(jì)、法治隊(duì)伍執(zhí)法犯法的惡劣行徑，以凈化農(nóng)村的法治環(huán)境，提高農(nóng)民懂法用法的信心。

　　法治建設(shè)中還要加快戶籍制度改革。這是長(zhǎng)期以來廣大農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)，不少省市早已啟動(dòng)。不是取消這種形式，而是在內(nèi)涵上由城鄉(xiāng)分隔的屏障變?yōu)榧兇饨y(tǒng)計(jì)意義上的工具，以使全體公民能在全國(guó)范圍和城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)和生活。而更廣義的目標(biāo)是，不僅保證農(nóng)民在城市能住得下，還能在政治參與、就業(yè)條件、社保待遇、子女上學(xué)等方面有與城市居民完全平等的待遇。

　　除戶籍制度改革外，眼下最緊迫的任務(wù)還要制定一套農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、生活的政策，保障進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益。第一要清理和取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種歧視性規(guī)定和不合理收費(fèi)，簡(jiǎn)化各種就業(yè)手續(xù)，防止變相再向農(nóng)民工和用工單位亂收費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生；第二城市政府要切實(shí)把進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動(dòng)保障及其他的服務(wù)管理費(fèi)用納入正常財(cái)政預(yù)算，并認(rèn)真解決好這些問題；第三是農(nóng)民工勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)條件要切實(shí)執(zhí)行《勞動(dòng)法》規(guī)定，要與城市職工執(zhí)行同一工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行按勞分配和同工同酬，并保證工資及時(shí)兌現(xiàn)；第四要提高農(nóng)民工的政治地位，讓其能與城市職工、民營(yíng)企業(yè)雇主一樣有任人大代表、政協(xié)委員、工會(huì)委員的資格；第五是要健全有關(guān)法律法規(guī)，并在勞動(dòng)、社保、農(nóng)業(yè)、民政、司法等部門內(nèi)設(shè)立專司農(nóng)民工工作的辦事機(jī)構(gòu)，依法保障、有效落實(shí)農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益。

　　上述法治建設(shè)內(nèi)容多，程序復(fù)雜，但都是緊迫需要的純公共物品，在供給經(jīng)費(fèi)上財(cái)政要大力支持，如有必要可用追加預(yù)算去解決。

　　三。關(guān)于支持糧食主產(chǎn)區(qū)和“三農(nóng)”發(fā)展的資金籌措

　　在全國(guó)范圍內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅（含特產(chǎn)稅），每年大約減少財(cái)政收入500億元，而范圍更廣的有關(guān)“三農(nóng)”的各項(xiàng)直接投入和補(bǔ)貼，起碼要大于500億元，這千億元以上的巨額資金確實(shí)是個(gè)大問題。也許正因?yàn)檫@一點(diǎn)，2004年2月有人在《解放日?qǐng)?bào)》上撰文說，“一些解決‘三農(nóng)’問題的政策建議缺乏系統(tǒng)性、可行性和可操作性”，“從我國(guó)的財(cái)力看，在一中長(zhǎng)期內(nèi)也是不可能、不可行和不現(xiàn)實(shí)的”，因而“從國(guó)情國(guó)力出發(fā)，農(nóng)村義務(wù)教育也只能是低標(biāo)準(zhǔn)和低水平的，不能片面地、一刀切地強(qiáng)調(diào)農(nóng)村義務(wù)教育達(dá)標(biāo)”，“鄉(xiāng)村醫(yī)療還應(yīng)當(dāng)以合作醫(yī)療為基礎(chǔ)”，甚至還“不應(yīng)當(dāng)分散地搞‘村村投’和‘村村通’”， “財(cái)政能拿多少是需要算賬的，不能操之過急”。筆者雖不懂權(quán)衡農(nóng)村發(fā)展與自身城市生活的利害關(guān)系，但大賬還算得過來，總覺得時(shí)代變了，農(nóng)民不能永做二等公民，要他們的孩子永遠(yuǎn)接受低水平的教育才是不可行和不現(xiàn)實(shí)的，連體現(xiàn)基本人權(quán)的“村村投”和“村村通”都不能享受更是不可能的。“三農(nóng)”要解困，城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌，誰也擋不住這歷史必然趨勢(shì)，一千多億資金更難不倒正在走向繁榮和進(jìn)步的人民共和國(guó)。解決巨額支農(nóng)資金，有以下三大渠道：

　　一曰“發(fā)展”。近10年來，我國(guó)GDP的增長(zhǎng)速度都在8%左右，國(guó)家稅收每年都有2000多億元的增長(zhǎng)額，2003年的財(cái)政收入已超過2萬億元，增長(zhǎng)3000多億元，從發(fā)展的趨勢(shì)看，這個(gè)增速必將“在一中長(zhǎng)期內(nèi)”保持下去，可謂為“三農(nóng)”的解困奠定強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　二曰“調(diào)整”。即調(diào)整現(xiàn)有的財(cái)政體制�，F(xiàn)行分稅制的嚴(yán)重弊端是個(gè)對(duì)基層財(cái)力的擠壓機(jī)制，縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)財(cái)力極不對(duì)稱，時(shí)常連工資都發(fā)不出，針頭線腦錙銖必較。中央財(cái)政也因支持面太廣，轉(zhuǎn)移支付常有捉襟見肘的窘境。這就必然使資源在某些地區(qū)、部門間的配置嚴(yán)重失衡，重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)比比皆是，摩天大樓、城市廣場(chǎng)、百米寬的城區(qū)大道等等形象工程動(dòng)輒幾億、十幾億投資，而其實(shí)，諸多高標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施都是可有可無的建設(shè)。與其讓城里人錦上添花，還不如給農(nóng)村人雪中送炭！即使按經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際效益遞減規(guī)律解釋，也是用在農(nóng)村有更大的效益。財(cái)政資源如此配置，既無效率更無公平，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留至今的一種病態(tài)反映。要想徹底解決問題，必須抓住當(dāng)前向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和為“三農(nóng)”解困的機(jī)遇，站在“五個(gè)統(tǒng)籌”、科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面小康的高度，充分調(diào)動(dòng)各種體制調(diào)節(jié)因素，將既定的財(cái)政體制“重新洗牌”，使需要抑制的部門在財(cái)政資金上盡量不增長(zhǎng)，要發(fā)展的部門也要注意量和度的關(guān)系，而最終將財(cái)政資金主要用于“瓶頸”和要害部門。從目前的形勢(shì)看，“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重，如能將每年財(cái)政增收的一半（大約1400億元）用到這方面，問題也就徹底化解了。

　　三曰“置換”。為了既能徹底解決“三農(nóng)”這個(gè)大問題，又不影響其他部門（如教育、科技等）必要的發(fā)展，還有兩個(gè)帶有置換性的權(quán)宜之計(jì)。一是用在經(jīng)濟(jì)體制改革中出售國(guó)企的收入支持“三農(nóng)”，在10年內(nèi)拿出5000億元當(dāng)不是問題。農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期支持工業(yè)，如今工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是理所當(dāng)然的。二是有學(xué)者建議，我國(guó)如能恢復(fù)酒類專賣，不但可以節(jié)約大量糧食，每年還可增加財(cái)政收入700億元～800億元，用此款去支持“三農(nóng)”，不僅可以彌補(bǔ)免征農(nóng)業(yè)稅的需要，還有剩余用于其他補(bǔ)貼。③不難看出，僅用這兩個(gè)權(quán)宜之計(jì)，堅(jiān)持10年我國(guó)“三農(nóng)”問題也就基本不存在了。

　　我們堅(jiān)信，有發(fā)展、調(diào)整、置換這三大渠道，我國(guó)“三農(nóng)”一定有個(gè)錦繡前程。

　　參考文獻(xiàn)

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