摘要：我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在很多弊端，不能起到調(diào)整地區(qū)間差距、均衡地區(qū)間基本公共產(chǎn)品和基本設(shè)施建設(shè)均等化的作用，這與統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)背離。因此，有必要對之進(jìn)行改革，規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移、建立橫向轉(zhuǎn)移，并強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的管理。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；分稅制；縱向轉(zhuǎn)移；橫向轉(zhuǎn)移

　　一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

　　我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制基礎(chǔ)上建立起來的，它由四種轉(zhuǎn)移支付的形式構(gòu)成：一是過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其核心是地區(qū)收支均衡模式，該辦法通過測算各地標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，決定財(cái)政資金分配。二是稅收返還，返還額以1993年的稅收收入為基數(shù)逐年遞增，具體測算方法是，以1993年為基期年，對按照分稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入總額（消費(fèi)稅+75%的增值稅-中央下劃收入），如數(shù)返還地方；1994年以后，稅收返還在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按當(dāng)年增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的30%確定。三是專項(xiàng)補(bǔ)助，主要用于特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金等。四是原體制補(bǔ)助和上解，中央政府財(cái)政部對部分省、自治區(qū)實(shí)行定額補(bǔ)助，與此同時部分省市向中央按照一定的比例上解。

　　轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)是一種補(bǔ)助，具有矯正均衡功能。在分稅制財(cái)政體制下，轉(zhuǎn)移支付在平衡各級政府財(cái)政能力、彌補(bǔ)地方政府缺口、提供均等化公共產(chǎn)品、優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，要完全擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的任務(wù)，上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付便如“雪中送炭”。要達(dá)到轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)地區(qū)間基本公共產(chǎn)品和基本設(shè)施建設(shè)均等化的基本目標(biāo)，就要求對各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。

　　二、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的弊端

　　我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系中，稅收返還占據(jù)最大的份額，但我國稅收返還計(jì)算方法不盡合理，稅收返還額的確定明顯是以承認(rèn)各地區(qū)政府既得利益為特征的，采用的是基數(shù)法，這種基數(shù)法有利于調(diào)動高財(cái)政收入地區(qū)的積極性，但是卻固化了財(cái)政包干制下所形成的財(cái)力不均問題，容易導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。按照這個返還標(biāo)準(zhǔn)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)得到了較多的稅收返還，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)則返還較少，從而造成了地區(qū)間財(cái)力分配差距的擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付的平衡功能被削弱了，不發(fā)達(dá)地區(qū)從省級一定程度上將財(cái)政困難向下層層轉(zhuǎn)嫁，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則無法再轉(zhuǎn)嫁，只好成為改革后果的最終承受者。此外，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要只體現(xiàn)在中央對省級政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關(guān)制度幾乎沒有建立起來，這也使轉(zhuǎn)移支付制度在縮小政府間財(cái)力差距上的作用受到限制。從這兩個角度看，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，也是造成我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的重要原因。

　　與分稅制改革前相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付從無到有，比重不斷提高，顯示中央財(cái)政的均衡性調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。但是，與公共產(chǎn)品均等化的基本目標(biāo)相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性程度和比重仍然偏低，從省以下地方基層財(cái)政來看，大多數(shù)還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過縱向單一的專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大。2000年全國縣級財(cái)政獲得的上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1181億元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)566億元，占48%.雖然根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對于實(shí)施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的情況下，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。而補(bǔ)助量的多少沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，撥款的隨意性隨時都在發(fā)生，最終導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)政府將過多的精力用于跑關(guān)系要錢方面，依賴補(bǔ)助過日子。而另一些地方縣鄉(xiāng)政府則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財(cái)?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況不斷加劇。

　　而且，有限的轉(zhuǎn)移支付資金還存在不到位和使用浪費(fèi)現(xiàn)象。我國有五級政府，從政府職能上看中央和省級政府具有收入再分配職能，而中央與省級政府的收入再分配又無法直接針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行，財(cái)力分配權(quán)與轉(zhuǎn)移支付權(quán)都高高在上，這就使得基層財(cái)政既無法從財(cái)政體制本身的財(cái)力分配上獲取足夠多的收入，也無法通過轉(zhuǎn)移支付制度獲取足夠多的收入。在多級政府的情況下，即使中央或省級政府有足夠多的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，在各級政府“財(cái)政自利”的影響下，也會造成更多的收入“滲漏”，資金往往在下?lián)苓^程中受到肢解。一筆專項(xiàng)資金撥下來之后，省、市、縣各級政府都要成立專門的機(jī)構(gòu)來主持資金的運(yùn)作，還要配備專門人員、辦公地點(diǎn)、交通工具和辦公設(shè)備，結(jié)果最終到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金所剩無幾的地步。一些財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了保證公務(wù)員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象比較多，從而使資金的性質(zhì)和用途發(fā)生變化。據(jù)調(diào)查，1997-1999年上半年，中央和地方各級政府向全國592個貧困縣投入的總共488億扶貧資金中，竟有43 43億元的資金被不法擠占挪用。[6]

　　縱觀世界市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，對轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規(guī)，例如，美國對轉(zhuǎn)移支付中的政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法、甚至計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例等等都用法律形式明確規(guī)定。而我國對幾千億轉(zhuǎn)移支付資金的管理，卻只有一個由財(cái)政部制定的行政色彩非常濃厚的部門規(guī)章性質(zhì)的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，缺乏科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，支付的自由性和隨意性非常大。

　　三、完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

　　在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)選擇上，要因支付對象的不同和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的不同選擇不同的政策目標(biāo)。從現(xiàn)實(shí)情況看，當(dāng)前時期，我國建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，應(yīng)以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合。中央對地方特別是對縣鄉(xiāng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)主體稅收收入不足以提供基本公共產(chǎn)品時的財(cái)政收支缺口，而且要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共產(chǎn)品方面達(dá)到均等。在稅制結(jié)構(gòu)沒有大的變動的情況下，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身，并不能完全改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的局面，中央財(cái)政有必要通過轉(zhuǎn)移支付，給予地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)力支持，因此縱向平衡是首當(dāng)其沖的目標(biāo)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品的需求越來越旺盛，而由于我國國土面積廣大、地理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度落差大，均等化目標(biāo)也應(yīng)該是政府的必然選擇。

　　（一）規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付

　　1.建立規(guī)模適度、穩(wěn)定可靠的轉(zhuǎn)移支付基金

　　為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源，有利于改變目前轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度。許多國家規(guī)定某些稅種收入用作中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，使其具有“專稅專用”的性質(zhì)。我國應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源。首先，各級政府要建立本級轉(zhuǎn)移支付基金，此基金原則上由本級財(cái)政在年初預(yù)算中足額安排，�？顚Ｓ�。中央可以考慮將取消增值稅和消費(fèi)稅增量返還后的資金作為對下轉(zhuǎn)移支付的資金來源，省級政府除接受來自中央的轉(zhuǎn)移支付資金外，還可以選擇將其營業(yè)稅、個人所得稅的一定比例，作為對下轉(zhuǎn)移支付的資金來源。其次，為了提高資金使用效益，除少數(shù)確需下達(dá)指定地區(qū)或項(xiàng)目的專項(xiàng)資金外，其余絕大多數(shù)應(yīng)該在使用范圍原則上與上級財(cái)政所指示的方向一致的基礎(chǔ)上，歸集建立上級撥付轉(zhuǎn)移支付基金，并與本級轉(zhuǎn)移支付基金合并一起使用。

　　2.縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般轉(zhuǎn)移支付

　　與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相比，一般轉(zhuǎn)移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財(cái)力的補(bǔ)充，下級政府對之擁有較大的使用自主權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計(jì)算方法也更科學(xué)，可以降低人為因素的干擾，避免了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性�？v觀世界發(fā)達(dá)分稅制國家，一般都是一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付限定在具有明顯外溢性、需要兩級或多級政府共同分?jǐn)偝杀镜哪承┗�礎(chǔ)項(xiàng)目和公益事業(yè)上。而我國目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍過寬，許多專項(xiàng)資金的支配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地之間分配也缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此，應(yīng)該壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合體系。一般性轉(zhuǎn)移支付，一方面平衡財(cái)政收入，一方面均等各縣鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給；至于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則作為中央和省調(diào)控縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決特殊情況的工具。

　　3.對一般轉(zhuǎn)移支付，舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”

　　基數(shù)法弱化了轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，導(dǎo)致“富者越富，窮者越窮”。因此，應(yīng)當(dāng)舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”，可以采用國際通行的測算核定公式：

　　對地方的一般轉(zhuǎn)移支付（1）=（該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出（2）-該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入（3）-該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付（4））×調(diào)整系數(shù)（5）

　　其中，（1）對地方的一般轉(zhuǎn)移支付，計(jì)算結(jié)果為正數(shù)，就是該地區(qū)應(yīng)該得到的一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額；計(jì)算結(jié)果為負(fù)數(shù)，就是該地區(qū)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，不需要轉(zhuǎn)移支付撥款。（2）該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出，是根據(jù)該地方政府的各類支出的標(biāo)準(zhǔn)單位成本和受益者數(shù)量以及調(diào)整系數(shù)加總得出。（3）該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入，是根據(jù)該地區(qū)的GDP、居民總收入、商品零售額、地方稅稅基和平均稅率等因素計(jì)算得出。（4）該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付，是該地方政府得到的包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的其他非一般轉(zhuǎn)移支付之和。（5）調(diào)整系數(shù)，是根據(jù)該地區(qū)自然地理?xiàng)l件、人口密度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等確定，該地區(qū)條件越差，系數(shù)相應(yīng)越高，以達(dá)到均等化目標(biāo)。

　�。ǘ�）建立橫向轉(zhuǎn)移支付

　　社會公平是公共財(cái)政的主要目的，也是轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)。社會公平，不僅是指個人收入分配方面的公平，而且包括在享受政府提供的義務(wù)教育、社會保障等公共產(chǎn)品方面的平等權(quán)利。而僅靠本地財(cái)力和縱向轉(zhuǎn)移支付，不發(fā)達(dá)地區(qū)仍然很難達(dá)到公共產(chǎn)品提供均等化的目標(biāo)，這就要以橫向轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充。通過橫向轉(zhuǎn)移支付，可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間相互支持，協(xié)調(diào)發(fā)展，共同富裕，從而在全國范圍內(nèi)盤活均衡機(jī)制，使不同地區(qū)間公共產(chǎn)品提供大致均等，從而最終實(shí)現(xiàn)社會公平的戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　縱觀世界各國，經(jīng)濟(jì)狀況、國體形式、政權(quán)組織形式以及集權(quán)和分權(quán)的程度各有不同，各國的轉(zhuǎn)移支付模式也隨之有所不同，但大體都能夠體現(xiàn)均等化的意圖，實(shí)現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。根據(jù)我國國情，目前比較具有現(xiàn)實(shí)可操作性的是，在縱向轉(zhuǎn)移支付間接實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)力轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，借鑒縱向轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，在省、市級實(shí)現(xiàn)其管轄范圍內(nèi)的各地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化的目標(biāo)。

　�。ㄈ�）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金管理

　　全國人大或國務(wù)院制定專門的《政府轉(zhuǎn)移支付法（條例）》，對轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、形式、資金的用途等等以法律法規(guī)的形式予以規(guī)定；要使轉(zhuǎn)移支付和各級政府的預(yù)算同步，從而把轉(zhuǎn)移支付納入各級預(yù)算，實(shí)行預(yù)算管理，其項(xiàng)目要詳細(xì)列出，并對社會公開，接受社會監(jiān)督；改變中央轉(zhuǎn)移支付多頭管理的情況，將分散在各部門的轉(zhuǎn)移支付管理職能歸并，交給一個專門的中央轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)行使管理職能；各級財(cái)政對下級政府的轉(zhuǎn)移支付引入懲罰激勵機(jī)制和有償使用機(jī)制，充分調(diào)動下級政府開源節(jié)流的積極性，消除下級政府對財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性，增強(qiáng)其財(cái)政自求平衡的能力。

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