摘　要：我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，歷史上和體制上的種種原因使得財政資金和銀行資金在運行中矛盾重重，磨擦不斷。為此，應(yīng)采取增加國家財力，重新界定財政資金的范疇，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，徹底改變國家財政、國有銀行、國有企業(yè)“三位一體”的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等措施，使財政資金和銀行資金得以有效協(xié)調(diào)運行。

　　關(guān)鍵詞：財政資金；銀行資金；運行矛盾

　　財政和銀行是市場經(jīng)濟體制下政府執(zhí)行宏觀調(diào)控職能、主管社會資金配置的兩個重要部門。它們從不同角度，運用不同手段，集中和分配著貨幣資金，形成各具特色的財政資金和銀行資金運行機制。從作用范圍上來講，財政資金的作用范圍主要是公共需要、公共產(chǎn)品和市場失靈等。銀行資金的作用機制則是通過信用和貨幣銜接社會再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的循環(huán)，為社會總供求的實現(xiàn)提供載體和手段。雖然在某些領(lǐng)域財政資金與銀行資金也會有交叉，但是在更多的情況下，信貸資金與財政資金是不能混淆的。從作用目的來看，財政資金的作用目的主要在于滿足國家公共權(quán)力實現(xiàn)的需要和宏觀經(jīng)濟的需要，調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，糾正市場失靈。銀行資金的作用目的在于滿足社會生產(chǎn)和經(jīng)營對貨幣和信用的借貸需求，并以這種對生產(chǎn)經(jīng)營的資金借貸來謀取回報———貸款利息。

　　雖然從理論上講財政資金和銀行資金在社會經(jīng)濟生活當(dāng)中各自扮演著不同的角色，各自有著不同的運行機制，然而，由于我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，歷史上、體制上的種種原因使得我國現(xiàn)階段財政資金和銀行資金的運行中存在著種種不合理的現(xiàn)象，資金運用的不規(guī)范導(dǎo)致了兩種資金運行的矛盾，摩擦不斷。

　　一、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌造成了資金配置方式的轉(zhuǎn)變

　　在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期，財政一直處于社會資金配置的主導(dǎo)地位，扮演著主要角色。財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支，整個國民經(jīng)濟的資金運行處于高度集中的狀態(tài)之中，社會經(jīng)濟的微觀主體———國有企業(yè)的大部分生產(chǎn)成果，甚至固定資產(chǎn)的折舊，都集中到國家財政掌握，企業(yè)與個人除滿足自身必須的支出外不會有任何資金積累。相應(yīng)的，財政要承擔(dān)為國有企業(yè)供應(yīng)經(jīng)營性資金、擴大再生產(chǎn)資金以及彌補企業(yè)虧損的責(zé)任，甚至要為國有企業(yè)負(fù)擔(dān)諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補貼等�？梢哉f當(dāng)時財政資金的運用范圍帶有事無巨細(xì)、包攬一切的特征。而銀行只能在整個社會資金的配置中處于補充的次要地位，它主要承擔(dān)了國有企業(yè)單位的社會資金結(jié)算、社會少量暫時閑置分散資金的吸收和為企業(yè)季節(jié)性、臨時性資金需要提供貸款等任務(wù)，完全沒有自主經(jīng)營的權(quán)利，是政府和企業(yè)的“大出納”。很顯然，當(dāng)時的經(jīng)濟體制特征決定了在整個社會資金總量中，財政資金與銀行資金的配置比例極不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致了整體經(jīng)濟效率的低下，經(jīng)濟發(fā)展受到抑制。

　　隨著我國市場化改革進程的逐漸深入，國家開始主動改變國民收入的分配格局，儲蓄來源從財政轉(zhuǎn)移到企業(yè)和居民手中。與此同時，“大一統(tǒng)”的財政收入分配格局逐漸打破，國家財政實行“放權(quán)讓利”的“分灶吃飯”體制，使財政集中的社會資金大大減少。從20世紀(jì)80年代初開始，財政資金的供給能力逐漸減少。有關(guān)資料顯示，原來由財政負(fù)責(zé)安排的對國有企業(yè)的流動資金撥款1982年比1978年減少了64.5%.與此相反，銀行在社會總資金配置過程中的作用開始日益明顯。在1979年—1982年間，工商企業(yè)增加了700多億元流動資金，其中82%是由銀行貸款供應(yīng)的，只有18%是財政撥款增加的。為適應(yīng)財政銀行資金供給能力的實際變化，滿足經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)發(fā)展對資金的迫切需求，國家開始重視銀行作用的發(fā)揮，開始更多地通過銀行渠道提供經(jīng)濟建設(shè)資金。1979年，銀行開辦了第一筆技改貸款；1981年，實行企業(yè)基本建設(shè)資金“撥改貸”；1983年，國有企業(yè)流動資金由中國人民銀行管理。由此，我國的社會資金配置模式發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。

　　二、資金配置方式的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了財政資金和銀行資金的運行矛盾

　　我國的經(jīng)濟改革是漸進式的改革，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，各項制度和規(guī)則都處于不完善、不成熟的狀態(tài)，整個社會經(jīng)濟呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特征。資金的配置也必然呈現(xiàn)這種特點，其基本表現(xiàn)便是財政資金與銀行資金的運行矛盾。具體而言，由于在計劃經(jīng)濟體制下形成的國家包經(jīng)濟建設(shè)、包企業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟指導(dǎo)思想和傳統(tǒng)觀念在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期并沒有改變，同時，體制的轉(zhuǎn)軌并沒有形成財政收入與經(jīng)濟增長速度相應(yīng)增長的態(tài)勢。因此，社會資金配置方式的改變使財政資金力量減弱、財政收入相對減少的同時，財政支出規(guī)模仍然龐大且剛性增加，當(dāng)財政確難維系國家的建設(shè)支出時，已經(jīng)擁有足夠資金力量的國有銀行必然被當(dāng)作“第二財政”，承擔(dān)起財政已無力單獨承擔(dān)的生產(chǎn)與建設(shè)資金供給重?fù)?dān)，充當(dāng)國家財政在經(jīng)濟建設(shè)上包打天下的工具。換句話說，這種矛盾實際上是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期財政資金的日益短缺與銀行資金的相對“富余”之間的矛盾。具體分析如下：

　　衡量一個國家財政資金是否短缺，應(yīng)當(dāng)主要看它的赤字水平和債務(wù)規(guī)模。

　　第一，從我國財政赤字的角度看，從1978年-2004年的27年中，出現(xiàn)財政赤字的年份有26年，最近的一次財政收支盈余是1985年，而且目前我國財政赤字已處在較高水平。特別是1998年實行積極的財政政策后，財政赤字增長速度加快，2004年我國中央政府財政赤字為3098億元，占GDP（13.65萬億元）比重為2.3%（2002年曾經(jīng)達到3.03%），接近或曾超過《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》）規(guī)定歐盟國家3%的水平。如果考慮地方政府通過掛賬或欠發(fā)工資、占用中央專項撥款等方式形成的隱性赤字，我國財政赤字占GDP的比重肯定將超過3%的水平。赤字依存度2001年曾經(jīng)達到45.15%，既大大高于發(fā)達國家11%的平均水平，也高于發(fā)展中國家23%的平均水平。由于2004年財政增收因素影響，2004年這一比例下降為17%.

　　第二，從我國債務(wù)規(guī)模的角度看，截至2001年底，我國政府的債務(wù)余額累計達15608億元①，國債負(fù)擔(dān)率（國債余額占當(dāng)年GDP的比重）為16.3%，雖然它低于一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家30%-50%的水平，與《馬約》國家規(guī)定的歐盟國家60%的警戒線也有一定的距離，但是發(fā)達國家的財政收入占GDP的比重大多在40%-50%之間，而我國預(yù)算內(nèi)外收入加在一起不到GDP的20%，因此從這一點來說我國的國債余額不能超過GDP的20%.與此同時，從反映國債規(guī)模的另一個指標(biāo)———中央財政債務(wù)依存度來看，中央財政債務(wù)依存度（當(dāng)年國債發(fā)行額占當(dāng)年中央財政支出的比率）2004年達到38.4%（這一比率在1998年曾達到71.12%），遠遠超過25%-30%的國際警戒線。

　　從以上分析我們可以看到，我國在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，財政資金短缺的問題相當(dāng)突出。這種短缺現(xiàn)象的存在不僅使我國財政背負(fù)了沉重的債務(wù)壓力，財政資金運行不能很好地執(zhí)行財政職能，財政政策對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控作用受到削弱，更為嚴(yán)重的是使整個財政體制潛伏著巨大的風(fēng)險。

　　與財政資金短缺相對應(yīng)的是，隨著資金配置方式的轉(zhuǎn)變，企業(yè)和家庭自有資金的增加，銀行資金在社會總資金中所占的比例逐漸加大，銀行開始逐漸替代財政成為社會資金的主要供給渠道。從作為銀行資金來源的主要渠道之一居民儲蓄存款來看，我國的儲蓄率自20世紀(jì)90年代以來一直處于較高的水平，1990年-1999年，我國國民儲蓄率年平均為40%左右，僅次于新加坡45%的水平而居世界第二位。特別是近幾年來，由于經(jīng)濟體制改革進入攻堅階段，更加深化了居民儲蓄的動機。企業(yè)改革、機構(gòu)減員、醫(yī)療體制、住房制度及教育體制改革，使人們增大了對未來收入下降和未來支出剛性的預(yù)期，從而增加儲蓄。截至2004年末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額為11.96萬億元，比1978年增加了567倍多。

　　三、財政資金和銀行資金運行矛盾的集中表現(xiàn)

　　通過前文的分析可知，在目前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期財政資金和銀行資金的運行存在突出的矛盾，而這一矛盾的集中表現(xiàn)筆者認(rèn)為是“銀行資金財政化”或稱“信貸資金財政化”。

　　所謂“銀行資金財政化”是指經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，由于財政資金短缺而銀行資金相對“富余”，以及受長久以來計劃經(jīng)濟思想的影響，銀行資金被用于財政性用途，從而使銀行資金改變了其應(yīng)有的資金運行機制，具有了財政資金的運行特點，銀行成為“第二財政”。銀行資金財政化主要表現(xiàn)在以下方面：

　　第一，財政出現(xiàn)赤字，通過向銀行借款彌補，占用了銀行的信貸資金，增加了貨幣發(fā)行，加劇了通貨膨脹。改革以來，財政大部分年度有赤字，靠財政自身無力解決，就采取向中央銀行借款解決。從貨幣供應(yīng)的角度看，在信貸資金一直較緊的情況下，財政借款具有無償還性，只能靠發(fā)行貨幣彌補，這種財政性貨幣發(fā)行會引起貨幣供應(yīng)量過多，通貨貶值，影響經(jīng)濟穩(wěn)定。當(dāng)然，1994年《中國人民銀行法》出臺以后，財政部已經(jīng)不得向中央銀行透支。

　　第二，隨著改革的不斷深入，部分應(yīng)該由財政負(fù)擔(dān)的保值補貼和應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)的支出，在財政資金不足的情況下，各級政府基本上都壓銀行墊付，占用了部分銀行信貸資金。此外，國內(nèi)農(nóng)副產(chǎn)品收購的資金補貼和部分政策性虧損國有企業(yè)的資金補貼所需的財政資金一直不到位，這一部分由銀行墊付的資金很難歸還，導(dǎo)致銀行資金流動性減弱，資金盈利率下降。

　　第三，財政實行“撥改貸”以后，企業(yè)大部分固定資產(chǎn)投資來源于銀行貸款，但財政并沒有把相應(yīng)的資金劃歸銀行以代行財政職能，同時也沒有為企業(yè)建立相應(yīng)的還貸機制，等于讓銀行為企業(yè)貸款增加國有資產(chǎn)，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致了銀行資金被長期占用。

　　第四，政策性貸款成為財政撥款的變異形式，是一種更為強制性的銀行資金財政化。中國的政策性貸款與其他市場經(jīng)濟國家的政策性貸款有所不同，主要有以下幾點：一是所占比重大。20世紀(jì)90年代以來，政策性貸款占國家信用總量1/3以上。二是主要來源于社會公眾，即居民儲蓄，而不是財政撥付；政策性銀行的資金雖然來源于財政，但財政資金短缺的情況下，財政通常采取向商業(yè)銀行發(fā)行債券的方式解決，其最終來源還是社會公眾。

　　第五，用銀行貸款交稅。由于部分國有企業(yè)經(jīng)濟效益差，無利甚至虧損經(jīng)營，上繳的稅收額也必然呈下降趨勢，然而，地方政府的稅收任務(wù)卻連年增加。為了完成任務(wù)，個別地方政府采取違規(guī)行為，以政府為擔(dān)保，要求銀行為企業(yè)貸款交稅。如此，銀行資金轉(zhuǎn)化為財政資金，銀行資金的運用成為財政資金的來源。

　　四、解決矛盾的方法與途徑

　�。ㄒ唬┨岣摺皟蓚�比重”，增強國家財力

　　在我國，“財政收入比重過低，特別是中央財政收入的比重過低”的問題幾乎涵蓋了中國財政困難的全部問題。特別是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，中國政府執(zhí)行著多種職能，客觀上要求國家財政在GDP的分配中占有相當(dāng)?shù)谋戎�，同時要求中央財政在總收入中占有較高的比重。兩個比重過低，社會財力分散，財政的宏觀調(diào)控職能必然削弱。因此，目前亟待解決的問題是振興財政，健全職能，增強財力，其對策思路是讓財政集中必要的資金，即在當(dāng)前財政收支缺口較大的情況下，重新調(diào)整GDP分配格局，正確處理國家、企業(yè)、個人之間和中央地方之間的分配關(guān)系，逐步提高兩個比重。只有財政資金短缺的問題得到根本解決，才能從源頭上減少甚至消除向銀行資金財政化。眾所周知，我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比率近年來扭轉(zhuǎn)了持續(xù)下滑的狀態(tài)，開始回升，但是中央財政仍然保持較高的赤字增長速度，國家財政并沒有徹底擺脫短缺的態(tài)勢。因此，提高“兩個比重”仍然具有現(xiàn)實意義。

　�。ǘ�）重新界定財政資金的范疇，集中社會財力發(fā)展經(jīng)濟

　　在現(xiàn)實的中國，財政資金不等于政府資金，已經(jīng)是公認(rèn)的事實。大量的政府收支，包括預(yù)算外資金、制度外資金等游離于預(yù)算之外，不僅人為加劇了財政收支本身運作的困難，而且，使整個政府收支管理陷入無序狀態(tài)。更為甚者，在各方面的政府支出需求迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入的各級政府部門，轉(zhuǎn)而使用非規(guī)范性的行政手段去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號下，各級政府部門開始自立收費項目，介入財政資金的分配。因此，要盡快規(guī)范政府收入機制，把一切與政府權(quán)力相聯(lián)系的收入項目全部納入財政預(yù)算管理，切實體現(xiàn)國家預(yù)算的完整性原則和統(tǒng)一性原則。制度外收入自不待言，或清理或撤銷或納入正途要盡快設(shè)定它們的歸宿。預(yù)算外資金就其實質(zhì)來說，也是一種不規(guī)范的收入形式，它體現(xiàn)了政府對基本經(jīng)濟關(guān)系的不明晰、不自信、不透明，時刻準(zhǔn)備對經(jīng)濟管理模式進行調(diào)整的心態(tài)。因此，也要隨著市場經(jīng)濟的日漸成熟，將其合理的項目納入財政預(yù)算管理。

　　（三）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率

　　其一，調(diào)整財政的支出結(jié)構(gòu)就要抓緊構(gòu)建公共財政框架，明晰財政職責(zé)范圍。對純公共物品和制度性公共物品，如公共服務(wù)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、國防外交、環(huán)境保護等國家財政必須進行全額保障，不留支出缺口；對準(zhǔn)公共物品如高等教育、某些基礎(chǔ)設(shè)施等要依據(jù)適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，劃定財政和市場的提供比例，國家財政要及時足額地承擔(dān)起自己應(yīng)付的資金供給責(zé)任；而對那些在市場經(jīng)濟中國家不宜過多涉足的競爭性領(lǐng)域，國家財政要逐步撤出�？傊�，國家財政必須無保留地負(fù)起自己的支出責(zé)任，徹底避免將財政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給國有商業(yè)銀行，消除銀行風(fēng)險中的財政因素。其二，提高財政資金的支出效率，最重要的是提高國債資金的支出效率。政府投資與個人、企業(yè)一樣也必須考慮效益問題，要考慮“所得”與“所費”的對比關(guān)系，“少花錢，多辦事，辦好事”�？偟脑瓌t是債務(wù)支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益可以償還債務(wù)的本息支出。這樣做，既可以增強國債還本付息的能力，又可以擴大政府債務(wù)融資的空間。

　　（四）徹底改變國家財政、國有銀行、國有企業(yè)“三位一體”的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

　　其一，要明晰國家和國有商業(yè)銀行之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，準(zhǔn)確界定國家財政在國有商業(yè)銀行運營中應(yīng)付的資金責(zé)任。國有銀行的法定注冊資本金財政必須足額撥付，與我國商業(yè)銀行經(jīng)營水平相稱的壞賬準(zhǔn)備金必須讓銀行全額提存。財政應(yīng)妥善處理原先由指導(dǎo)性計劃所造成的銀行不良資產(chǎn)，對于由銀行自身經(jīng)營所形成的不良資產(chǎn)應(yīng)有銀行自己承擔(dān)責(zé)任。同時可以借鑒市場經(jīng)濟體制完善國家的經(jīng)驗，政府在事前宣布銀行破產(chǎn)后由財政負(fù)責(zé)償還儲戶存款的比例，讓儲戶和銀行承擔(dān)部分風(fēng)險。其二，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范財政與企業(yè)的關(guān)系。讓企業(yè)切實擺脫政府機構(gòu)附屬地位，成為適應(yīng)市場的法人實體和競爭主體。國家（財政）只能以社會管理者的身份征收稅收和以資產(chǎn)所有者的身份取得收益，不再干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營活動，不能無休止地指令銀行對企業(yè)貸款和對企業(yè)貸款提供擔(dān)保。同時對國有企業(yè)的債務(wù)也僅以企業(yè)所有的資產(chǎn)為限負(fù)有限責(zé)任。企業(yè)也不能不受所有者約束，損害所有者利益，它們有義務(wù)實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

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