摘　要：近年來(lái)，公共財(cái)政問(wèn)題已成為我國(guó)財(cái)政理論和實(shí)踐的一大熱點(diǎn)，財(cái)政理論界將其視為我國(guó)財(cái)政體制根本性改革的關(guān)鍵。我國(guó)財(cái)政雖已初步具有公共財(cái)政的輪廓，但離真正的公共財(cái)政尚有相當(dāng)距離。因此，必須明確公共財(cái)政的重要性和特征，找準(zhǔn)推行公共財(cái)政的難點(diǎn)和存在的問(wèn)題，進(jìn)一步探索解決問(wèn)題的對(duì)策，這樣才能更好地推行公共財(cái)政。

　　關(guān)鍵詞：公共財(cái)政　問(wèn)題　對(duì)策

　　公共財(cái)政在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，它對(duì)依法促進(jìn)公平分配，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，合理配置市場(chǎng)資源，做好國(guó)有資產(chǎn)管理，起著不可代替的作用。正確認(rèn)識(shí)推行公共財(cái)政的意義，明確其特征，找出當(dāng)前推行公共財(cái)政存在的問(wèn)題和對(duì)策，有著十分重大的現(xiàn)實(shí)意義，也是在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題，本文對(duì)此談一點(diǎn)淺見。

　　一、公共財(cái)政的重要性及特征

　　所謂公共財(cái)政，就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理體制。它主要著眼于滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失效” 缺陷。公共財(cái)政的歷史使命，在于它支持、促進(jìn)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必有公共財(cái)政，二者相互制約，相互促進(jìn)，交替推動(dòng)，共同前進(jìn)，是一種緊緊捆在一起的雙邊互動(dòng)的關(guān)系。只有真正推行公共財(cái)政，才能建立與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

　　公共財(cái)政具有以下特征：

　　1.以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為行為準(zhǔn)則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但也存在市場(chǎng)自身無(wú)法解決或解決得不好的公共問(wèn)題。比如，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問(wèn)題、壟斷問(wèn)題、外部性問(wèn)題等。解決這些問(wèn)題，政府是首要的“責(zé)任人”。政府解決公共問(wèn)題，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，需要以公共政策為手段。而公共財(cái)政的制定和執(zhí)行，又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財(cái)政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下大包大攬的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政而言，公共財(cái)政只以滿足社會(huì)公共需要為職責(zé)范圍，凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上不介入；而市場(chǎng)無(wú)法解決或解決不好的，屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上就必須介入。

　　2.公平性。公共財(cái)政政策要一視同仁。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是公平競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)在財(cái)政上就是必須實(shí)行一視同仁的財(cái)政政策，為社會(huì)成員和市場(chǎng)主體提供平等的財(cái)政條件。不管其經(jīng)濟(jì)成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國(guó)籍，只要守法經(jīng)營(yíng)，依法納稅，政府就不能歧視，財(cái)政政策上也不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。不能針對(duì)不同的社會(huì)集團(tuán)、階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分，制定不同的財(cái)稅法律和制度。

　　3.非市場(chǎng)營(yíng)利性，又稱公益性。公共財(cái)政只能以滿足社會(huì)公共需要為己任，追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場(chǎng)活動(dòng)和追逐利潤(rùn)。如果公共財(cái)政追逐利潤(rùn)目標(biāo)，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，就有可能運(yùn)用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中影響公平競(jìng)爭(zhēng)，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞正常的市場(chǎng)秩序，打亂市場(chǎng)與政府分工的基本規(guī)則；財(cái)政資金也會(huì)因用于牟取利潤(rùn)項(xiàng)目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。公共財(cái)政的收入，是為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金；公共財(cái)政的支出，是以滿足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公共利益為宗旨，不能以贏利為目標(biāo)。

　　4.法制性。公共財(cái)政要把公共管理的原則貫穿于財(cái)政工作的始終，以法制為基礎(chǔ)，管理要規(guī)范和透明。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。一方面，政府的財(cái)政活動(dòng)必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行；另一方面，通過(guò)法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制保障手段，社會(huì)公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等理財(cái)行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財(cái)，依法行政。

　　二、推行公共財(cái)政存在的問(wèn)題

　　建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然需要建立公共財(cái)政。雖然我國(guó)的公共財(cái)政管理已具雛形，但受計(jì)劃型財(cái)政管理模式的影響，仍存在許多問(wèn)題，突出表現(xiàn)至少有以下幾個(gè)方面：

　　1.財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政供養(yǎng)范圍過(guò)大，包攬過(guò)多，特別是對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過(guò)多，大大超出了政府職能范圍和財(cái)力承受水平。相反，應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障，推給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體去承擔(dān)。突出的問(wèn)題有：巨額的國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼。除政策性虧損補(bǔ)貼外，國(guó)家財(cái)政實(shí)際上承擔(dān)了大量的經(jīng)營(yíng)性虧損補(bǔ)貼，成為國(guó)家財(cái)政沉重的負(fù)擔(dān)。過(guò)長(zhǎng)的事業(yè)單位供給戰(zhàn)線。一些不屬于公共物品范圍，可以由企業(yè)及個(gè)人舉辦，完全能夠商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位，仍然由國(guó)家掌握，財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)。行政經(jīng)費(fèi)膨脹。這與政府機(jī)構(gòu)的臃腫、人浮于事及效率低下相一致�？萍�、教育投入不足。從絕對(duì)數(shù)量看，改革開放后，科教投入確有較大增加，但從占財(cái)政支出的相對(duì)比例分析，近兩年還出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而且財(cái)政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。財(cái)政供給方面的上述問(wèn)題，與政府職能的界定與轉(zhuǎn)變存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在政府職能界定不清，活動(dòng)范圍沒(méi)有法律明確規(guī)定的情況下，財(cái)政支出格局及其運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整是非常困難的。

　　2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。近年來(lái)，我國(guó)在財(cái)政收入占GDP的比重偏低的情況下，將財(cái)政支出逐步向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，特別是1998年以來(lái)實(shí)施的積極財(cái)政政策，取得了良好成效。但是，從總體上看，由于財(cái)政預(yù)算的約束力逐步下降，財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足重點(diǎn)支出的需要，教育、科技、農(nóng)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域的支出在財(cái)政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反，大量的資金（包括預(yù)算外資金）卻被用于競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)建設(shè)和行政管理開支等非重點(diǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)支出項(xiàng)目難以實(shí)施更加有力的資金保障等一系列問(wèn)題的發(fā)生。

　　3.政府收入機(jī)制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問(wèn)題嚴(yán)重。這種稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂。同時(shí)，也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來(lái)源。從產(chǎn)生這一問(wèn)題的直接原因分析，主要有：社會(huì)公共權(quán)力缺乏制約，眾多公共權(quán)力機(jī)構(gòu)直接介入分配領(lǐng)域。突出的問(wèn)題是亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款屢禁不止。財(cái)政的職能被肢解，國(guó)家財(cái)政不能統(tǒng)管政府收支。國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門與財(cái)政部門職責(zé)劃分不清，如物價(jià)部門可以核準(zhǔn)行政部門收費(fèi)等。

　　4.財(cái)政分配秩序不規(guī)范。目前，在財(cái)政分配中，仍存在將一部分財(cái)政資金切塊分給主管部門，由主管部門自主安排使用的問(wèn)題。與此同時(shí)，不少主管部門還設(shè)立了各種收費(fèi)和基金，擁有大量預(yù)算外資金。這種分配方式的結(jié)果，嚴(yán)重影響了正常的財(cái)政分配秩序。

　　5.財(cái)政預(yù)算管理不科學(xué)�，F(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問(wèn)題是，在預(yù)算分配過(guò)程中，預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中追加頻繁，往往造成年度的實(shí)際支出數(shù)高于年初預(yù)算數(shù)；預(yù)算分配，特別是轉(zhuǎn)移支出和專項(xiàng)支出缺乏可靠的科學(xué)依據(jù)，人為因素較多，隨意性較大；預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過(guò)前就已經(jīng)開始執(zhí)行，形成預(yù)算審批的法律空檔以及預(yù)算約束的缺位；法與法之間的關(guān)系沒(méi)有理順，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴(yán)重，如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對(duì)財(cái)政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項(xiàng)支出增長(zhǎng)必須高于財(cái)政收入或支出的增長(zhǎng)等，而《預(yù)算法》卻又要求在安排預(yù)算時(shí)要量入為出、以收定支、統(tǒng)籌兼顧。法律、法規(guī)的不統(tǒng)一性與不一致性弱化了法律、法規(guī)的約束性，造成了預(yù)算管理的不規(guī)范；預(yù)算編制方法上欠科學(xué)性和合理性，不能真實(shí)反映實(shí)際情況，沒(méi)有統(tǒng)一政府收支，大量財(cái)政性資金在預(yù)算體外循環(huán)。國(guó)家財(cái)政實(shí)際上沒(méi)有能力通盤掌握政府公共物品的供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益，難以履行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的職責(zé)。

　　三、推行公共財(cái)政的對(duì)策和建議

　　1.財(cái)政資金應(yīng)突出公共性特征，逐步退出經(jīng)營(yíng)性與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，就是市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。凡是市場(chǎng)辦得了、辦得好的，就不應(yīng)由政府承擔(dān)。但長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政職能的“越位”與“缺位”并存的問(wèn)題一直比較突出，一方面財(cái)政干了許多應(yīng)該由市場(chǎng)配置去解決的事情，由于廣泛介入了經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，對(duì)國(guó)有企業(yè)供應(yīng)資金，彌補(bǔ)虧損，審批財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和決算，妨礙了企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人實(shí)體地位的形成和確立；另一方面，那些本來(lái)應(yīng)該由政府去做、通過(guò)履行財(cái)政職能去實(shí)現(xiàn)的一些事情，反而因?yàn)樨?cái)力“缺位”而沒(méi)有能力做到或做得不好。今后財(cái)政資金必須逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共需要的方面來(lái)，逐步提高財(cái)政對(duì)政權(quán)建設(shè)、教育文化、科學(xué)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共需要的保障能力。

　　2.科學(xué)界定和規(guī)范財(cái)政資金的供給范圍。規(guī)范財(cái)政資金供給范圍，是構(gòu)建公共財(cái)政基本框架、提高財(cái)政保障能力和支出效率的基礎(chǔ)和前提。在具體實(shí)施中，重點(diǎn)是解決財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多、對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位包攬過(guò)多、不合理的補(bǔ)貼和投資過(guò)多問(wèn)題。當(dāng)前，主要應(yīng)該是緊緊抓住機(jī)構(gòu)改革的有利時(shí)機(jī)，做好定編定崗工作，清理超編人員，控制人員經(jīng)費(fèi)，有效遏制行政經(jīng)費(fèi)過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。通過(guò)轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，逐步減少直至取消財(cái)政對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，集中財(cái)力，保障政權(quán)建設(shè)和科技、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目的支出需要。

　　3.逐步建立規(guī)范的政府收入保障體系。按照公共財(cái)政的要求，應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的劃分和對(duì)它們各自保障方式的不同，對(duì)現(xiàn)行的稅費(fèi)收入體系進(jìn)行合理調(diào)整和定位，逐步建立以稅收為主、收費(fèi)為輔的政府收入機(jī)制。一是將現(xiàn)有收費(fèi)中一些不具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，不再體現(xiàn)政府職能的可以按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的收費(fèi)方式，逐步推向市場(chǎng)，依法經(jīng)營(yíng)和納稅。比如勘察設(shè)計(jì)收費(fèi)、咨詢服務(wù)收費(fèi)、各種公證收費(fèi)等；二是根據(jù)純公共產(chǎn)品由稅收提供保障的觀點(diǎn)，取消現(xiàn)有收費(fèi)中用于提供純公共產(chǎn)品、具有稅收特征的收費(fèi)，代之以稅，即進(jìn)行費(fèi)改稅。如農(nóng)村的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、交通部門的各項(xiàng)收費(fèi)等；三是保留現(xiàn)行收費(fèi)中那些用于提供受益面確定、體現(xiàn)受益性原則比較明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收費(fèi)，并進(jìn)行了合理規(guī)范。通過(guò)稅收與收費(fèi)的科學(xué)“歸位”，不斷提高公共財(cái)政的保障能力。

　　4.積極推進(jìn)公共財(cái)政的管理手段。這是公共財(cái)政順利推行的重要保證。政府采購(gòu)制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家加強(qiáng)公共支出管理的基本手段，是建立公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容，實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度也是現(xiàn)階段有效節(jié)約財(cái)政開支的最直接的辦法。近年來(lái)，全國(guó)各地都不程度地開展了政府采購(gòu)試點(diǎn)工作，效果十分明顯。今后，應(yīng)逐步對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如各類辦公用品、設(shè)備工程、公共設(shè)施、大型會(huì)議及有關(guān)勞務(wù)等通過(guò)公開招標(biāo)的方式向社會(huì)購(gòu)買，最大限度地提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，還應(yīng)積極探索“零基預(yù)算”等適應(yīng)公共財(cái)政要求的管理手段和辦法，以不斷提高財(cái)政支出效率，充分體現(xiàn)公平、公正、公開的原則。

　　5.不斷強(qiáng)化財(cái)政宏觀管理職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政作為政府的宏觀調(diào)控部門，為充分發(fā)揮好公共財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配、維持市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的職能，應(yīng)把主要精力放到研究和把握經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中關(guān)系全局、帶有戰(zhàn)略性的大事上來(lái)。因此，在職能轉(zhuǎn)變中，財(cái)政應(yīng)逐步減少直接管理，學(xué)會(huì)用制度法規(guī)來(lái)實(shí)施間接管理，學(xué)會(huì)運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)手段管理微觀事務(wù)�；�于這種認(rèn)識(shí)，今后財(cái)政宏觀管理的重點(diǎn)應(yīng)該是：擬定和執(zhí)行財(cái)政、稅收發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策、中長(zhǎng)期規(guī)劃、改革方案及其他有關(guān)政策；參與制定各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策；提出運(yùn)用財(cái)稅政策實(shí)施宏觀調(diào)控和綜合平衡社會(huì)財(cái)力的建議；擬定和執(zhí)行國(guó)家與企業(yè)的分配政策；監(jiān)督財(cái)稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行；提出加強(qiáng)財(cái)政管理的政策建議；加強(qiáng)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的跟蹤分析和政策研究，提高駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)的能力。

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