摘　要　推行公共財(cái)政是進(jìn)一步健全和完善財(cái)政職能，從根本上減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、擺脫困境的治本之策，搞公共財(cái)政是我國經(jīng)歷了幾十年傳統(tǒng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制之后，同新型市場經(jīng)濟(jì)體制激烈碰擊后悟出的真諦。本文對建立公共財(cái)政面臨的矛盾進(jìn)行分析，并提出了解決困難的若干措施……

　　關(guān)鍵詞　公共財(cái)政；運(yùn)行機(jī)制；市場經(jīng)濟(jì)；財(cái)政體制

　　當(dāng)前，我國正在推行公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，在建立這個(gè)機(jī)制過程中，必然會(huì)遇到新舊兩種機(jī)制的碰撞及其產(chǎn)生的新問題，為此，我們決不能對發(fā)生的問題和矛盾視而不見，更不能回避矛盾，而應(yīng)實(shí)事求是以積極的態(tài)度做到具體問題具體分析，采取相應(yīng)的措施化解矛盾，解決問題，按公共財(cái)政的理論和原則建立起新的運(yùn)行機(jī)制。

　　一、構(gòu)建公共財(cái)政機(jī)制面臨的矛盾

　�。ㄒ唬┍Ｕ匣�本支出需要與財(cái)力嚴(yán)重不足的矛盾

　　公共財(cái)政的一個(gè)最基本的要求就是要保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力需要。然而，現(xiàn)在地方財(cái)政特別是市、縣以下財(cái)政財(cái)力嚴(yán)重匱乏，收不抵支，財(cái)政收支難以平衡，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力連發(fā)放教師工資都不夠。如此緊張的財(cái)力狀況，使地方財(cái)政成了名副其實(shí)的“吃飯財(cái)政”，沒有保障公共財(cái)政支出基本需求的財(cái)力。因而，難怪有人把“吃飯財(cái)政”當(dāng)成公共財(cái)政。其實(shí)世界上沒有哪個(gè)國家是無建設(shè)性支出的財(cái)政，各種基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施歷來都是公共產(chǎn)品或服務(wù)的代表，都屬社會(huì)公共需要的范疇，它由政府出資興辦。也就是說公共財(cái)政并非只滿足吃飯就行，還要搞公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)，可是現(xiàn)在的財(cái)力嚴(yán)重不足，哪有財(cái)力按照公共財(cái)政要求安排支出。

　�。ǘ�）可用財(cái)力的增長艱難與滿足剛性支出需要的矛盾

　　一方面現(xiàn)行財(cái)政體制下，稅收任務(wù)由上級稅務(wù)部門按照“基數(shù)加增長”的辦法下達(dá)，難免與實(shí)際稅源相脫節(jié)，地方財(cái)政無權(quán)追加或調(diào)整，不得不靠良好的人際關(guān)系或增提手續(xù)費(fèi)、撥款改善辦公條件等形式協(xié)調(diào)與稅務(wù)部門的關(guān)系，缺乏一級財(cái)政做到收支平衡應(yīng)具備的權(quán)力和手段；另一方面財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，上級部門超越事權(quán)，規(guī)定下級支出項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，如教育、科技、農(nóng)業(yè)、計(jì)劃生育、文化宣傳等都有具體明確的硬性規(guī)定，有關(guān)部門和單位拿著上級的紅頭文件，要求當(dāng)?shù)刎?cái)政安排配套資金，有些文件還詳細(xì)規(guī)定了安排的比例或數(shù)額，沒有顧及地方財(cái)政的承受能力。另外，一些政策性增支因素不斷出臺，特別是調(diào)整工資、增發(fā)離退休人員生活費(fèi)、提高民政定補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、增加崗位津貼和警銜工資等，使得地方財(cái)政人不敷出。

　　（三）財(cái)政支出“越位”難退與“缺位”難補(bǔ)的矛盾

　　財(cái)政支出范圍一方面存在“越位”現(xiàn)象，職能相近的部門重復(fù)建立，一些有經(jīng)營收入的事業(yè)單位和很少具備行政管理職能的部門乃至后勤服務(wù)部門也在財(cái)政供給之列，介入競爭性領(lǐng)域的開支比重偏高；另一方面嚴(yán)重“缺位”，公共服務(wù)能力弱化，在公共交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等方面投入不足，甚至連經(jīng)費(fèi)供給的基本職能也難以到位，不少地方的人員工資和公用經(jīng)費(fèi)不能充分到位，下崗職工和離退休人員的“兩個(gè)確�！睙o法實(shí)現(xiàn)，醫(yī)療保障沒有保證。由于“越位”退不了，致使“缺位”補(bǔ)不上，與公共財(cái)政的基本運(yùn)行機(jī)理相悖。

　�。ㄋ模┴�(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際支出不相符合的矛盾

　　近幾年，盡管對財(cái)政供給標(biāo)準(zhǔn)做了多次調(diào)整，但仍有不少財(cái)政供給標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際支出不符，如住宿費(fèi)、出差費(fèi)等，標(biāo)準(zhǔn)偏低。如果提高標(biāo)準(zhǔn)，可用財(cái)力又無法滿足。而且在財(cái)政供給范圍沒有完全凈化之前，就實(shí)行統(tǒng)一的集中國庫支付制度，必然要增加支出，加大財(cái)政的壓力。

　�。ㄎ澹┴�(cái)政自身管理機(jī)制不完善與法制化管理的矛盾

　�。�1）在預(yù)算管理上，預(yù)算編制不細(xì)，預(yù)算期財(cái)政收入的測算一直采用以增長比例確定總量增長的辦法，財(cái)政支出的安排長期存在切大塊直至執(zhí)行中頻繁追加的問題，即使有些地方實(shí)行了“零基預(yù)算”，卻不夠規(guī)范，缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性，漏洞較多，如同做數(shù)字游戲。

　　（2）在預(yù)算的完整性上，由于部門利益的驅(qū)使和管理措施不到位，預(yù)算外資金并未作為財(cái)政性資金實(shí)行嚴(yán)格意義上的收支統(tǒng)管，財(cái)政預(yù)算僅僅包括了預(yù)算內(nèi)收支，預(yù)算外收支分散于各部門和單位，成了財(cái)政難以掌握的“第二預(yù)算”。然而，預(yù)算外資金的使用卻很不規(guī)范，隨意性大，大量預(yù)算外資金變成部門和單位養(yǎng)人或者吃喝招待費(fèi)用的主要來源。

　�。�3）在財(cái)政監(jiān)督檢查上，當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督的范圍與深度、方式與方法還不適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的要求，財(cái)政監(jiān)督檢查還沒有滲透到財(cái)政性資金使用的邊緣，存在著真空。財(cái)政一般按時(shí)序向各個(gè)單位的賬戶劃撥資金，由單位從自己的賬戶中支取使用，財(cái)政資金分散在千家萬戶，這種“一批就撥、一撥了事”的做法，不僅僅使資金撥周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、速度慢，影響資金的正常使用和效益的提高，而且缺乏事中、事后監(jiān)管，以致預(yù)算單位銀行開戶過多、過濫，財(cái)政部門難以實(shí)行有效的監(jiān)督和控制。

　　公共財(cái)政的建立勢所必然。那么，當(dāng)前在構(gòu)建公共財(cái)政新機(jī)制上遇到的矛盾和困難如何解決呢？筆者以為必須從四個(gè)方面加以改進(jìn)。

　　二、構(gòu)建公共財(cái)政機(jī)制應(yīng)采取的若干措施

　�。ㄒ唬┩晟曝�(cái)政體制，合理分切“蛋糕”

　　首先是正確劃分各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)的正確劃分和規(guī)范實(shí)施是分級財(cái)政體制的前提條件。要在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按事權(quán)行使財(cái)權(quán)，克服“下級靠上級補(bǔ)助實(shí)現(xiàn)平衡”的觀念，嚴(yán)禁互相“釣魚”等不規(guī)范行為。其次，要合理分稅。地方稅種設(shè)置是否合理，一方面要看能否保證必要的地方稅收入，使地方稅收入與其所能承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)相適，另一方面要看到地方稅基是否具有相對獨(dú)立性和穩(wěn)定性。因此，既要依據(jù)稅種性質(zhì)，將零星分散、稅基較窄的稅種劃歸地方，又要兼顧地方稅收規(guī)模，將少量收入穩(wěn)定、稅基豐厚的稅種納入地方范疇。再次是要盡快出臺規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。用因素法核定各級財(cái)政支出水平和收入能力，并充分考慮各地的實(shí)際情況，減少人為因素，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。在財(cái)力緊張的狀況下，為實(shí)施有效調(diào)控，適當(dāng)集中增量財(cái)力是必要的，但從發(fā)展趨勢看，收入增長的大頭不應(yīng)歸上級財(cái)政，而應(yīng)放在本級財(cái)政以調(diào)動(dòng)各級財(cái)政的積極性，建立自求財(cái)政平衡的激勵(lì)機(jī)制。

　�。ǘ�）建立規(guī)范的稅收體系，保證滿足公共需要的財(cái)政收入

　　如何組織公共支出需求相應(yīng)的財(cái)政收入是當(dāng)前最棘手的問題。從目前的情況看，首先要清費(fèi)立稅，完善稅制。1994年改革后的新稅制已運(yùn)行好幾年了。其中的弊端已經(jīng)顯露，這就要做好新稅制的完善工作。重要是要研究解決增值稅轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大征收范圍、消費(fèi)稅改革以及出口退稅機(jī)制改革等問題。增值稅要由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變，課稅范圍逐步擴(kuò)大到勞務(wù)領(lǐng)域，使增值稅成為覆蓋貨物和勞務(wù)所有領(lǐng)域的一個(gè)稅種。消費(fèi)稅要適當(dāng)擴(kuò)大征收品目，對煙、酒等傳統(tǒng)征稅品目的政策和制度進(jìn)行完善與調(diào)整，在更廣泛范圍內(nèi)發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和籌集稅收收入的作用。針對出口退稅上征稅與退稅相分離、退稅以實(shí)際退庫為主，發(fā)生很大現(xiàn)金流的情況，應(yīng)該在嚴(yán)厲打擊出口騙稅行為的同時(shí)，改革出口退稅機(jī)制，從制度上最大限度地防止騙稅現(xiàn)象的發(fā)生。為防止費(fèi)擠稅，侵蝕稅基，影響財(cái)政收入，應(yīng)清理不合理收費(fèi)，保留規(guī)費(fèi)等屬于工本性質(zhì)的收費(fèi)。必須規(guī)范由政府機(jī)關(guān)征收的政府性基金，對已經(jīng)實(shí)行多年、比較成熟合理的收費(fèi)和基金實(shí)行費(fèi)改稅。加強(qiáng)收費(fèi)票據(jù)管理，實(shí)行源頭控制，把所有預(yù)算內(nèi)外資金都納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理。其次要改革稅收計(jì)劃管理模式和考核辦法。應(yīng)在建立稅源臺賬，對稅源充分測算的基礎(chǔ)上，制定合理的稅收計(jì)劃。對稅收計(jì)劃完成情況既要從數(shù)量上考核，又要從質(zhì)量上考核，看其是不是嚴(yán)格依法征稅。如果沒有做到應(yīng)征盡征，即使數(shù)量上完成了稅收任務(wù)，也不能認(rèn)為完成情況好，從而在考核機(jī)制上扭轉(zhuǎn)過去不科學(xué)的做法。再次是落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格監(jiān)督管。建立健全收入征管責(zé)任制，明確各自的職責(zé)，并將責(zé)任明確到人。對稅收征收情況要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對有稅不收的，財(cái)政部門可以直接征收入庫，既不作為稅務(wù)部門的實(shí)際入庫數(shù)，還要對照有關(guān)責(zé)任制的規(guī)定，追究有關(guān)單位和個(gè)人的行政和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。只有把該收的收入都收上來，才能為公共財(cái)政的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的財(cái)源基礎(chǔ)。

　�。ㄈ�）確立科學(xué)的支出體制，構(gòu)建公共支出框架

　　首先是科學(xué)界定公共財(cái)政支出的范圍。根據(jù)有所為、有所不為的原則，把一般性的競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域與財(cái)政脫鉤，全面推向市場，通過市場手段配置資源，騰出更多資金，提高對科學(xué)、教育、環(huán)保等方面的保障能力。按照公共財(cái)政理論的涵義，我國公共財(cái)政支出的范圍應(yīng)包括：國防、外交、行政管理、教育、環(huán)境保護(hù)、尖端科技、衛(wèi)生保健、社會(huì)保險(xiǎn)、特困地區(qū)補(bǔ)助與支援等領(lǐng)域。其次要重新確定支出順序。堅(jiān)持先吃飯后建設(shè)的原則，根據(jù)有保有壓、保壓結(jié)合的要求，按照保工資發(fā)放，保機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保社會(huì)保障、保公共設(shè)施建設(shè)的順序編制預(yù)算，確保重點(diǎn)支出需要。“�！辈皇侨�包、“�！钡膬�(nèi)容必須按照公共財(cái)政的要求得到凈化，否則，“越位”退不出，“缺位”補(bǔ)不上，該保的保不了。當(dāng)前，特別是要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，精簡機(jī)構(gòu)，合理定編、定員，保證人員工資的及時(shí)發(fā)放。繼續(xù)加快事業(yè)單位布局調(diào)整，打破區(qū)域和行業(yè)限制，改變布點(diǎn)過于分散和部門所有的封閉狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)資源的合理配置。再次是調(diào)整財(cái)政建設(shè)性資金投入。公共財(cái)政并不排斥建設(shè)性資金的投入，關(guān)鍵是要改變投入的方式和方法。財(cái)政要從過去直接對競爭性領(lǐng)域、應(yīng)用性研究、一般性文藝團(tuán)體的投資和企業(yè)虧損補(bǔ)貼等方面退出來，逐步轉(zhuǎn)向公共投資領(lǐng)域，也就是影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展，市場不能投資、不愿投資、不敢投資的領(lǐng)域，如興建水、路、電、橋等基礎(chǔ)設(shè)施，投資興辦學(xué)校、醫(yī)院、基礎(chǔ)科研等事業(yè)，健全社會(huì)保障制度，增加社會(huì)保障支出等，為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)公平的競爭和投資環(huán)境。

　　（四）改進(jìn)財(cái)政基礎(chǔ)管理，進(jìn)一步提高理財(cái)水平

　　首先是改革預(yù)算編制辦法。公共財(cái)政要求早編預(yù)算、細(xì)編預(yù)算，編制部門預(yù)算。因此，財(cái)政預(yù)算必須改變過去那種“預(yù)算一年、一年預(yù)算”的傳統(tǒng)做法，扭轉(zhuǎn)“重決算、輕預(yù)算”的狀況，把預(yù)算編制開始時(shí)間提前到上一年，使預(yù)算編制時(shí)間至少在9個(gè)月以上，保證有充分的編制時(shí)間。預(yù)算編制必須細(xì)化到具體部門、具體單位、具體項(xiàng)目。項(xiàng)目要細(xì)，不能太粗，不應(yīng)再按大類籠統(tǒng)地編制預(yù)算，那種“外行人看不懂，內(nèi)行人看不明白”的預(yù)算必須徹底根治。各預(yù)算單位必須同步編制部門預(yù)算，有預(yù)算外收入的，須編制包括預(yù)算內(nèi)外收入的綜合預(yù)算，不得私設(shè)小金庫、賬外設(shè)賬，截留財(cái)政收入。預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)保持其嚴(yán)肅性，堅(jiān)決按預(yù)算辦事，不得隨意更改，徹底解決預(yù)算“年初粗算算，年末再追加，專項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)過多”的弊端。其次是實(shí)行零基預(yù)算。財(cái)政支出的安排要按照優(yōu)先次序，以零為基點(diǎn)，安排部門支出預(yù)算。編制預(yù)算時(shí)將支出劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公用費(fèi)、事業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)建設(shè)性支出分別編制，行政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位按編制內(nèi)實(shí)有人員和國家規(guī)定的工資、福利標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)編列，定額補(bǔ)助單位定額補(bǔ)助費(fèi)分別按定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)編列，超編人員不予供給。公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一的分類定額。財(cái)政部門要對單位人員增減、供給標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)及專項(xiàng)支出項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，既要避免個(gè)別部門吃空頭經(jīng)費(fèi)，又要防止留下硬性支出缺口。各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)的制定必須符合實(shí)際，并根據(jù)變化了的情況隨時(shí)調(diào)整，以提高預(yù)算執(zhí)行的可行性。再次是落實(shí)國庫集中支付辦法。國庫支付制度的改革不僅僅只是簡單地將財(cái)政資金實(shí)行集中支付，還涉及到儲存中支付機(jī)構(gòu)的設(shè)置、部門職責(zé)的調(diào)整等配套改革。集中支付機(jī)構(gòu)設(shè)立后，財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)要相應(yīng)精簡；取消各預(yù)算部門及其他相關(guān)部門在銀行開立的預(yù)算內(nèi)外資金帳戶，將這些資金集中于財(cái)政部門在銀行開立的國庫單一賬戶中，這些部門主要負(fù)責(zé)審核預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性，不再承辦各項(xiàng)支出事宜。第四是推行政府采購制度。實(shí)踐證明，實(shí)行政府采購可以有效地節(jié)約財(cái)政支出。為此，要在完善政府采購操作制度的同時(shí)，加大工作力度，逐步擴(kuò)大采購范圍，把政府采購項(xiàng)目全部推進(jìn)到位。第五是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管。按照“橫向到邊，縱向到底”的要求，對所有單位、所有支出項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)常性檢查，做到不留死角、消滅真空。既要認(rèn)真查，更要嚴(yán)肅處理。不查不處、重查輕處都是財(cái)政監(jiān)管工作的大忌，必須予以糾正。只有把各項(xiàng)管理措施推進(jìn)到位，公共財(cái)政新機(jī)制才能得到順利建立和完善。

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