摘要：財政資金作為一種社會投資資金，在計劃經(jīng)濟體制下，從某種意義上說就是整個社會的投資，然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，財政投資再不能象以前那樣一統(tǒng)天下了。而應該在眾多的投資項目中有所取舍。因此，財政資金的項目投資方向選擇就日益成為一個值得深入研究的問題。

　　關鍵詞：財政資金；項目投資；市場經(jīng)濟；方向選擇

　　財政投資最能體現(xiàn)國家意志，它在國民經(jīng)濟中的作用，不僅在于增加了多少生產(chǎn)能力和公益設施建設，而且體現(xiàn)為一種經(jīng)濟杠桿，可以直接或間接集中社會資金進行重點配置來解決經(jīng)濟結構問題，引導社會資源的合理流向，是實施國家產(chǎn)業(yè)政策和投資政策的重要工具。因此，在市場經(jīng)濟條件下，財政資金的項目投資方向不應該也不可能面面俱到，它只能是投向關系國民經(jīng)濟、社會發(fā)展全局和提高人民生活水平的一些重大項目。

　　一、對社會投資項目的分類

　　在討論我國財政資金項目投資方向的最適宜領域之前，可先對我國整個社會投資的分類做簡要的分析。一般來說，在市場經(jīng)濟條件下，社會投資大體可分為三大類別：

　　1.對競爭性項目的投資

　　競爭性項目是指投資主體公平參與競爭，市場機制充分發(fā)揮作用的項目，它是完全受市場調(diào)節(jié)的盈利性項目，項目建成后提供的產(chǎn)品是“私人產(chǎn)品”，具有排他性和競爭性，其價格完全通過市場競爭形成。該類項目的范圍是根據(jù)其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)確定，它是競爭性行業(yè)在投資領域的表現(xiàn)形態(tài)。競爭性行業(yè)一般指那些產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較成熟，行業(yè)盈利率較高，經(jīng)濟效益決定于市場供求的產(chǎn)業(yè)部門。就我國目前而言，主要包括：一般加工工業(yè)；建筑業(yè)；商業(yè)、餐飲、倉儲業(yè)；咨詢業(yè)；金融、保險（商業(yè)性部分）以及其他行業(yè)等。

　　2.對基礎性項目的投資

　　基礎性項目的范圍也是根據(jù)其產(chǎn)業(yè)屬性來確定的。一般講，基礎性項目是指那些從屬于基礎產(chǎn)業(yè)和部分支柱產(chǎn)業(yè)部門的投資項目。基礎性項目為生產(chǎn)過程提供“共同生產(chǎn)條件”，部分具有或主要具有“公共產(chǎn)品”的一般特征，即具有公用性、非獨占性和不可分割性，其投入資金數(shù)量巨大，建設周期較長、投資回收緩慢，而又關系著國計民生，市場機制在這方面不能有效地發(fā)揮作用。具體包括：農(nóng)、林、牧、漁體利。氣象等基礎設施；能源工業(yè)；交通運輸業(yè)；郵電通訊業(yè)；地質(zhì)普查與勘探；支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)等。

　　3.對公益性項目的投資

　　公益性項目是指為整個社會提供公共性產(chǎn)品和服務的項目。這些產(chǎn)品和服務基本上屬于“純公共產(chǎn)品”，市場機制在這些產(chǎn)品和服務的提供上根本不發(fā)揮作用。主要包括：國防建設投資；黨派、團體等設施的建設；政府、公檢司法等政權設施的建設；基礎教育、文化、衛(wèi)生、國家體育、廣播電視等設施的建設；城市道路、管網(wǎng)的建設；環(huán)境保護設施的建設等等。

　　以上三類投資只是大體的劃分，實際上，在具體分析和操作時，各類投資在外延上有時互有交叉和重疊。

　　二、我國財政資金項目投資的最適宜領域

　　那么，在市場經(jīng)濟條件下，財政資金項目投資方向選擇的最適宜領域是什么呢？盡管這是一個涉及面很廣的問題，在此不可能逐一涉及，但根據(jù)西方市場經(jīng)濟國家和一些新興工業(yè)化國家（地區(qū)）的歷史經(jīng)驗，結合我國市場經(jīng)濟的實踐和取向，筆者認為，在上述三類投資項目中，公益性投資項目應該是財政資金項目投資方向的重點；基礎性投資項目主要是利用財政投資，積極引導國內(nèi)社會資本和外資參與投資；對于競爭性投資項目，財政資金應徹底退出。但對于一些支柱產(chǎn)業(yè)的重點項目和高新技術研發(fā)項目，財政資金可以有選擇地給予扶持。由于三類投資在外延上的交叉和重疊，財政資金的具體投資方向及投資方式應主要從以下幾個領域來加以考慮：

　　1.公共基礎設施投資領域

　　在市場經(jīng)濟中，政府提供的公共產(chǎn)品是多種多樣的，其主要的、典型的形式，莫過于各種形式的公共基礎設施。所謂公共基礎設施，包括為社會經(jīng)濟正常運行所必須的、由國家或社會投資所形成的各種軟件和硬件。一般來說，諸如各類交通運輸、環(huán)境保護、農(nóng)田水利建設。城市基礎設施建設等等，都是在財政資金項目投資方向選擇時，應予以優(yōu)先考慮的合適領域。然而，所謂財政資金項目投資方向的最適宜領域，并不意味著國家在這方面，也采取過去那種包投資、包建設、包經(jīng)營的做法。恰恰相反，在市場經(jīng)濟條件下，許多基礎設施項目，如地鐵、公路等項目的投資來源，應以政府的財政資金做引導，鼓勵和吸引各方投資的參與。如可以利用BOT、TOT的方式吸引國內(nèi)外社會資本參與城市基礎設施項目的建設開發(fā)和運營。這樣不但可以減緩政府財政資金的壓力，而且可以大幅度提高該類項目的建設和運營效率。

　　2.基礎產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)領域

　　基礎產(chǎn)業(yè)是對那些在國民經(jīng)濟中具有基本承載作用的產(chǎn)業(yè)群體的總稱，它們構成了國民經(jīng)濟賴以運行的物質(zhì)基礎。就我國現(xiàn)階段而言，基礎產(chǎn)業(yè)一般應包括農(nóng)業(yè)、能源、郵電通信等部門。其中，農(nóng)業(yè)是基礎產(chǎn)業(yè)中的一個特殊的產(chǎn)業(yè)，它為人類生存提供最基本的條件，為國民經(jīng)濟其他產(chǎn)業(yè)提供原材料和產(chǎn)品銷售市場，同時，它也是一個既有自然風險又有市場風險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。當前我國農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎薄弱，抗御自然災害的能力較差，農(nóng)業(yè)比較利益較低，在市場競爭中往往處于不利地位。同時，由于農(nóng)產(chǎn)品屬初級產(chǎn)品，在需求方面的彈性較小，經(jīng)常保持相對穩(wěn)定，而供給方面受自然條件的影響很大，具有很強的波動性。這種供需不平衡狀態(tài)的經(jīng)常發(fā)生會破壞國民經(jīng)濟的正常運行，而這又是難以通過市場來解決的，因此，財政資金應加大對農(nóng)業(yè)項目的投入，改變對農(nóng)業(yè)投資比重偏低的狀況。而郵電通信業(yè)作為財政資金投向的選擇之一，重要的是用財政資金引導社會資本的投入。目前經(jīng)過財政資金的大量投入，我國的郵電通信業(yè)已具備了堅實的基礎，這更有利于社會資本的介入。就能源項目而言，財政應著眼于調(diào)整能源結構，重點對一些稀缺資源的開發(fā)利用項目以及易于獨家壟斷的資源供應項目進行投資。

　　新興產(chǎn)業(yè)是指以高科技研發(fā)為依托，能帶來高附加值的，為未來經(jīng)濟和社會發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間、提供就業(yè)機會的、標志一國國民經(jīng)濟未來發(fā)展水平的產(chǎn)業(yè)群體總稱。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，往往由中小型風險企業(yè)開始。因為這些企業(yè)在發(fā)展的初期，風險比較大，又沒有足夠的資產(chǎn)作抵押，往往難以得到銀行貸款，要使其迅速發(fā)展起來，一方面需要政府為其創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；另一方面則需要政府給以財政資金的支持。但從目前的情況看，政府支持新興產(chǎn)業(yè)的方式并不是投入大量的資金，而是要利用財政資金的引導作用，為這些項目的投資積聚資金，如設立風險投資基金等。但這并不是我國目前的以財政資金為主的風險投資公司（或基金），而應是社會資本（含居民儲蓄）為主要資金來源的風險投資公司或風險投資基金。

　　3.重要的資源開發(fā)領域

　　資源的開發(fā)與利用，是一個范圍很廣的概念。從國內(nèi)外的情況來看，適宜于財政投資的資源開發(fā)領域，大致包括以下三個方面：

　�。�1）重要的自然資源及大規(guī)模的國土開發(fā)

　　重要的自然資源及大規(guī)模的國土開發(fā)主要包括：對那些關系國計民生的稀缺資源的開發(fā)利用項目；具有某些自然壟斷特點，即宜于獨家壟斷，以保證取得良好的規(guī)模經(jīng)濟效應，使社會公眾能享有最低生產(chǎn)成本的資源開發(fā)和供應項目（例如城市供水、供電和煤氣）；以及大規(guī)模、有計劃的國土開發(fā)項目。國外諸如美國對其南部、西部及山地各州的長期開發(fā)，國內(nèi)如對我國中西部廣大地區(qū)的開發(fā)等等，都是財政資金的項目投資應予重點考慮和確保的。盡管這些方面的巨大投資需求不可能由政府單獨承擔，但政府對上述投資和籌資的義務與責任，則是始終不可推卸的。

　�。�2）人力資源開發(fā)投資

　　人力資源開發(fā)投資是重要而典型的財政投資，主要是指教育。在西方經(jīng)濟發(fā)達國家，各國政府可以說都毫無例外地參與了教育這一公共產(chǎn)品的提供。除了極少數(shù)的私立學校（主要是教會辦的學校）以外，各種教育，尤其是基礎教育投資，很大程度上是由各級財政分別提供的。之所以如此，首先是教育具有極大的所謂“外溢性”作用，即對社會的發(fā)展，經(jīng)濟的增長有著廣泛的、決定性的影響，教育水平的提高將使整個社會普遍受益；其次，從社會再分配和宏觀調(diào)控的角度來看，財政資金投資于教育，有利于緩解各階層的收入差距與分配不公現(xiàn)象，通過公共教育，使社會成員均可享受到國家提供的教育機會和權利。從我國目前的狀況來看，財政對教育的投資與世界平均水平還有著很大的差距，所以我國的財政資金項目投資應適當向人力資源開發(fā)領域傾斜，尤其是基礎教育領域。

　　（3）智力資源開發(fā)投資

　　智力資源開發(fā)投資主要指財政用于科學技術研發(fā)方面的投資。歷史地看，隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，科學技術的研發(fā)活動，經(jīng)歷了一個從科學家的個體性研究發(fā)展到主要由國家進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的過程。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著國家對經(jīng)濟干預的日漸增強，政府越來越成為科學技術研究的主要組織者和經(jīng)費的主要提供者，國家財政亦逐漸成為政府對科學技術領域進行宏觀調(diào)控的一個重要手段。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟、社會化大生產(chǎn)和科學技術迅猛發(fā)展的條件下，政府的智力資源開發(fā)投資已成了提高社會勞動生產(chǎn)率、增加社會經(jīng)濟效益、增強一國經(jīng)濟競爭實力和促進社會進步的重要因素，是一種不可或缺的宏觀調(diào)控手段，也是一項單靠私人部門、個別企業(yè)或社會團體難以勝任的國家公共事務。

　　4.對國有企業(yè)的投資

　　事實上，在許多發(fā)展中國家，特別是在計劃經(jīng)濟體制下，財政投資的一個很重要的領域或組成部分，就是對為數(shù)眾多的國有企業(yè)的直接投資。這類投資盡管在一些經(jīng)濟發(fā)達國家（特別是英、法等國）也同樣存在，但在發(fā)展中國家最為突出，亦最為普遍，甚至成了政府干預經(jīng)濟的一種特殊方式。各國的經(jīng)驗和長期的實踐表明，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，對國有企業(yè)的投資選擇，應根據(jù)不同的國情，采取分類指導、區(qū)別對待的辦法。比如：對那些只能或只便于由國有資本進入的部門或行業(yè)中的企業(yè)，如國防、航天航空、造幣等，主要采取財政投資的形式；對那些屬于基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的企（事）業(yè)，比如城市公用事業(yè)、大型交通運輸企業(yè)、郵電通訊等企業(yè)，可根據(jù)實際情況，分別采取國有獨資、若干國有股股東聯(lián)合持股、國有資本控股等多種形式投資進入。