摘要：公共理財(cái)實(shí)踐要求政府在當(dāng)前服務(wù)預(yù)算、固定最高限額預(yù)算和“無限制”預(yù)算三種預(yù)算假設(shè)理論中做出選擇。不同層次的預(yù)算管理目標(biāo)模式和編制技術(shù)方法構(gòu)成了選擇預(yù)算假設(shè)時(shí)的契入點(diǎn)和支撐點(diǎn)。在控制總投入的管理模式下，其所遵循的預(yù)算假設(shè)是滿足當(dāng)前服務(wù)預(yù)算或最高限額預(yù)算，此時(shí)必然采用傳統(tǒng)漸進(jìn)式的編制方法；控制產(chǎn)出和結(jié)果的管理模式則要求遵循“無限制”預(yù)算假設(shè)，理性預(yù)算的編制技術(shù)方法得以應(yīng)用。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算假設(shè)；績效預(yù)算；預(yù)算目標(biāo)；預(yù)算編制技術(shù)

　　編制政府預(yù)算是各國政府公共決策過程中的核心階段，公共部門基于對(duì)未來預(yù)算年度不同的假設(shè)提出預(yù)算請(qǐng)求，如有的部門可能根據(jù)業(yè)務(wù)量的需要申請(qǐng)資源，有的根據(jù)其認(rèn)為可以獲得的資金做出申請(qǐng)，有的可能是使用這樣或那樣的方法組合。結(jié)果是預(yù)算申請(qǐng)基于不同的假設(shè)，在此基礎(chǔ)上形成的部門預(yù)算數(shù)額之間差距懸殊，而要求預(yù)算辦公室或財(cái)政部門做出不同的反應(yīng)。很顯然，這樣做不僅有悖于政府理財(cái)?shù)目茖W(xué)性和公平性，還人為增加了預(yù)算編制的復(fù)雜性和難度，為了避免各職能部門在預(yù)算假設(shè)上的分散性，編制預(yù)算之前政府制定統(tǒng)一的規(guī)則就顯得尤為重要。

　　一、三種政府預(yù)算假設(shè)理論概述及評(píng)價(jià)

　　理論上有三種不同的預(yù)算假設(shè)：一是當(dāng)前服務(wù)預(yù)算。其基本思路是假設(shè)既定項(xiàng)目不發(fā)生任何變化，部門現(xiàn)時(shí)的預(yù)算被用作新預(yù)算的基礎(chǔ)，任何增加預(yù)算的申請(qǐng)都僅僅是為了滿足其增加的運(yùn)行成本，如在人員、原材料供給等方面成本的變化。換句話說，政府承諾繼續(xù)現(xiàn)在的所有項(xiàng)目，履行或有義務(wù)。運(yùn)用這種預(yù)算假設(shè)時(shí)，預(yù)算編制可以看作是在以往的基數(shù)之上添加或者去掉一個(gè)增量，財(cái)政部門重點(diǎn)論證的是增量的合理性。二是固定最高限額預(yù)算，也被稱為現(xiàn)時(shí)服務(wù)承諾的一種替代方法。在這一假設(shè)體系中，首先在整個(gè)政府范圍內(nèi)設(shè)置資金限制，然后把這一限制分解到部、局和其他子單位，自上至下規(guī)定每個(gè)預(yù)算部門使用的資源限額，本部門的一切支出被固定在此框架中。其優(yōu)點(diǎn)是獲得的預(yù)算申請(qǐng)匯總起來不會(huì)超過預(yù)期的最高限額，有利于財(cái)政部門從總體上控制資源，缺陷是資金在部門之間可能分配不均。三是“無限制”的預(yù)算或“藍(lán)天”預(yù)算[1].假如各部門能夠獲得足夠的資源來滿足其需要，這時(shí)其預(yù)算申請(qǐng)又將如何？這種假設(shè)對(duì)預(yù)算申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)了幾種“倘使…將會(huì)怎樣”的方法，例如，如果可以提供更多的資金將會(huì)如何或者在某特殊領(lǐng)域的項(xiàng)目改善了又怎么辦？這一假設(shè)并不等同于缺乏預(yù)算指導(dǎo)，其目的在于促使各預(yù)算單位將其潛在的需求信息全部顯現(xiàn)出來并排序，財(cái)政部門可以充分比較和論證，統(tǒng)籌考慮。

　　以上三種預(yù)算假設(shè)在不同體制的國家以及同一國家不同的發(fā)展階段各有側(cè)重。建立在前兩種假設(shè)基礎(chǔ)上的預(yù)算編制既可以避免增加預(yù)算赤字，又可以縮小財(cái)政部門與各預(yù)算單位之間討價(jià)還價(jià)的余地，從而減少交易成本，因而在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、財(cái)源穩(wěn)固的時(shí)期較適用。事實(shí)上，最高限額預(yù)算假設(shè)其限額的制定和分解依據(jù)并不能完全脫離預(yù)算單位以往的基數(shù)，而往往是以滿足現(xiàn)時(shí)服務(wù)為前提的。但其缺陷在于：預(yù)算管理部門本身對(duì)于項(xiàng)目的變化不能提供實(shí)質(zhì)性建議，由于缺乏資源分配的詳細(xì)信息，表面看來似乎在預(yù)算決策過程中起著主導(dǎo)作用，如可以掌控預(yù)算限額的分配和審議預(yù)算增量，但實(shí)質(zhì)上正是由于缺乏必要和詳盡的項(xiàng)目信息，最終大多形成以部門申請(qǐng)意見為意見的局面，在整個(gè)預(yù)算決策過程中處于完全被動(dòng)的地位。第三種預(yù)算假設(shè)則鼓勵(lì)預(yù)算單位暫時(shí)不考慮公共資金方面的制約，通過論證實(shí)施某一項(xiàng)目的必要性，充分表達(dá)其在公共支出領(lǐng)域的偏好，極大地增強(qiáng)了預(yù)算信息的公開透明性。對(duì)于決策部門來說，可以作為更加滿意的資金水平上的討論基礎(chǔ)，當(dāng)然如果缺乏科學(xué)的預(yù)算管理方法，則有可能會(huì)超過決策者的經(jīng)濟(jì)和政治能力而不能實(shí)施。

　　二、政府管理目標(biāo)層次———選擇預(yù)算假設(shè)的契入點(diǎn)

　　應(yīng)該說預(yù)算假設(shè)理論的選擇與各國政府預(yù)算管理的目標(biāo)層次是密切相關(guān)的，甚至可以說會(huì)受到后者的制約，換言之，政府側(cè)重于某一層次的管理，就必然會(huì)采取相應(yīng)的預(yù)算假設(shè)。西方國家100多年來的改革實(shí)踐以及相關(guān)理論的發(fā)展，形成了控制公共資源、制定未來資源配置計(jì)劃以及管理資源[2]三個(gè)層面的預(yù)算管理功能，各國的預(yù)算制度（正式的和非正式的）在此基礎(chǔ)上對(duì)預(yù)算結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響。

　　正是由于公共資源的稀缺性，政府預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生，故實(shí)施總財(cái)力約束、減少財(cái)政支出壓力被稱之為預(yù)算管理最基礎(chǔ)的功能。而預(yù)算規(guī)劃通常反映著各級(jí)政府未來的公共政策取向，客觀上也是對(duì)各公共部門之間相對(duì)財(cái)力的權(quán)衡，由財(cái)政部門根據(jù)戰(zhàn)略重點(diǎn)，將有限的資源按重點(diǎn)配置到相互競(jìng)爭的需求上。最后層次的管理目標(biāo)更多的是強(qiáng)調(diào)公共資金的運(yùn)作績效，包括賦予職能部門一定的預(yù)算自主權(quán)限和靈活性，提高財(cái)政資金的使用效益。

　　實(shí)現(xiàn)這三個(gè)層次功能，依次對(duì)政府的預(yù)算管理水平提出了越來越高的要求。在控制總投入的預(yù)算管理模式的前提下，其所遵循的預(yù)算假設(shè)便是滿足當(dāng)前服務(wù)的預(yù)算或者最高限額預(yù)算，相應(yīng)的在執(zhí)行預(yù)算中最關(guān)注的是是否遵從預(yù)算，是否突破了預(yù)算計(jì)劃的規(guī)模。相反，隨著政府理財(cái)?shù)目茖W(xué)性和民主性程度的提高，預(yù)算單位的基礎(chǔ)信息越來越透明化，政府也認(rèn)識(shí)到，結(jié)果是否有效率，是否按納稅人的需求提供了公共產(chǎn)品是預(yù)算管理的最終目標(biāo)，這也是許多國家自1980年代以來放松投入控制，將重心轉(zhuǎn)向產(chǎn)出方面的主要原因。此時(shí)，“無限制”預(yù)算的假設(shè)日漸受到各國青睞。

　　當(dāng)然，片面追求總財(cái)力約束，硬性規(guī)定公共部門理財(cái)?shù)淖罡呦揞~，往往會(huì)導(dǎo)致?lián)p害第二層次和第三層次預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，為了追求預(yù)算形式上的平衡而武斷地改變排序的重點(diǎn)；或在選擇戰(zhàn)略重點(diǎn)時(shí)缺乏財(cái)力約束，不考慮現(xiàn)時(shí)服務(wù)的預(yù)算情況；或者政府本身管理水平的缺失也會(huì)導(dǎo)致政策和資源的脫節(jié)，引起運(yùn)作資金的短缺等。從積極方面來看，穩(wěn)定的財(cái)政狀況會(huì)為第二層次和第三層次的運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進(jìn)其健康發(fā)展，相應(yīng)地，兩個(gè)層次的良好運(yùn)行也會(huì)促進(jìn)財(cái)源的穩(wěn)定增長。

　　三、預(yù)算技術(shù)組織形式———構(gòu)成預(yù)算假設(shè)的支撐點(diǎn)

　　預(yù)算管理功能選擇決定著預(yù)算假設(shè)的方式。通常政府會(huì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況選擇其中一種或者多種方式的組合，以便對(duì)職能部門的預(yù)算編制實(shí)施指導(dǎo)。事實(shí)上，政府在選擇預(yù)算假設(shè)類型的同時(shí)也限定著預(yù)算編制的技術(shù)組織形式，應(yīng)該說這兩者之間具有一定的共融和對(duì)應(yīng)關(guān)系。

　　漸進(jìn)式預(yù)算和理性預(yù)算是當(dāng)前各國政府在編制預(yù)算過程中慣常采用的兩類技術(shù)方法[3].漸進(jìn)式預(yù)算從個(gè)體的角度出發(fā)，認(rèn)為決策者的智力有限、資源（如時(shí)間和精力）有限，故鮮有決策者有能力收集到全面完整的資訊，況且針對(duì)特定的問題，決策者不可能列舉出所有可能的選擇方案、衡量出每一方案的利弊得失并進(jìn)行理性的取舍，因此往往會(huì)以現(xiàn)行基數(shù)為決策的出發(fā)點(diǎn)，適當(dāng)做出邊際（增加或減少）變動(dòng)，以減輕思維計(jì)算的負(fù)擔(dān)，縮小爭辯沖突的范圍。我國預(yù)算單位長期以來所采用的基數(shù)加增長的編制方法即來源于此種認(rèn)識(shí)。而理性預(yù)算則是針對(duì)漸進(jìn)式預(yù)算的弊端而提出的。它認(rèn)為傳統(tǒng)預(yù)算方法承認(rèn)預(yù)算單位的既得利益，會(huì)導(dǎo)致基數(shù)中不合理的因素越聚越多，從而無法提供某項(xiàng)支出發(fā)生的理由，也無法說明某個(gè)具體項(xiàng)目實(shí)施的效率和效果如何，而且體系中涉及到的幾乎全部是短期成本，從而忽視了中長期成本的衡量；認(rèn)為采用這種方法時(shí)，將引入更多的理性成分，全部或部分打破以往的基數(shù)，不再只關(guān)注邊際增減量的變化，而是根據(jù)各種量化的產(chǎn)出指標(biāo)，具體評(píng)估各項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出，建立起以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度。

　　事實(shí)上，政府預(yù)算的質(zhì)量有賴于科學(xué)的編制技術(shù)方法，而后者又與政府本身的預(yù)算管理目標(biāo)層次有關(guān)，特別是預(yù)算申請(qǐng)采用何種預(yù)算假設(shè)。如果指導(dǎo)職能部門的預(yù)算假設(shè)是當(dāng)前服務(wù)預(yù)算或最高限額預(yù)算，那么編制預(yù)算時(shí)采用的必然是傳統(tǒng)的漸進(jìn)式預(yù)算編制方法。此時(shí)職能部門的理性選擇是，投入相當(dāng)多的時(shí)間和精力去爭奪基數(shù)，甚至人為地?cái)U(kuò)大基數(shù)，并且盡量要求在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更快的增長率，最終造成預(yù)算支出日益膨脹，呈現(xiàn)出增長的剛性。反之，如果指導(dǎo)職能部門的是“無限制”預(yù)算假設(shè)，那么預(yù)算編制方法就可能會(huì)采用零基預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算或績效預(yù)算，預(yù)算單位的資金申請(qǐng)數(shù)額與其項(xiàng)目的績效相掛鉤，實(shí)施結(jié)果控制，政府側(cè)重于管理公共資源而非單純的控制或分配資源。

　　應(yīng)該看到，漸進(jìn)式預(yù)算的編制技術(shù)在我國各級(jí)政府中應(yīng)用極其廣泛。首先，目前“兩上兩下”的預(yù)算編制程序中，財(cái)政部門在預(yù)算建議數(shù)的基礎(chǔ)上，限定各職能部門的預(yù)算控制數(shù)，其實(shí)更多地體現(xiàn)出最高限額的預(yù)算假設(shè)，政府管理的目標(biāo)層次還停留在控制總財(cái)力和分配資源上，是受一種投入式的預(yù)算管理模式的制約。其次，我國各預(yù)算部門長期以來實(shí)行的是粗放式的要素投入管理，況且預(yù)算收支科目的劃分也是根據(jù)傳統(tǒng)的具體用途來設(shè)置的，基數(shù)加增長的方法技術(shù)上更容易操作。所以基數(shù)的大小直接關(guān)系到各預(yù)算單位的財(cái)力，所謂“頭戴三尺帽，不怕砍一刀”，正是我國長期以來財(cái)政部門和預(yù)算單位之間博弈的寫照。最后，從實(shí)施效果來看，盡管政府收入年年大幅增長，但財(cái)政赤字似乎增長得更快，由于不合理的基數(shù)導(dǎo)致無效率的支出數(shù)額龐大，追求預(yù)算平衡的假設(shè)最終以失敗告終。

　　因此，要提高政府預(yù)算管理層次，傳統(tǒng)的預(yù)算假設(shè)中必須融入“無預(yù)算”的理念，采用多種預(yù)算指示的組合，政府的預(yù)算管理重心應(yīng)該從關(guān)注過程管理過渡到關(guān)注結(jié)果管理。目前政府的績效預(yù)算改革增加了預(yù)算決策中的理性成分，通過引入成本概念，實(shí)施效率與支出相匹配的財(cái)政資金供給制度，逐步減少預(yù)算申請(qǐng)中的基數(shù)，試圖解決傳統(tǒng)假設(shè)中預(yù)算與結(jié)果脫節(jié)的問題，財(cái)政部門通過收集預(yù)算單位基本數(shù)字信息，在對(duì)預(yù)算申請(qǐng)做出反應(yīng)時(shí)，變自下而上的被動(dòng)接受為自上而下的主動(dòng)核算，以便做出理性的抉擇，對(duì)有限的資源進(jìn)行最有效的配置。這樣做表面上似乎是無最高限額，無預(yù)算基數(shù)，但事實(shí)上通過對(duì)公共部門績效的評(píng)估[4]，擯棄無效供給的項(xiàng)目，反而能在最大限度內(nèi)節(jié)約資源，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的目標(biāo)。

　　四、結(jié)論

　　政府理性的預(yù)算決策過程決定了公共部門理財(cái)?shù)目茖W(xué)性，預(yù)算假設(shè)的選擇在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)方面扮演了極為關(guān)鍵性的角色。政府首先必須確定科學(xué)的預(yù)算管理目標(biāo)模式，以科學(xué)的管理理念決定著相應(yīng)的預(yù)算行為方式。

　　在預(yù)算管理實(shí)踐中，隨著管理水平日漸提高，依次形成三個(gè)層次的管理目標(biāo)，除傳統(tǒng)的兩大任務(wù)，即控制公共資源，以戰(zhàn)略重點(diǎn)不同制定未來的資源配置計(jì)劃外，如何管理公共資源，充分發(fā)揮資源配置的效能，應(yīng)成為各級(jí)政府在公共理財(cái)領(lǐng)域的最高追求。在政策制定和計(jì)劃安排上實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算資金限制，是運(yùn)作良好的公共部門的主要特征，然而這種約束性必須與靈活性相結(jié)合，管理自由度的增強(qiáng)，結(jié)合嚴(yán)格但又可以預(yù)測(cè)的預(yù)算限制，賦予各部門更多資源分配決策的責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)算結(jié)果的責(zé)任制，才能實(shí)現(xiàn)績效控制。

　　循著這一管理任務(wù)，各級(jí)政府在下達(dá)編制預(yù)算的指導(dǎo)計(jì)劃時(shí)，規(guī)定統(tǒng)一的預(yù)算申請(qǐng)假設(shè)，避免職能部門因缺乏編制標(biāo)準(zhǔn)而要求資金的數(shù)額時(shí)各行其是。為了實(shí)現(xiàn)自上而下的主動(dòng)編制預(yù)算，政府必須詳細(xì)了解預(yù)算單位的基礎(chǔ)信息及項(xiàng)目的成本效益分析，無限制的預(yù)算申請(qǐng)?zhí)峁┝艘粭l理想的假設(shè)模式，盡管實(shí)踐中必定會(huì)遇到公共資源稀缺性的矛盾，但政府可以在預(yù)算行為中掌握主動(dòng)權(quán)，改變長期以來迫于職能部門壓力，疲于被動(dòng)應(yīng)付的局面。

　　預(yù)算編制技術(shù)方法的選擇應(yīng)逐步從技術(shù)手段上摒棄完全的基數(shù)加增長模式，采用現(xiàn)代西方國家比較成熟的科學(xué)編制方法。零基預(yù)算和績效預(yù)算的廣泛運(yùn)用，將會(huì)提高政府部門資金使用的效率，在增加有效供給的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算平衡。

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