關(guān)鍵詞：公共政策；經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯；制度分析

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共政策有著密切的聯(lián)系。即使是一些看起來(lái)與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題無(wú)關(guān)的公共政策，如果細(xì)心分析總是可以發(fā)現(xiàn)其中的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在公共政策的研究中作出了很大的貢獻(xiàn)，他們提出的許多觀點(diǎn)和思路應(yīng)該說(shuō)也是極有價(jià)值的。

　　一、公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義

　　對(duì)于公共政策，學(xué)者們多從行政學(xué)或政治學(xué)的角度對(duì)這一概念進(jìn)行界定。例如，行政學(xué)的鼻祖，美國(guó)學(xué)者伍德羅。威樂(lè)遜（Woodrew Wilson）認(rèn)為，公共政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。[1]隨著研究的不斷深入以及受?chē)?guó)外公共政策研究發(fā)展的影響，20世紀(jì)90年代后期以后，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始更多地使用公共政策這一概念。

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)的論著中似乎很難發(fā)現(xiàn)有關(guān)公共政策的定義，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也很少在公共政策的定義上發(fā)生爭(zhēng)論，但在經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)中幾乎每一個(gè)原理都與某種公共政策有一定的聯(lián)系， 經(jīng)濟(jì)學(xué)家無(wú)疑也是最關(guān)心公共政策的一群人。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森在他那本膾炙人口的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》序言中就提到：“經(jīng)濟(jì)學(xué)首先是一門(mén)活躍的、發(fā)展的學(xué)科。在每個(gè)時(shí)代，它必須解答正出現(xiàn)的難以理解的事物，并與公共政策的當(dāng)前困境作斗爭(zhēng)�！盵2]

　　雖然，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們十分熱衷于公共政策的研究，但在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架里，其實(shí)并沒(méi)有公共政策的位置。從亞當(dāng)·斯密開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們盡管都十分重視政府公共政策問(wèn)題，但通常都是將它作為經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的一個(gè)外生變量來(lái)對(duì)待的，或者將它視為一種給定因素可以被省略或剔除掉。也就是說(shuō)，政府實(shí)施公共政策對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程影響雖然重要，但它畢竟是一種外來(lái)的干預(yù)。正是因?yàn)樵谛璨恍枰�、需要多少這種外來(lái)干預(yù)的問(wèn)題上存在著分歧，才會(huì)有國(guó)家干預(yù)主義和自由主義兩種針?shù)h相對(duì)的曠日持久的爭(zhēng)論。

　　應(yīng)該說(shuō)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)此的分析卻有獨(dú)到之處。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，在經(jīng)濟(jì)分析中，沒(méi)有制度因素和制度變遷的進(jìn)入不可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展作出滿(mǎn)意的解釋。例如，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，人們過(guò)去只注意勞動(dòng)、資本和土地等自然要素的增加對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這些要素的增長(zhǎng)速度，于是人們開(kāi)始關(guān)注技術(shù)，把這種超過(guò)的部分說(shuō)成是技術(shù)的貢獻(xiàn)。但通過(guò)對(duì)技術(shù)變化過(guò)程的深入研究，他們發(fā)現(xiàn)技術(shù)的產(chǎn)生、發(fā)展和變遷，同樣也受到某種因素的影響和制約。這種因素就是制度。制度不僅推動(dòng)了技術(shù)的變遷，而且在促使人們認(rèn)識(shí)到技術(shù)變遷所蘊(yùn)含的潛在利益方面也有至關(guān)重要的作用。如專(zhuān)利制度、政府資助研究與開(kāi)發(fā)的制度等，都是技術(shù)變遷的重要原因。所以，制度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展更為優(yōu)先和更為基本的因素�？梢�(jiàn)，政府的公共政策不僅不應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一種外生變量，而且從現(xiàn)代的觀點(diǎn)看，公共政策還是比其他因素更為重要的內(nèi)生變量。

　　按照舒爾茨的解釋?zhuān)�制度是一種涉及社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)規(guī)則，即凡是用來(lái)規(guī)范人類(lèi)活動(dòng)的規(guī)則就是制度。所以，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)理解，“公共政策本質(zhì)上是關(guān)于個(gè)體和集體選擇集的制度安排結(jié)構(gòu)�！盵3]公共政策不過(guò)是政府提供的一種制度（institutional），而且通常是一種與非正式制度相區(qū)別的正式制度。因此，制度分析的基本原理同樣也適用于公共政策分析。從這個(gè)意義上說(shuō)，所謂公共政策就是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定時(shí)期為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，通過(guò)政策成本與政策效果的比較，對(duì)社會(huì)的公私行為所作出的有選擇性的制度安排。在這一定義中，我們之所以強(qiáng)調(diào)政策成本與政策效果的比較，是因?yàn)槿魏我豁?xiàng)公共政策的制定和實(shí)施都需要付出一定的代價(jià)，關(guān)鍵在于這種代價(jià)能不能承受和值不值得承受。這就是說(shuō)，一項(xiàng)好的公共政策并不僅僅在于它有多么美好的設(shè)想，而要取決于這種公共政策的成本社會(huì)是否可以而且應(yīng)該承擔(dān)。

　　二、公共政策經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的原因

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?yōu)槭裁磿?huì)熱衷于公共政策的分析呢？如果說(shuō)，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)政策的分析本身就是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)政策引起經(jīng)濟(jì)學(xué)家的關(guān)注是順理成章的話，那么，其他方面的公共政策，如一些社會(huì)政策、政治政策、科技政策、教育政策、公共衛(wèi)生政策等，為何也成為了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的熱門(mén)領(lǐng)域呢？要解答這一問(wèn)題，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)加以說(shuō)明。首先，實(shí)施任何公共政策都會(huì)涉及公眾利益的調(diào)整和分配，因而必然面臨著利益選擇問(wèn)題，而利益的權(quán)衡取舍正是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本原理。從一定意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門(mén)有關(guān)決策的科學(xué)，它要研究人們?nèi)绾巫鞒鼋灰讻Q策；如何在工作和閑暇之間進(jìn)行選擇；如何決定投資和儲(chǔ)蓄等。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)常會(huì)舉出“大炮和黃油”的例子，分析人們?nèi)绾卧诩訌?qiáng)國(guó)防和提高生活水平之間作出的選擇。而一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，其實(shí)也是政府對(duì)各方面的利益權(quán)衡取舍的結(jié)果。如果公共衛(wèi)生資源是既定的，政府將更多的錢(qián)用于疾病的預(yù)防和控制時(shí)，就要減少對(duì)其他方面的衛(wèi)生投入；政府控制環(huán)境污染而對(duì)有關(guān)企業(yè)實(shí)行管制時(shí)，雖然會(huì)使人們享受到清潔的空氣和水源，但卻會(huì)減少企業(yè)所有者和工人的收入。所以，公共政策的運(yùn)行機(jī)理通�？梢詮慕�(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)理解。

　　其次，經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展已經(jīng)形成了一套較為完整的分析方法和分析工具，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)不可避免地會(huì)將各種經(jīng)濟(jì)政策納入其分析范圍。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)可以通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品供給和需求彈性的分析，對(duì)政府實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)政策作出評(píng)價(jià)；可以從勞動(dòng)力市場(chǎng)的一般均衡出發(fā)，對(duì)政府的就業(yè)政策提出建議；可以根據(jù)拉弗曲線，對(duì)政府的稅收政策提出批評(píng)等。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與政策分析是緊緊地連在一起的，很難將二者絕然分開(kāi)。所以，曼昆說(shuō)：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家努力去解釋世界時(shí)，他們是科學(xué)家。當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家想要改善世界時(shí)，他們是政策顧問(wèn)。”[4]雖然，經(jīng)濟(jì)學(xué)中涉及的主要是政府的經(jīng)濟(jì)政策或社會(huì)政策，但經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法和分析工具的逐步成熟，顯然會(huì)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家將它們運(yùn)用于其他領(lǐng)域的信心，即使是那些看似與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不相關(guān)的領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)學(xué)家常常堅(jiān)信，幾乎沒(méi)有任何其他學(xué)科能像經(jīng)濟(jì)學(xué)那樣適合對(duì)公共政策進(jìn)行縝密的研究。

　　再次，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域的拓展，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)诓簧龠^(guò)去被認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)無(wú)法涉足的領(lǐng)域取得了豐碩的成果，一些研究成果還產(chǎn)生了巨大的影響，這會(huì)進(jìn)一步激起經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)涉及面極廣的公共政策的研究熱情。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)家利用著名的公共選擇理論證明了存在著一個(gè)與一般商品市場(chǎng)極為相似的“政治市場(chǎng)”。在政治市場(chǎng)中，選民們是消費(fèi)者，他們的需求要靠民主體制生產(chǎn)的產(chǎn)品來(lái)滿(mǎn)足；而政治家的職能則如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)擔(dān)負(fù)的職能一樣，他們要把公眾的需要理解成是集體產(chǎn)品并尋找供應(yīng)這些產(chǎn)品的各種途徑。同時(shí)，公共選擇理論也假定，政治家也要追求利益最大化，只是不像企業(yè)那樣追求的是利潤(rùn)最大化，而是選票最大化。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家得出的結(jié)論是：正如現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)不大可能出現(xiàn)完全性的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)一樣，民主政體有時(shí)也不能以最有效的方式對(duì)社會(huì)需要作出反應(yīng)。這就是說(shuō)，正如存在著市場(chǎng)失靈一樣，也存在著政府失靈。既然經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析可以在政治領(lǐng)域取得成功，用它來(lái)分析教育政策、科技政策、公共衛(wèi)生政策同樣也應(yīng)該得心應(yīng)手。

　　最后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們熱衷于公共政策的分析當(dāng)然還與他們希望顯示自己的社會(huì)責(zé)任感有關(guān)。實(shí)際上，“幾乎沒(méi)有哪一個(gè)負(fù)有使命感的社會(huì)科學(xué)家甘愿與公共政策的制訂無(wú)關(guān)�！盵3]4經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)然更是如此。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，常常有一種“經(jīng)邦濟(jì)世”的使命感，自然不能不對(duì)政府的公共政策傾注極大的熱情。雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家在提供公共政策的方案上常常不能讓人滿(mǎn)意，以至于美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)曾為此而煩惱，希望“找個(gè)獨(dú)臂的經(jīng)濟(jì)學(xué)家”，以免他在判斷問(wèn)題時(shí)總是說(shuō)一方面如何，另一方面又如何。但從實(shí)際情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)家參與公共政策的程度和范圍畢竟要超過(guò)所有其他的社會(huì)科學(xué)家。在美國(guó)，從1946年開(kāi)始，總統(tǒng)一直得到經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)的指導(dǎo)，而且還從許多政府行政部門(mén)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里得到建議，財(cái)政部的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)椭�設(shè)計(jì)稅制；勞工部的經(jīng)濟(jì)學(xué)家分析工人和求職者的數(shù)據(jù)，以幫助制定勞動(dòng)市場(chǎng)政策；司法部的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)椭鷮?shí)施國(guó)家的反托拉斯法。[4]31在經(jīng)濟(jì)以外的其他領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也十分活躍，在相關(guān)公共政策的制定方面起著重要作用。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)也在這些領(lǐng)域獲得了前所未有的發(fā)展，如政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)等。

　　三、公共政策經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的邏輯

　　為什么需要有政府的公共政策，公共政策產(chǎn)生的理由是什么，如果公共政策有其存在的理由，公共政策的限度如何界定。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，任何制度的產(chǎn)生和選擇都是人們對(duì)其成本和收益進(jìn)行比較的結(jié)果，人們選擇的依據(jù)是某種制度安排所能帶來(lái)的凈收益。比如，科斯在分析企業(yè)的起源時(shí)認(rèn)為，企業(yè)本身也是一種制度，企業(yè)產(chǎn)生是因?yàn)槠髽I(yè)降低了交易費(fèi)用。如果沒(méi)有企業(yè)這樣一種制度，而按照市場(chǎng)的方式來(lái)組織各個(gè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)，必然會(huì)使交易費(fèi)用大大提高。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)企業(yè)在組織各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)，其交易成本已大于以市場(chǎng)的方式解決問(wèn)題，這就說(shuō)明企業(yè)的規(guī)模已經(jīng)過(guò)大，不利于效率的提高。從這個(gè)意義上說(shuō)，企業(yè)也是有一定限度的，其規(guī)模不可能無(wú)止境地?cái)U(kuò)張。

　　科斯曾舉過(guò)一個(gè)著名例子：一個(gè)農(nóng)夫忽然有了一個(gè)新的牧牛人鄰居，從此他的莊稼就總是被�？谐�。習(xí)慣的思維認(rèn)為：政府或其他組織應(yīng)該出面阻止牧牛人的“不作為”。但科斯指出，如果交易費(fèi)用為零或很低，市場(chǎng)會(huì)解決這個(gè)問(wèn)題。也許農(nóng)夫付錢(qián)給牧牛人讓他停止放牧；或者相反，牧牛人付錢(qián)給農(nóng)夫，讓他停止耕作。到底會(huì)有怎樣的結(jié)果，取決于糧食和牛肉的相對(duì)收益比。但是，不管結(jié)果怎樣，都是實(shí)現(xiàn)了利益最大化。這個(gè)例子說(shuō)明，并不是所有的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題都需要由政府公共政策來(lái)解決，關(guān)鍵在于選擇某種公共政策時(shí)成本與收益的比較。在很多情況下，由市場(chǎng)來(lái)解決可能效率會(huì)更高。

　　由此可以推論，公共政策之所以必要，是因?yàn)檫x擇公共政策來(lái)解決問(wèn)題，較之于由市場(chǎng)或企業(yè)自行解決問(wèn)題，所產(chǎn)生的社會(huì)成本較低。正如科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》一文中所指出的：“在企業(yè)內(nèi)部組織交易的行政成本也許很高，尤其是當(dāng)許多不同活動(dòng)集中在單個(gè)組織的控制之下時(shí)更是如此。以可能影響許多從事各種活動(dòng)的人的煙塵妨害問(wèn)題為例，其行政成本可能如此之高，以致于在單個(gè)企業(yè)范圍內(nèi)解決這個(gè)問(wèn)題的任何企圖都是不可能的。一種替代的辦法是政府的直接管制。政府不去建立一套有關(guān)各種可通過(guò)市場(chǎng)交易進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利的法律制度，取而代之的是強(qiáng)制性地規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，以及什么是必須遵守的�！盵5]可見(jiàn)，按照科斯的觀點(diǎn)，政府的公共政策只是一種在市場(chǎng)、企業(yè)解決問(wèn)題時(shí)社會(huì)成本過(guò)高的情況下所做出的替代選擇。在這種情況下，制定和實(shí)施一定的公共政策可以降低這種社會(huì)成本。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果一項(xiàng)公共政策所產(chǎn)生的社會(huì)成本比市場(chǎng)、企業(yè)自行解決問(wèn)題時(shí)所產(chǎn)生的社會(huì)成本還要高，這種公共政策顯然就是無(wú)效率或負(fù)效率的。

　　沿著這一思路，我們可以發(fā)現(xiàn)，由于公共政策要受到成本和收益的制約，其范圍必然會(huì)有一定的限度。也就是說(shuō)，公共政策是有一定限度的。有些公共政策之所以不能達(dá)到預(yù)期的效果，甚至產(chǎn)生了負(fù)面影響，其原因就在于這種公共政策可能超出了它的限度，是一種多余的或過(guò)度的公共政策�？扑拐J(rèn)為，“假定由政府通過(guò)行政機(jī)制進(jìn)行管制來(lái)解決問(wèn)題所包含的成本經(jīng)常很高（尤其是假定該成本包括政府進(jìn)行這種干預(yù)所帶來(lái)的所有結(jié)果），無(wú)疑，通常的情形是，對(duì)帶有有害效應(yīng)的行為進(jìn)行管制的收益將少于政府管制所包含的成本�！盵5]15根據(jù)科斯的觀點(diǎn)，當(dāng)政府的公共政策的收益低于其成本時(shí)，這種公共政策就不應(yīng)被采用。這時(shí)解決問(wèn)題可以利用市場(chǎng)，也可以利用企業(yè)，或者什么也不采用。

　　可見(jiàn)，公共政策的限度可以用制度均衡來(lái)描述。所謂制度均衡就是現(xiàn)有的制度供給在可選擇的制度安排集合中是凈收益最大的。此時(shí)，作為一種制度安排的公共政策，其限度或者說(shuō)其實(shí)際供給的約束條件，就是制度供給的邊際成本（marginal cost）等于制度供給的邊際收益（marginal revenue）。這就是說(shuō)，如果邊際成本小于邊際收益，說(shuō)明公共政策還可以進(jìn)一步擴(kuò)展，以獲得潛在的外部利潤(rùn)；如果邊際成本大于邊際收益，則說(shuō)明公共政策已經(jīng)超出了限度，某些公共政策已是多余的，或者一些過(guò)時(shí)的和無(wú)效的政策仍然空占其位。

　　當(dāng)然，如何具體界定公共政策的限度是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架內(nèi)似乎也難以給出一個(gè)明確的答案。由于公共政策是直接針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的各種問(wèn)題而產(chǎn)生的，所以，具體確定公共政策限度不僅是一個(gè)理論問(wèn)題，而且是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。正如科斯所說(shuō)的，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和決策者一般都有過(guò)高估計(jì)政府管制的優(yōu)點(diǎn)的傾向，但這種觀點(diǎn)即使成立，也只不過(guò)是建議應(yīng)減少政府管制，它并沒(méi)有告訴我們分界線應(yīng)定在哪里，似乎必須通過(guò)對(duì)以不同的方式解決問(wèn)題的實(shí)際結(jié)算進(jìn)行深入的研究才能得出結(jié)論。盡管如此，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共政策的分析仍是十分有價(jià)值的。因?yàn)檫@種分析從一個(gè)新的角度闡明了公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。這一邏輯告訴我們，公共政策是通過(guò)比較其成本和收益而產(chǎn)生的，公共政策存在的理由在于它的社會(huì)成本小于以市場(chǎng)和企業(yè)的方式來(lái)解決問(wèn)題。這就是說(shuō)，市場(chǎng)失靈和企業(yè)失靈并不是政府實(shí)施公共政策的充分條件。如果公共政策不符合上述邏輯，即使出現(xiàn)市場(chǎng)失靈和企業(yè)失靈，也并不意味著必須用公共政策來(lái)解決問(wèn)題。

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