關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；信息成本；政府規(guī)模；區(qū)域經(jīng)濟

　　財政分權(quán)是指，中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。財政分權(quán)的核心是，地方政府有一定的自主權(quán)。通常采用地方財政收入、地方財政支出、省級政府預(yù)算收入中平均留成比例、子級政府支出與中央政府支出之比、預(yù)算收入的邊際分成率、自治權(quán)指標(biāo)和支出一收入指標(biāo)、垂直不平衡度等指標(biāo)來衡量財政分權(quán)的程度。由于不同的國家在進行財政分權(quán)時，可能面臨的經(jīng)濟環(huán)境、政治體制、民主發(fā)達程度等方面不同，財政分權(quán)的表現(xiàn)形式也會呈現(xiàn)差異。許多學(xué)者根據(jù)財政分權(quán)的不同表現(xiàn)形式進行了分類。劉云龍把財政分工（或分權(quán)）方式劃分為立憲性一致同意型財政分工方式和行政性一致同意型財政分工方式。前者的基本特征為：在事權(quán)劃分上，體現(xiàn)經(jīng)濟性、功能性、地方政府優(yōu)先性；在財政分工的確認上，體現(xiàn)了立憲性、民主性、老百姓說了算。后者的基本特征是：財政行為的策略性；財政活動的非規(guī)范性；財政分工的行政性。[1]錢穎一按地方政府擁有權(quán)力的大小把分權(quán)化劃分為三種類型：不伴隨權(quán)力下放的行政代理、權(quán)力分散化的聯(lián)邦制和完全的分權(quán)化。最極端的分權(quán)化形式是完全的分權(quán)化，即國家把一切政治經(jīng)濟權(quán)力完全下放到地方，包括國防、財政、貨幣等。分權(quán)化程度最低的一種類型是不伴隨權(quán)力下放的行政代理，它僅僅把貫徹執(zhí)行政策的任務(wù)放給了地方，卻不給地方制定計劃和選擇政策的權(quán)力。介于這兩種極端的類型之間的是一種在政府層級體系內(nèi)部的權(quán)力劃分，這就是各種各樣的聯(lián)邦制。[2]Inman和Rubinfeld按中央政府政策的決策方式把聯(lián)邦主義分為三種：經(jīng)濟聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和民主聯(lián)邦主義。經(jīng)濟聯(lián)邦主義的中央政府政策由被選舉或被任命的中央計劃者決定。這種聯(lián)邦主義把經(jīng)濟效率目標(biāo)放在政府目標(biāo)的首位。合作聯(lián)邦主義的中央政府政策由從基層政府選出的代表全體一致同意決定。合作聯(lián)邦主義把經(jīng)濟效率目標(biāo)作為中心目標(biāo)，并鼓勵地方政府在提供擁擠的公共服務(wù)中發(fā)揮作用。民主聯(lián)邦主義的中央政府政策由從基層政府選出的代表大多數(shù)同意決定。[3]

　　自從上個世紀(jì)以來，財政分權(quán)已經(jīng)成為世界各國十分普遍的現(xiàn)象。發(fā)達國家大部分都實行財政分權(quán)。在人口超過五百萬的75個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家中，84%的發(fā)展中國家正致力于向地方政府下放部分權(quán)力。伴隨著財政分權(quán)實踐的發(fā)展，財政分權(quán)理論以Tibe0ut1956年的經(jīng)典文章《地方公共支出的純理論》為起點，經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。第一代財政分權(quán)理論以Hayek、Tibeout、Musgrave、Oate為代表。[4-7]其核心觀點是，如果將資源配置的權(quán)力本身更多地向地方政府傾斜，那么，通過地方政府之間的競爭，能夠迫使政府官員的財政決策更好地反映納稅者的偏好，從而強化對政府行為的預(yù)算約束，相當(dāng)程度上改變中央政府在財政決策中存在的不傾聽地方公民意見的狀態(tài)。這個論點實質(zhì)上是強調(diào)地方政府的競爭機制的作用。第一代財政分權(quán)理論與新古典的廠商理論相一致，把組織（政府、公司）視為“黑箱”，忽視了政府官員為什么有激勵去提供公共商品和維護市場秩序。第二代財政分權(quán)理論以Montin0la、Qian和Weingast、Qian和Roland、Qian和Weingast、T0mmast和Weinschelbaum為代表。[8-11]第二代財政分權(quán)理論承認對政府本身有激勵機制。它假定政府并不是普濟眾生式的救世主，政府官員也有物質(zhì)利益，官員有可能從政治決策中尋租。一個有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵相容。

　　本文按照各國為什么要實行財政分權(quán)？實行財政分權(quán)后，后果會怎么樣？財政分權(quán)的后果必然會有正面和負面的影響，這在客觀上就決定了最優(yōu)財政分權(quán)的存在性這樣的邏輯順序來展開分析。

　　一、對財政分權(quán)原因的研究

　　既然財政分權(quán)是世界各國的普遍現(xiàn)象，各個國家為什么有動力進行財政分權(quán)？不同的學(xué)者對此問題有不同的看法，歸納起來，有以下幾種：

　　1.有利于減少信息成本。Hayek在論述社會如何使用知識的觀點時指出，由于資訊傳遞耗費有限資源與成本，而地方政府比中央政府能夠更準(zhǔn)確有效地利用地方資訊來做決策，因此能更有效率地提供地方性公共財政服務(wù)。他的研究結(jié)論是：分權(quán)的好處本質(zhì)上在于地方擁有相對信息優(yōu)勢，由于地方政府和消費者對地方的情況有更加完備的信息，因此可以做出更好的決策。[12]Ricard W.Tresch指出，如果社會在經(jīng)濟活動中并不是完全具有確定性的，假定地方政府相當(dāng)了解本地區(qū)居民的偏好，它可以完全確定性地獲知任何一個公民的個人偏好中的邊際消費替代率，而中央政府對全體居民的偏好了解得沒有如此清楚，中央政府在了解每一個居民的邊際消費替代率時，帶有隨機性。在這樣的假定下，只有由地方政府來提供地方性公共品，社會福利才可能達到最大。胡書東認為，中國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制因為管理寬度長度、產(chǎn)品供求復(fù)雜而會產(chǎn)生信息問題，而這些信息問題是財政分權(quán)的基礎(chǔ)。[13]

　　2.有利于提高資源配置效率。Stigler的研究集中在地方政府存在的合理性上。他認為，可以從以下兩條原則出發(fā)來論述地方政府存在的必要性：一是與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾；二是一國國內(nèi)不同的人民有權(quán)對不同種類與不同數(shù)量的公共服務(wù)進行投票表決。按照以上兩個原則，可以得出：地方政府的存在是為了實現(xiàn)資源配置的有效性。[14]（P213-219）Musgrave從考察財政的三個主要職能：資源配置、收入分配與經(jīng)濟穩(wěn)定出發(fā)，來分析中央與地方政府存在的合理性與必要性。在Musgrave的分權(quán)模型中，它強調(diào)了由于公共產(chǎn)品的受益范圍不同，而造成了不同的公共產(chǎn)品由不同的政府來提供。它的最佳社會結(jié)構(gòu)模型也是從此角度出發(fā)，本著效率與公平的原則，來探求最佳的勞務(wù)水平與社會居民數(shù)量。但他同時也指出了中央政府存在的必要性，因為中央政府對于全國性公共物品的提供以及分配、穩(wěn)定職能是必不可少的，而且更有效。[15]Oates通過模型證明得出：對于某種公共物品來說，如果對其消費被定義是涉及全部地域的所有人口的子集，并且，關(guān)于該物品的每一個產(chǎn)出量的提供成本無論對中央政府還是地方政府來說都是相同的，那么，地方政府能夠向各自的選民提供帕累托有效的產(chǎn)出量，而中央政府無法向全體選民提供帕累托有效的產(chǎn)出量�！熬銟凡俊崩碚撃Ｐ偷暮诵膬�(nèi)容是，在沒有政府強制的條件下，出于私利的一組公共品的消費者，能夠通過自愿協(xié)議談判方式，達成一種聯(lián)合提供的契約，來解決公共品的共同消費及其成本分攤問題，并且只要滿足一系列嚴(yán)格假設(shè)，這種方式在實現(xiàn)各自利益的同時，能夠?qū)崿F(xiàn)集體利益的最大化。[7]

　　3.有利于分配的公正性。方曉利、周業(yè)安已給出，在實施財政政策的過程中，考慮到其巨大的分配效應(yīng)，人們往往會主觀地認為中央政府統(tǒng)一制定和實施政策是有效的，因為這樣可以保證分配的公正性。如失業(yè)保險由中央統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)可以避免各個地方單獨制定標(biāo)準(zhǔn)所出現(xiàn)的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能達不到帕累托最優(yōu)。相反，如果這些政策由地方政府制定，那么它可以充分顯示居民的真實偏好。地方政府會不會帶來分配的不公平？研究表明，只要居民具有選擇社區(qū)的權(quán)利，流動性可以確保均衡的實現(xiàn)。也就是說，如果一個地方政府制定的失業(yè)保險水平過低，就可能導(dǎo)致本地的居民向外遷移，迫使本地政府制定不低于其他地區(qū)的福利水平。從這個角度看，居民的流動性可以確保分權(quán)下分配的公正性。[16]另一方面，分配是初次分配和再分配兩個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一，從再分配的角度看，中央政府擁有相對的優(yōu)勢。但從初次分配的角度看，分權(quán)有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于真正縮小地區(qū)差別、行業(yè)差別和城鄉(xiāng)差別，從而能夠從更為基礎(chǔ)的層面實現(xiàn)分配的公平。

　　4.有利于財政監(jiān)督。在中國計劃經(jīng)濟體制下，一個計劃當(dāng)局直接管理的國營企業(yè)越多，監(jiān)督難度就越大。通過財政分權(quán)，中央政府管理的橫向幅度縮小，監(jiān)督難度就相應(yīng)下降。若中央計劃當(dāng)局高度集權(quán)，隨著國營企業(yè)數(shù)目的增加，監(jiān)督任務(wù)增加導(dǎo)致監(jiān)督不經(jīng)濟，這就迫使中央計劃者嘗試下放國營企業(yè)給地方政府直接管理。[13]也有學(xué)者認為，在分權(quán)體制下，公民在政治上有很大的參與度，政府花的錢也主要來自當(dāng)?shù)氐募{稅人，地方政府往往比較注重順乎民意，有助于提高政策決策的科學(xué)性，形成政府與民眾相互信賴、相互制約、相互依存的關(guān)系。

　　5.有利于引入競爭和創(chuàng)新機制。實行財政分權(quán)后，地方政府有自己的獨立利益。為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府之間在稅收、財政支出、投資環(huán)境等領(lǐng)域展開競爭。Breti0n認為，政府競爭不僅發(fā)生在同一級政府之間，而且發(fā)生在不同等級的政府之間，水平競爭和垂直競爭都可能改進公共品的供給效率。其中，垂直競爭改進公共品的供給效率是通過更多的民主、更少的獨裁來實現(xiàn)的。[17]地方政府經(jīng)常被視為政策實驗室，因為不同的地方政府可以進行不同的政策試驗，分權(quán)后的地方政府的政策選擇有可能同時考慮幾個不同政策的優(yōu)勢。中央政府每次只能試驗一個政策，而且要經(jīng)過很長的時間才能得到較好的新政策。當(dāng)某一項政策預(yù)期的收益比較低時，進行政策試驗可以反映潛在收益分布的信息。在分權(quán)體制下，兩個地方政府制定者可以通過互相觀測對方的政策決策和政策收益來制定本地的政策。[18]

　　6.經(jīng)濟發(fā)展的要求。有學(xué)者認為，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展較為成熟時，從分權(quán)中獲得的收益出現(xiàn)了。經(jīng)濟發(fā)展水平越高，財政分權(quán)的可能性也就越大。

　　大多數(shù)學(xué)者從以上6個方面分析財政分權(quán)的原因。這些理論在一定程度上都能夠解釋財政分權(quán)的合理性與必要性。但從理論本身的完美性和解釋力上講，都存在這樣或那樣的問題，有的僅從必要性上說明財政分權(quán)的原因，有的僅從充分性上說明，有的理論從公共產(chǎn)品提供的邊際替代率出發(fā)說明完全由中央政府提供是無效的。

　　二、對財政分權(quán)后果的研究

　�。ㄒ唬�對政府規(guī)模影響的研究

　　有的學(xué)者通過研究強調(diào)，財政分權(quán)會縮小政府規(guī)模。Oates運用世界上57個國家的數(shù)據(jù)所做的研究表明，如果不控制收入水平對政府規(guī)模的影響，則統(tǒng)計上存在政府規(guī)模與財政分權(quán)的強烈負相關(guān)關(guān)系，如果控制收入水平對政府規(guī)模的影響，則政府規(guī)模和財政分權(quán)的負相關(guān)關(guān)系在統(tǒng)計上并不顯著。[7]Brennan和Buchanan認為政府部門的規(guī)模與財政分權(quán)程度呈負相關(guān)關(guān)系，財政分權(quán)程度愈高，政府規(guī)模愈小。[19]有的學(xué)者通過研究表明，財政分權(quán)會增加政府規(guī)模。Jin和Z0u運用32個工業(yè)國家和發(fā)展中國家1980～1994年的數(shù)據(jù)檢驗財政支出分權(quán)對政府規(guī)模的影響，認為財政支出分權(quán)導(dǎo)致較小的中央政府規(guī)模和較大的地方政府規(guī)模。最終的結(jié)果是，財政支出分權(quán)使整個政府規(guī)模增大了。用垂直不平衡作為財政分權(quán)衡量指標(biāo)時，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)增加了地方政府規(guī)模和中央政府規(guī)模，最終導(dǎo)致整個政府規(guī)模的增加。[20]有的學(xué)者通過研究認為，財政分權(quán)對政府規(guī)模沒有影響。Oates利用美國48個州的地方政府橫截面數(shù)據(jù)構(gòu)成的樣本，對財政分權(quán)和政府規(guī)模的關(guān)系進行了實證檢驗。結(jié)果表明，財政分權(quán)程度和政府規(guī)模沒有必然的因果關(guān)系，財政分權(quán)程度增加既不必然導(dǎo)致政府規(guī)�？s小，也不必然導(dǎo)致政府規(guī)模擴大。[21]

　　（二）對政府行為影響的研究

　　1.對財政腐敗影響的研究。Huther和Shah通過實證檢驗得出，財政分權(quán)有助于減少地方政府的腐敗行為。[22]Tanzi認為，財政分權(quán)與腐敗存在一定的相關(guān)性，地方政府比中央政府更容易發(fā)生腐敗行為。因為中央政府官員通常比地方政府官員理性，而且比地方政府官員有好的前途。地方政府官員擁有較少的提升機會，工資較低，與當(dāng)?shù)鼐用窠佑|較多。因此，比較差的管理水平和腐敗行為會發(fā)生。[23]Arikan用模型說明了財政分權(quán)使競爭性的地方政府?dāng)?shù)量增加，腐敗行為的空間很少。地方政府?dāng)?shù)量較少，才容易發(fā)生腐敗行為。他通過實證檢驗也發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)的程度越高，腐敗現(xiàn)象越少。[24]

　　2.對預(yù)算約束影響的研究。Wildson認為，聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付給大地方比給小地方可能會使預(yù)算約束更軟一些。Qian和Roland認為，在任何一種類型的政治體制下，官員傾向于救助效率低下的公司，或者浪費公共消費支出。在聯(lián)邦制下，跨地區(qū)的資源流動增加了地方政府救助效率低下的公司或浪費公共支出的機會成本。財政支出總是低效率的地方，不可能吸引流動資源流到該地區(qū)。因此，競爭硬化了地方政府的預(yù)算約束，改變了地方官員的激勵。近年來，中國的地方政府預(yù)算約束硬化，部分是因為地方政府花費其資源以吸引外國投資者進行競爭。[9]Bardhan認為，地方政府之間的競爭不足以解釋地方政府的預(yù)算約束的硬化。因為地方政府很難忽視政治壓力，所以政治壓力將會促進地方政府對地方企業(yè)進行兜底。姚洋認為中國的財政分權(quán)并未導(dǎo)致地方政府預(yù)算約束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了軟預(yù)算約束問題。[25]

　　3.對財政支出和財政赤字影響的研究。Fornasari，Webb和Zou認為，在中央與地方完全獨立的情況下，如果地方政府以犧牲中央政府的稅基為代價來增加自己的稅收收入，必然會使中央政府出現(xiàn)財政赤字�？梢赃@么認為，地方稅收收入與中央政府的財政赤字在長期內(nèi)會存在正相關(guān)關(guān)系。在中央政府控制轉(zhuǎn)移支付的情況下，地方政府的預(yù)算約束是硬的。中央政府的財政赤字不依賴于地方政府的財政收入和支出，財政分權(quán)不會引起中央政府的財政赤字的增加。在地方政府控制轉(zhuǎn)移支付的情況下，中央政府的財政支出不僅依賴于地方政府的財政支出，還依賴于地方政府的財政赤字。財政分權(quán)會導(dǎo)致中央政府的財政支出增加。他們通過對17個發(fā)達國家和15個發(fā)展中國家在1980～1994年之間的數(shù)據(jù)進行跨國分析得出：在長期內(nèi)，地方財政支出會增加中央財政支出，地方稅收收入會減少中央財政支出。地方財政赤字對全國財政支出、全國財政赤字沒有影響，地方財政支出對全國財政赤字無影響。但通過面板數(shù)據(jù)進行回歸得出：地方財政支出會導(dǎo)致全國財政赤字增加，地方財政赤字會導(dǎo)致全國財政赤字增加。[26]

　　（三）對經(jīng)濟增長質(zhì)量影響的研究

　　1.對經(jīng)濟增長的影響。有的學(xué)者通過研究得出，財政分權(quán)促進經(jīng)濟增長。Oates認為，地方政府具有信息優(yōu)勢，能夠更好地代表本地區(qū)居民的偏好，因此，中央向地方轉(zhuǎn)移財政收入和支出有利于提高經(jīng)濟效率，加快地方經(jīng)濟發(fā)展，進而推動全國經(jīng)濟增長。[7]Akai和Sakata利用美國50個州1988～1996年的數(shù)據(jù)進行實證研究，得出：當(dāng)財政分權(quán)采用支出指標(biāo)、收入指標(biāo)、支出收入指標(biāo)時，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長起促進作用，而采用自治權(quán)指標(biāo)度量財政分權(quán)時，很難確定財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的效果。[27]Lin和Liu采用中國大陸30個省級單位的28個（包括北京、上海、天津）省、市1970～1993年的截面數(shù)據(jù)，考察了財政分權(quán)對人均GDP的影響。實證結(jié)果表明，20世紀(jì)80年代中期以來的財政分權(quán)提高了經(jīng)濟效率，促進了經(jīng)濟增長。[28]胡書東利用中國1978～1993年的數(shù)據(jù)進行實證分析得出：包括改革開放時期在內(nèi)的新中國50年，一般的財政分權(quán)程度與國民經(jīng)濟績效之間并不存在明顯的正相關(guān)性，真正有助于改善國民經(jīng)濟績效的是財政經(jīng)濟建設(shè)部分的分權(quán)。[13]有的學(xué)者通過研究得出，財政分權(quán)會阻礙經(jīng)濟增長。Davoodi和Zou的研究結(jié)果表明，發(fā)展中國家的財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響為負。[29]Zhang和Zou利用中國1978～1992年的數(shù)據(jù)得出中國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間呈現(xiàn)負相關(guān)關(guān)系，特別是在過渡時期（1985～1989年）更為明顯。[30]

　　2.對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、地方差別影響的研究。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)包括市場結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等。在考察財政分權(quán)對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響時，有學(xué)者從市場結(jié)構(gòu)的角度進行考察。Zhou研究分權(quán)化對中國煙草行業(yè)發(fā)展的影響，認為政府間的競爭削弱了市場力量的發(fā)揮。[31]也有學(xué)者從地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的角度考察財政分權(quán)的后果。嚴(yán)冀、陸銘認為，分權(quán)可能帶來一些對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不利的影響。在中國，財政分權(quán)和地方政府對經(jīng)濟的干預(yù)可能會導(dǎo)致地方保護主義。[32]楊燦明則從地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)相結(jié)合的角度來研究非規(guī)范性分權(quán)的影響，他認為，中國政府間財政分權(quán)改革已經(jīng)取得重大進展，但分權(quán)改革并未真正到位，中央與地方之間，以及地方與地方之間，還未達成一種制度規(guī)范下的力量均衡。中國地方自我擴張許多“灰色”權(quán)力。這種不規(guī)范的分權(quán)改革帶來了市場的分割、區(qū)域間交易費用的提高和地方政府對地方企業(yè)控制的加強。不規(guī)范的分權(quán)化對市場結(jié)構(gòu)特別是區(qū)域市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大的影響：在地方這一層次上，出現(xiàn)了傳統(tǒng)行政壟斷型的市場結(jié)構(gòu)的復(fù)歸；相互分割的“塊塊經(jīng)濟”既限制區(qū)域的空間競爭，抑制了部門內(nèi)和部門間的競爭；不同地區(qū)之間的市場結(jié)構(gòu)存在較大的差異。[33]

　　財政分權(quán)可能促進地方政府進行競爭，但是，地方政府競爭方式的不正當(dāng)性、財政分權(quán)的不規(guī)范性會加大地方之間的差距。Oates的研究表明，地方為了吸引新的公司，可能通過降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以減少對所在地的污染控制來進行競爭。地區(qū)間競爭也可能導(dǎo)致公共服務(wù)水平處于不足水平。Démurger認為，分權(quán)后的地方政府把過多的資金作為生產(chǎn)性投資而忽視了地方公共物品的建設(shè)，從而導(dǎo)致了區(qū)域經(jīng)濟的不平衡發(fā)展。喬寶云通過模型顯示，財政分權(quán)有助于經(jīng)濟增長，卻降低了財政資源分配的均等性；在總體的經(jīng)濟增長與財政資源分配的均等性之間存在著彼此替換的關(guān)系；富裕的地區(qū)傾向于隱藏自己的財政資源，而貧窮的地區(qū)則傾向于公開自己的資源。并且使用中國1985～1998年間各省份的有關(guān)部門數(shù)據(jù)，對經(jīng)濟增長率、財政資源分配的均等性和財政分權(quán)之間的關(guān)系進行了估計。結(jié)果顯示，財政分權(quán)在促進經(jīng)濟增長的同時，加劇了財政資源分配的不平等。[34]

　　由以上分析可以看出，不同的學(xué)者對財政分權(quán)后果的研究有不同的結(jié)論。即使對同一個國家財政分權(quán)的同一個后果進行分析時，也會得出不同的結(jié)論。出現(xiàn)不同的研究結(jié)果的原因與所采用的數(shù)據(jù)的時間跨度、自變量的選取及國別有關(guān)。此外，不同國家之間在政治、經(jīng)濟、文化等方面存在差異性，因此，在評價財政分權(quán)的后果時，必須考慮特定的經(jīng)濟、文化等因素。

　　三、對財政的最優(yōu)分權(quán)程度和中國財政分權(quán)程度的研究

　　（一）財政最優(yōu)分權(quán)程度及影響財政最優(yōu)分權(quán)程度的因素

　　上述已給出的研究結(jié)果表明，一些國家的財政分權(quán)促進經(jīng)濟增長，而一些國家的財政分權(quán)反而阻礙經(jīng)濟增長。在對一個國家的財政分權(quán)與經(jīng)濟增長關(guān)系進行研究時，發(fā)現(xiàn)：在某一段時間內(nèi)財政分權(quán)促進經(jīng)濟增長，在另一時期內(nèi)，財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間呈現(xiàn)負相關(guān)的關(guān)系。這說明了，既然財政分權(quán)的后果同時存在正、反兩個方面的影響，因此在理論上就可能存在一個最優(yōu)的財政分權(quán)程度。

　　1.財政最優(yōu)分權(quán)程度的決定。鄒繼礎(chǔ)認為，當(dāng)部分公共財政服務(wù)的受益面超越了政府的行政區(qū)域，而其覆蓋面又并未達到全國范圍時，便應(yīng)由跨省份的組織來協(xié)調(diào)這些公共財政服務(wù)的生產(chǎn)與提供。但跨行政區(qū)域共同協(xié)調(diào)生產(chǎn)財政服務(wù)的一個難題是：在現(xiàn)行體制下，跨省組織與集體行動的交易成本非常高，使得在自然的制度演變中，無法形成提供公共財政服務(wù)的最優(yōu)行政規(guī)模。提供公共財政服務(wù)的適當(dāng)層級與單位的確定也取決于如何降低決策成本或制度與組織的交易成本。多項公共財政組合包括了不同范圍內(nèi)的利益溢出效果。因此無法根據(jù)支出的效率原則來劃定提供地方公共財政服務(wù)的最適當(dāng)?shù)男姓�區(qū)域。即使有效率的課稅單位為較高的行政區(qū)域，此時也無法直接根據(jù)效率原則來確定公共財政服務(wù)的提供區(qū)域。中央與省市間所提供的是極為復(fù)雜的組合性公共財政服務(wù)，簡單的財政集權(quán)標(biāo)準(zhǔn)自然無法適用。[35]

　　王紹光的研究認為分權(quán)應(yīng)有底線。他認為：在當(dāng)今世界上，一國中央政府的財政收入或支出不應(yīng)低于財政總收入和總支出的50%，或國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%.如果一國中央政府的財政收入、支出低于財政總收入、總支出的50%，且中央政府的財政收入、支出低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，就可以說超出分權(quán)的底線了。[36]

　　2.影響財政最優(yōu)分權(quán)的因素。許正中等認為，影響財政分權(quán)的因素有以下幾個方面：一是宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定會影響財政分權(quán)程度。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家一般穩(wěn)定性比較差，中央向地方政府下放財政權(quán)力的空間較少。二是經(jīng)濟發(fā)展水平會影響財政分權(quán)程度。收入增長會促進城市化水平程度和教育水平的提高，這會增強地方政府的事權(quán)能力，因此，地方政府會隨著收入水平的提高要求更多的自治權(quán)。即使是在發(fā)展中國家，人均收入水平比較高，地方分權(quán)支出水平也會比較高。[37]三是領(lǐng)土面積的大小、種族的多少、文化和地域的多樣性會影響財政分權(quán)程度。四是處于戰(zhàn)爭中，或受到戰(zhàn)爭威脅的國家，集權(quán)化程度應(yīng)更高。他們還認為，政治歷史、政府職能、外部條件（主要包括政治制度、企業(yè)制度、企業(yè)運行機制和社會法治化環(huán)境）這三個因素會對財政分權(quán)產(chǎn)生影響。在這三個因素中，政治歷史因素能夠解釋任何國家的財政結(jié)構(gòu)安排（包括財政分權(quán)制度）的主要原因。但這還不夠，還有一些經(jīng)濟上的原因能夠說明為什么某些財政職能必須在較集權(quán)的水平上行使，而另一些財政職能則必須分權(quán)。政府職能的演變及其在各級政府間的劃分，對政府間的財政關(guān)系的形成與調(diào)整有重大的影響。[37]

　�。ǘ�）中國財政分權(quán)的程度

　　Jin，Qian和Weingast認為，從地方財政支出占全部財政支出的比重來看，中國是非常分權(quán)的。鄒繼礎(chǔ)認為，中國內(nèi)地財政制度具有分權(quán)的“財政聯(lián)邦主義”的特色，也就是，中央以下的省級政府也具有部分的財政自主性與財政責(zé)任制。在形式上，內(nèi)地的各級預(yù)算擁有憲法所賦予的部分預(yù)算自主權(quán)，而省政府可以決定轄區(qū)內(nèi)縣市政府的財政責(zé)任，也擁有部分預(yù)算立法權(quán)。但是，與“財政聯(lián)邦主義”不同的是，內(nèi)地的地方政府所擁有的實際財政權(quán)是相當(dāng)有限的，中央不僅控制預(yù)算支出總額，也決定并影響地方政府部分重要支出份額，如價格補貼。[36].王紹光認為，中國已經(jīng)超過分權(quán)的底線，這不僅表現(xiàn)為中國中央政府的財政收入、支出低于財政總收入、總支出的50%，中央政府的財政收入、支出低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，而且表現(xiàn)為中央政府從數(shù)量和質(zhì)量上提供相關(guān)公共服務(wù)的能力都十分低下。[37]

　　這部分給出的研究結(jié)果已經(jīng)揭示了，財政分權(quán)達到最優(yōu)狀態(tài)時所需要的條件，這為世界各國的財政分權(quán)實踐提供了理論基礎(chǔ)。實際上，影響財政最優(yōu)分權(quán)程度的因素是多方面的，而且這些因素對財政最優(yōu)分權(quán)程度的影響大小不一樣，對不同國家的財政最優(yōu)分權(quán)程度的影響也不一樣。某一因素對一些國家的財政分權(quán)程度的影響大一些，而對另一些國家的財政分權(quán)程度的影響小一些。因而，在世界各國的財政實踐中，財政分權(quán)程度就表現(xiàn)出差異性。同樣地，我們國家的財政分權(quán)程度也是多種因素作用的結(jié)果。許多學(xué)者采用不同的方法、指標(biāo)來考察我們國家的財政分權(quán)程度，因此，得出的結(jié)論必然會存在差異性。

　　四、結(jié)束語

　　財政分權(quán)理論是隨著主流經(jīng)濟學(xué)研究的推進和深入而逐步發(fā)展的，與新古典經(jīng)濟學(xué)相一致的是第一代財政分權(quán)理論。第一代財政分權(quán)理論主要集中于財政分權(quán)原因的研究。隨著現(xiàn)代主流經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展，現(xiàn)代的財政分權(quán)理論除了運用委托-代理理論研究財政分權(quán)的原因外，還對財政最優(yōu)分權(quán)程度和財政分權(quán)的后果進行了研究。財政分權(quán)已經(jīng)是世界各國的普遍現(xiàn)象，分權(quán)到底對社會、經(jīng)濟、政治產(chǎn)生了怎樣的影響？許多學(xué)者從不同的角度、采用不同的方法對不同國家的財政分權(quán)進行分析，得出了不同的結(jié)論。盡管研究的結(jié)論有所差異，但是，這些結(jié)論向我們表明了，財政分權(quán)的后果體現(xiàn)在諸多方面，單純地說財政分權(quán)的優(yōu)劣是不科學(xué)的。財政分權(quán)的后果與本國的政治、經(jīng)濟、文化等因素有關(guān)，每一個國家都有自己的適度分權(quán)。

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