關鍵詞  公共財政  農村公共產品  財政支出  研究

　　實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、經濟社會協(xié)調發(fā)展是全面建設小康社會的重要內容。改革開放以來，我國國民經濟和社會發(fā)展有了長足的進步，國家經濟實力不斷增強，特別是實施積極財政政策以來，公共基礎設施建設步伐加快，但社會資源要素和財政資源要素配置主要向工業(yè)和城市傾斜，使一度縮小的城鄉(xiāng)差距再度拉大，城鄉(xiāng)二元結構明顯，“三農”問題成為我國社會經濟發(fā)展的突出問題。因此，實現(xiàn)公共財政覆蓋農村，加快農村經濟社會發(fā)展，不僅對于實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略，而且對于實現(xiàn)中華民族的偉大復興和整個經濟社會的可持續(xù)發(fā)展都具有重大的現(xiàn)實意義。

　　一、農村公共產品的初步界定

　　公共產品相對私人產品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調節(jié)，無法由私人提供。就農村居民的國民性質而言，應該享受同城市居民無差別的公共產品和公共服務，在這個意義上說，農村公共產品和準公共產品的界定同城市一樣。然而，由于農業(yè)是國民經濟基礎產業(yè)和弱質產業(yè)，加之農民是低收入低積累的弱勢群體。因此，農村公共產品和準公共產品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從農村發(fā)展的現(xiàn)實情況看，由政府公共財政覆蓋的農村公共產品和公共服務主要包括兩類。一類是純公共產品，包括農村基層政府、村組織的行政服務，農村公共基礎設施（鄉(xiāng)村道路、清潔飲水）、生態(tài)環(huán)境建設和保護、大江大河治理、農業(yè)基礎設施建設（水利灌溉系統(tǒng)、農產品質量安全監(jiān)測檢測系統(tǒng)、農業(yè)信息系統(tǒng)）、農業(yè)科技進步（基礎研究、重大技術成果的中試和推廣示范）、農村抗災救災、農村公共衛(wèi)生防疫、農村扶貧開發(fā)等。另一類是準公共產品，即農村基礎教育、農村醫(yī)療救助、農村社會保障、農村科技文化等。

　　二、公共財政覆蓋農村現(xiàn)狀

　　從目前財政支出的范圍看，公共財政基本涉及了農村所有公共產品或公共服務領域，但投入不足，總體覆蓋力度不夠，城鄉(xiāng)差距較大；區(qū)域差異明顯，東部地區(qū)農村公共基礎設施建設和公共服務狀況有所改善，中西部地區(qū)相對落后，公共財政覆蓋范圍狹窄，問題比較集中，矛盾比較尖銳。

　�。ㄒ唬┺r村公共基礎設施建設方面  中西部地區(qū)鄉(xiāng)村道路條件較差。近年來，國家加大了對鄉(xiāng)村道路的投入，1999—2002年，國家累計投入鄉(xiāng)村道路資金315億元，除此以外，每年財政扶貧資金中的40億元以工代賑資金也主要用于貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設，在一定程度上緩解了中西部地區(qū)農村行路難的問題，但沒有從根本上改變農村道路交通落后的狀況。目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬個村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農村公路就有92.3萬公里，占88.5%；還有未納入統(tǒng)計的村與村之間的簡易公路約120萬公里。很多地方農村公路晴通雨阻，抗災能力低，路況差。實地調研的中西部三個縣中，河南省西平縣尚有29個村未通公路，已通的公路路況較差，通村公路硬化率不到30%；陜西省大荔縣有93個村未通公路；四川省三臺縣目前公路未通村408個。

　　部分地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國有5020萬農村人口飲水困難。其中，2423萬人是“八七扶貧攻堅計劃”遺留下來的，預計2003年年底解決。其余2597萬人是近年來由于氣候干旱、水源變化等原因新增的飲水困難人口，這些人口主要分布在中西部地區(qū)。實地調研的四個縣中，除浙江省上虞市95%以上的農民能夠用上清潔的自來水外，中西部地區(qū)三個縣不僅存在人畜飲水困難問題，西平縣有32個村沒有解決人畜飲水問題，涉及2萬多人；大荔縣未解決人畜飲水的村220個，涉及人口33萬人，大牲畜7.5萬頭；三臺縣目前有102個村6萬多人飲水困難，有4個嚴重缺水村和16個旱山村。除了一部分人飲水困難外，目前中西部地區(qū)很多農村飲水達不到清潔飲用標準。農田水利基礎設施老化失修，抵御自然災害能力較弱。建國以來，通過自力更生為主、國家支持為輔，全國共修建5600多個大中型灌區(qū)、5萬多處大中型泵站、2000萬處小型農村水利工程。20世紀80年代以后，由于農田水利建設投資由地方財政承擔，投入逐年減少，加上水毀、工程年久失修，灌排能力下降，導致全國每年減少灌溉面積700多萬畝。農村稅費改革以后，農田水利投資嚴重不足的問題更加突出，目前我國有2／3耕地缺乏有效灌排條件，8億多畝水澆地中由于工程不配套，中低產田占了2億多畝。四川省三臺縣2／3以上的灌溉面積灌溉方法落后，水資源平均利用率不到40%；河南省西平縣自流灌渠基本報廢，機電灌溉站無法利用，天旱時能及時灌溉的土地僅占總耕地面積的27.9%.

　�。ǘ�）農村醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面  無論是在東部沿海發(fā)達地區(qū)還是中西部地區(qū)，城鄉(xiāng)醫(yī)療和衛(wèi)生存在著巨大差距。全國而言，在健康水平方面，農村嬰兒死亡率是城鎮(zhèn)的4倍左右，孕婦死亡率是城鎮(zhèn)的2.4倍，農村人均期望壽命比城市低6歲，農村中一些已經得到控制的地方病、傳染病如血吸蟲病等發(fā)病率出現(xiàn)反彈甚至死灰復燃。在政府投入方面，1991—2000年間，政府投人農村衛(wèi)生的支出690億元，占衛(wèi)生總預算支出的15.9%，農村衛(wèi)生投入10年僅增長48.5%.2000年政府衛(wèi)生預算投入比1991年增加的部分只有12.4%用于農村。即使在東部地區(qū)的浙江省上虞市，2002年財政預算中用于城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生的人均投入比例也在9：1.農村醫(yī)療和公共衛(wèi)生嚴重落后具體表現(xiàn)在：一是農村醫(yī)療條件差，服務能力低。農民就醫(yī)主要是村級診療室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣級醫(yī)院。相比較而言，縣級醫(yī)院無論在投入或設備條件方面均遠遠好于村級診療室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。村級診療室的醫(yī)療器材僅限于體溫計、血壓計等，從業(yè)人員中9.2%是小學畢業(yè)，67.8%是普通初中畢業(yè)，僅能診治一般小病。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎設施條件差，設備陳舊，中西部地區(qū)大部分為20世紀60、70年代配備的設備；衛(wèi)技人員中，本科學歷以上的占1.4%，大專學歷占9%.二是農村醫(yī)療收費相對較高，大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療步履維艱。1991—2000年農民每人次平均門診費用和住院費用分別由10.9元和473.3元上升到79元和2891元，分別增長了6.2倍和5.1倍，而同期農民人均收入年均增長7.7%.農民輕易不敢上醫(yī)院，小病拖，大病扛，一旦患上重病，極有可能陷于貧困。據問卷調查，四川省三臺縣盧溪鎮(zhèn)農民看病支出占家庭消費支出的5.31%，古井鎮(zhèn)為8.14%，魯班鎮(zhèn)為10.91%，我們走訪的四川省三臺縣幾戶特困戶，大多因病所致，大病已經成為農民致貧的主要因素�，F(xiàn)在全國只有10%的村有合作醫(yī)療，而且主要集中在發(fā)達地區(qū)。我們實地調研的縣（市），只有浙江省上虞市開始了試點。大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療由于報銷起點高，報銷比例低，對農民缺乏吸引力，地方財力有限，也無法堅持這項制度。上虞市大病統(tǒng)籌以3000元為補償起點，分段分別給予20%-45%的補償，補償金額上限為2萬元。1998年以來，上虞市先后有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療辦法，但目前只有蓋北鎮(zhèn)等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持下來。三是農村基本保健和公共衛(wèi)生狀況堪憂。中西部地區(qū)很多地方由于機構點少、經費不足，孕婦圍產保健、兒童接種疫苗等一些最基本的婦幼保健也得不到保證，實地調研的四個縣（市）只有浙江省上虞市的大部分農村建有公共廁所和公共垃圾箱，并有專人處理（費用由村集體負擔），其余中西部地區(qū)3個縣農村公共衛(wèi)生環(huán)境很差。

　�。ㄈ�）農村教育方面  我國現(xiàn)行農村教育體制是地方負責、以縣為主的體制，長期以來，農村基礎教育經費主要來自縣鄉(xiāng)財政和農民集資，中央和省市一級的教育經費主要用于高等教育和城市基礎教育，用于農村基礎教育的比重很低。2001年，財政預算內農村教育支出738.69億元，其中，中央財政農村教育支出97.32億元，僅占13.17%.盡管近年來特別是農村稅費改革試點以來，中央和省市一級財政增加了對農村基礎教育的投入，但仍然只占很小的比重。據調查，目前農村基礎教育的現(xiàn)狀：一是教師工資基本解決，硬件設施差距很大。我們調研的縣農村中小學教師工資基本解決，適齡兒童入學率接近100%，但學校校舍、設備、操場等硬件設施普遍落后。陜西省大荔縣還有危、漏校舍面積3.6萬平方米。2001年開始實行“全國中小學危房改造工程”，到2002年底，中央資金支持的25個省、自治區(qū)、直轄市以及新疆兵團中小學危房改造資金總量達120億元，改造D類危房（最危險的）面積3000萬平方米，全國中小學危房比率由改造前的9.6%下降到7.6%.二是基礎教育費用較高，農民無法承受。根據對河南、陜西、四川的農戶的直接問卷調查，農村子女上學費用是目前農戶家庭最大的開支。陜西省大荔縣2002年平均農民家庭支出為7869.07元，其中子女上學2714.07元，占35%.寶雞縣2002年農民家庭平均支出為8219.63元，其中子女上學2334.67元，占28%.四川省三臺縣古井鎮(zhèn)接受問卷調查的30戶農民中，上學支出占農民家庭消費支出為33.47%，盧溪鎮(zhèn)為30.57%，魯班鎮(zhèn)為28.75%.有些孩子因為支付不起學費而中途退學。當地農民說“學校修漂亮了，上得起學的孩子卻少了”。三是師資水平低，教育質量不高。目前由于工資、住房及其他條件原因，農村中小學中一些素質高、教學能力強的教師或流向城市，或離開教學崗位，師資隊伍整體水平難以保證，升學率低，9年制義務教育的失學率相對較低，進入高中階段失學率劇增，往往因考分低1分或幾分需要繳上萬元而失學的現(xiàn)象比比皆是。同時，農村就業(yè)技能培訓主要由一些私人部門或機構舉辦，只有一定經濟實力的農民才能參加，而大多數農民因得不到有效的就業(yè)技能培訓，外出打工或從事非農就業(yè)時也只能干一些粗活、重活、臟活，非常不穩(wěn)定。

　�。ㄋ模┺r村社會保障問題  盡管民政部正在研究對農村特困戶的救助辦法，但目前農村最低生活保障制度和農民工工傷醫(yī)療保險制度只是在一些地區(qū)起步。如北京、上海、浙江、山東等已經初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，將農村特困人口納入最低生活保障范圍，廣西2003年出臺了農民工工傷醫(yī)療保險制度。但上述地區(qū)農村人口只占全國農村人口16.56%，農村社會保障覆蓋面非常低。

　�。ㄎ澹┺r業(yè)基礎設施建設和農業(yè)科技進步方面  目前，國家財政對農業(yè)基礎建設和農業(yè)科技進步方面的支持已經體現(xiàn)在各個科目的預算安排上，但投入總量不足，支出結構不合理，有效性不強。既有缺位，也有越位。越位主要是財政供養(yǎng)的農業(yè)事業(yè)單位人員過多，用于農產品流通領域的支出過多，一些本該由市場調節(jié)或由私人部門提供的產品或服務也由政府財政負擔。而農業(yè)科技、農產品質量安全等投入在政府財政支出中所占比重很低。

　�。�六）農村基層機構運轉方面  縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負債現(xiàn)象嚴重。實地調查的中西部地區(qū)3個縣，縣、鄉(xiāng)、村都存在債務。河南省西平縣目前縣、鄉(xiāng)、村債務累計達2.2億元，其中鄉(xiāng)村債務高達1.4億元；河南省滑縣截止2002年底，歷年滾存赤字2212萬元，全縣債務總計2.9億元；四川省三臺縣累計赤字6123萬元，全縣債務總計11億元（5倍于2002年縣財政收入）。由于財政困難，中西部地區(qū)大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構的辦公經費標準低，運轉發(fā)生困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資大多是“裸體工資”，并且不能正常發(fā)放。

　　造成目前農村公共產品供給總體質量偏低、矛盾突出的原因是多方面的。首先，現(xiàn)行體制導致城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展二元結構，城鄉(xiāng)投入差距明顯。我國現(xiàn)行的體制格局是以工業(yè)和城市為中心，公共財政資源配置帶有特別明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產品和公共服務基本由公共財政供給，如公共基礎設施和教育、醫(yī)療、社會保障等。農村的公共產品和公共服務，盡管各級財政都安排一定的支出，相比較而言，無論是總量水平還是相對水平都是很低的。據初步統(tǒng)計，2001年，全國財政用于“三農”的投入3300億元，占財政總支出的13%，如果扣除國債資金，占財政總支出的11%左右。實地調研的河南省滑縣，總人口為122萬人，農業(yè)人口為113萬人，占總人口的93%.2002年全縣人均公共建設財政投入為131元，而農村人均公共建設投入為7.55元，僅相當于人均水平的5.8%.其次，縣鄉(xiāng)兩級財力有限，無力保證農村公共產品的供給。目前對農村公共產品的投入主要由縣鄉(xiāng)兩級政府承擔，而縣鄉(xiāng)兩級財力困窘，難以提供有力支持。1998—2002年河南省西平縣用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村社會事業(yè)發(fā)展和生活基礎設施建設（不包括農村教育支出）的支出分別是1009萬元、1028萬元、1171萬元、1013萬元和1172萬元，占財政總支出的比例分別為7%、6%、6%、4.9%和4.5%，呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。其他各縣的情況也大致相同。第三，農村公共產品供給主體錯位，財權和事權不對稱�，F(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，特別是在農村公共產品和公共服務供給方面，本該由上級政府投資的公共產品，有的卻通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會還承擔了較多的政務，供給主體錯位現(xiàn)象嚴重。如：基礎教育、計劃生育都是基本國策，涉及整個國家的長期發(fā)展和長治久安，屬于全國性的公共產品，應該由中央財政和地方政府共同承擔，但目前這些事權主要由縣、鄉(xiāng)政府以及村承擔，中央和省一級負擔的比例比較低。第四，稅費改革留下的投資缺口暫時還無法彌補。以前，村集體興辦公共事業(yè)主要靠提留統(tǒng)籌和攤派集資。農村稅費改革以后，從制度上規(guī)范了農民的稅賦，剎住了面向農民的各種集資、攤派、收費行為。但目前中央財政和省一級財政的轉移支付僅能保證基層政權的運轉和農村教育的需要，農村公共基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展缺乏相應的資金來源。按照國家規(guī)定每人每年不超過15元的標準和“一事一議”辦法籌資，往往難度大，很難議成一件事。河南省西平縣最大的村也不過3000多人，建一所小學教學樓，大約需要30萬元左右，靠“一事一議”籌集資金，大約需要7—8年。修一條鄉(xiāng)村道路，大約需要集資10年以上。并且，全體村民大會不會那么順利表決通過。我們走訪的9個村，只有一個村辦成了“一事一議”，為改造村小學籌集了一部分資金。

　　三、公共財政覆蓋農村需要考慮的幾個問題

　　我國正處在社會經濟轉型時期，國家財力有限，公共財政體制框架尚在完善之中，因此，公共財政覆蓋農村也是一個漸進的過程。在這個過程中有以下幾個問題需要認真考慮。

　�。ㄒ唬┏掷m(xù)工業(yè)化和城市化  我國正處在全面建設小康社會和工業(yè)化、城市化進程不斷加快的歷史時期。隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進，我國城鄉(xiāng)資源配置結構、人口分布結構、就業(yè)結構、社會結構等不可避免地要發(fā)生很大的變化，這是一個客觀的必然趨勢，也是實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略的必然選擇。因此，公共財政覆蓋農村必須適應這一趨勢，推動工業(yè)化、城市化進程。公共財政資源在城鄉(xiāng)之間的配置要適當，避免從一個極端走向另一個極端。

　�。ǘ�）公共財政覆蓋農村的成本問題  我國現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.9萬個，行政村69.5萬個，按自然村計算，村數更多。如果依現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農村，不僅需要龐大的財政支出，國家財政負擔不起，而且組織成本和投入成本都很大。同時，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會合并，如果依現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農村還會造成公共財政資源的浪費和配置失效。從日本的“并村運動”和韓國的“新農村運動”實踐看，即使在人口密度大于中國的日韓兩國，農村人口的相應集中和居住鄉(xiāng)村的適當合并，對于公共財政覆蓋農村和公共財政資源有效配置也是必要的前提。

　�。ㄈ�）城鄉(xiāng)差別的客觀存在  從我國的實際情況看，縮小發(fā)展不平衡的差距，可以說是“全面小康”最重要的內涵之一。但應當強調的是，在一個相當長的歷史時期內，我們還不可能消除這種差距。在某種意義上說，這種差距也是城市化的動力之一。黨的十六大報告提出的全面建設小康社會的一個目標是，“工農差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步得到扭轉”。所以，改善農村公共服務，要承認城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實，實事求是，量力而行，逐步解決農村公共服務滯后的問題，逐步扭轉“三大差別”，而不能強求農村道路、飲水、學校、文體、路燈、垃圾站等公共事務達到與城市一樣的標準，這是不切實際和不現(xiàn)實的。

　�。ㄋ模┑貐^(qū)間經濟發(fā)展水平的差異  我國是一個人口大國，是一個地域遼闊的發(fā)展中國家，區(qū)域之間經濟社會發(fā)展不平衡客觀存在。2002年，我國東南發(fā)達地區(qū)的人均國內生產總值已超過1400美元，北京、上海等大城市更超過了3000美元，而西部9省區(qū)的平均水平還不到600美元。2001年，我國城鎮(zhèn)居民家庭人均消費性支出為5309元，而農村居民家庭人均消費性支出僅為1741元。當浙江省上虞市的農民開始考慮農業(yè)現(xiàn)代化和農村城市化時，中西部的西平縣、三臺縣和大荔縣的農民還在為吃水用水發(fā)愁；當上虞市農民開始追求高品位的精神生活時，西平縣、三臺縣和大荔縣的農民還在臉朝黃土背朝天，從土里刨食；當上虞市農民生意開始做到國外時，西平縣、三臺縣和大荔縣的農民還守望田野，不知道山外是怎樣的世界；當上虞市農民家用電器升級換代，轎車、洋樓進入百姓家時，西平縣、三臺縣和大荔縣的農民可能連電都用不上或用不起。東部與中西部地區(qū)差異是顯而易見的，而且這種差異還有進一步擴大的趨勢。因此，在制定農村公共服務和小康建設目標和政策時，要承認東部與中西部地區(qū)經濟發(fā)展的差異和不平衡性，在這個基礎上，區(qū)別對待，分類、合理設計和制定東部、中部和西部地區(qū)農村公共服務建設目標、標準等指標，絕不能一刀切。

　　（五）財政體制和財力格局  分稅制規(guī)范了中央與地方的分配關系，調動了中央與地方兩個積極性，增強了中央財政宏觀調控能力。同時，初步建立丁較為規(guī)范的轉移支付體系，中央對地方的轉移支付力度逐年加大。但由于分稅制財政管理體制在很大程度上保留了計劃經濟體制下形成的舊的體制因素，財政體制的不完善使得財力分配呈現(xiàn)出以下特點：一是財力逐級上收，中央和省一級財力在整個國家財力中占有很大的比重，這對加強宏觀調控和一定時期內國民經濟建設是必要的，但縣鄉(xiāng)財力薄弱，使得由其承擔的農村公共產品無法得到保證。二是1994年的分稅制是在當時財政收支包干基數的基礎上確定的，帶有很大的偶然性和隨意性，隨著時間的推移和經濟情況的變化，這些收支基數的不合理性日益突出，地區(qū)間財力差異進一步拉大。四川省三臺縣為2.1億元，河南省西平縣和陜西省大荔縣不足1億元，與浙江省上虞市的財力水平存在較大的差距。因此，現(xiàn)行財力格局決定了不同級次和地區(qū)間公共財政的支出能力，客觀上也決定了現(xiàn)階段公共財政覆蓋農村的支出主要應由中央財政和省一級財政承擔，不同地區(qū)公共財政覆蓋農村的政策選擇也應有所區(qū)別。對中西部地區(qū)而言，政府財力的狀況決定了這些地區(qū)農村公共產品供給要量力而行，尤其不能急于求成。

　　（六）區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，突出解決主要矛盾  農村公共產品的有效供給和公共服務的改善，農民生活水平的提高，既有生理意義上的需求，即衣、食、住、行等生存需要得到越來越高程度滿足的問題，也有生存需要之上的發(fā)展需要得到實現(xiàn)的問題。發(fā)展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會競爭技能、實現(xiàn)自己的理想抱負等，即“促進人的全面發(fā)展”。在我國廣大農村，特別是中西部地區(qū)農村，公共產品和公共服務短缺的問題非常嚴重，不要說實現(xiàn)人的全面發(fā)展，就連基本的衣食住行問題也沒有完全解決。我國財政經濟實力還不雄厚，解決人口和幅員面積占絕大多數的農民問題、農村問題，難度很大，任務十分艱巨。在思想認識上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂觀，幻想一朝一夕就能解決問題。要做好打硬仗、打持久戰(zhàn)的思想準備。在策略上，要著眼長遠，立足當前，分清緩急，有先有后，統(tǒng)籌兼顧，逐次解決。

　�。ㄆ撸┱�策的系統(tǒng)設計問題  “三農”問題具有全局性、系統(tǒng)性，從國民經濟和社會發(fā)展的大局看，“三農”是一個非常重要的組成部分，解決“三農”問題需要各方面相互配合；從“三農”自身看，要把解決“三農”問題作為一個整體來考慮。目前涉及農村公共產品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調性，資金投入分散現(xiàn)象嚴重，政策之間相互制約現(xiàn)象也時有發(fā)生，在很大程度上影響了公共財政覆蓋農村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設計農村公共財政政策，整合和優(yōu)化農村公共財政資源配置，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進，協(xié)調發(fā)展。

　　四、公共財政覆蓋農村的建議

　�。ㄒ唬┱{整國民收入分配結構和財政支出結構，加大公共財政對農村的投入力度  調整財政支出結構，在存量調整和增量調整上同時做文章，重點是增量調整，逐步加大解決“三農”問題的投入力度。存量調整主要是：重新配置教育、衛(wèi)生、文化等方面的現(xiàn)有財政資源，增加農村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財政投入；調整壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼；調整政府農業(yè)管理職能配置，整合農業(yè)財政資金，按建立市場經濟體制、公共財政體制框架和加入WTO后的發(fā)展需要，重新確立農業(yè)財政資金分類，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農業(yè)財政資金使用效率。增量調整主要是：認真落實財政預算內教育、衛(wèi)生、文化、科技等方面的新增支出主要用于農村的政策，2004年比例不少于70%，2005年以后達到80%以上；調整國債資金的投入比例，2004——2005年用于農業(yè)農村比例由現(xiàn)在的1／3提高到2／3，2006年以后逐步提高到80%以上。同時，采取稅收優(yōu)惠、貼息等措施鼓勵社會其他力量進入農業(yè)農村社會發(fā)展領域。

　�。ǘ�）合理確定公共財政覆蓋農村的優(yōu)先順序  國家財力有限決定了公共財政覆蓋農村必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先序。排序的基本原則應該是：先保障農村社會穩(wěn)定和農民基本生活需要，后創(chuàng)造條件促進農村發(fā)展；先保證純公共產品，后提供準公共產品和混合產品。在實際調研中，我們設計了相關問卷對地方政府和農民的需求進行了問卷調查。統(tǒng)計結果表明，由于財力不足，近年來縣鄉(xiāng)政府對上級轉移支付的依賴性越來越強，縣鄉(xiāng)財政絕大部分財政支出主要是用于行政事業(yè)單位開支和教育開支，農業(yè)、農村公共事業(yè)只能依靠上級財政的轉移支付。在對農戶的問卷調查中，我們列出了道路、橋梁等基礎設施建設；增加教育投資修建校舍、提高師資力量；減免學生上學費用；解決灌溉用水；增加醫(yī)療點、減輕看病負擔；開展技術培訓；解決收看電視難問題等十一項內容供農民選擇。由于各地自然、經濟條件不同，農民選擇有所差別，但是如果排除區(qū)域性差異，農民關注的焦點主要集中在，一是道路、橋梁、水利建設等基礎設施建設。河南省農戶對此問題的關注率高達100%；陜西省大荔縣農戶對此問題的關注率達到79.6%；浙江省上虞市農戶對此問題的關注率達到52%.二是減少子女上學費用。河南省西平縣高達93.33%的農產對此問題關注；陜西省大荔縣87%的農戶對此問題關注；陜西省寶雞縣83.3%的農戶對此問題關注；浙江省上虞市80%的農戶對此問題關注。三是增加教育投資修繕校舍和提高師資水平。河南省農民對此關注率達到92.22%；陜西省寶雞縣農民的關注率達到88.9%；浙江省上虞市農產的關注率達到80%；陜西省大荔縣農民關注率達到63%.四是增加醫(yī)療點，減輕看病負擔。陜西省寶雞縣農戶對此關注率達到 90.7%；河南省農產的關注率為72.22%；陜西省大荔縣農戶對此關注率為70.4%；浙江省上虞市農民對此關注率達到61%.五是幫助發(fā)展生產、開展技術培訓等。

　　根據確定的排序原則，結合對浙江、四川、陜西、河南四省的調查，我們認為當前公共財政覆蓋農村的基本優(yōu)先序，東部地區(qū)主要是：第一，建立農村公共衛(wèi)生防疫體系和農村大病醫(yī)療救助制度。第二，加強農村義務教育，重點是農村中小學必要設備的配置和師資隊伍的培訓。第三，逐步建立和完善農村社會保障制度。第四，農村文化建設。中西部地區(qū)主要是：第一，保障基層機構的正常運轉。主要是編制內的人員工資支出和公用經費支出。這是做好農村工作的最基本前提。第二，確保農村義務教育政策的全面貫徹落實。現(xiàn)階段重點是中小學危房改造、必要教學設備的配置、教學公用經費的補助和師資隊伍的培訓。第三，支持鄉(xiāng)村道路建設和清潔飲水主要設施建設。第四，支持農村公共衛(wèi)生和醫(yī)療防疫體系建設�，F(xiàn)階段的重點是農村公共衛(wèi)生防疫體系建設、農村大病醫(yī)療救助、改善農村公共衛(wèi)生環(huán)境。第五，逐步建立農村社會保障制度，支持弱勢群體發(fā)展�，F(xiàn)階段主要是農村最低生活保障、農村養(yǎng)老保險試點、農村扶貧開發(fā)。第六，農業(yè)基礎設施建設和農業(yè)科技進步。重點放在中部糧食主產區(qū)。在已有的基礎上，重點支持農產品質量安全體系建設、農業(yè)信息體系建設、重要農業(yè)科研項目和農業(yè)科技推廣項目、探索農民就業(yè)技能培訓等。

　�。ㄈ�）在政策設計上要留下城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的接口  使農村居民享受國民待遇，享受同城市居民一樣的公共服務是經濟社會發(fā)展的長遠目標，這就意味著最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產品和公共服務的制度安排。然而，這一目標的實現(xiàn)是一個逐步推進的過程，這就要求在最初的關于農村公共產品供給的政策設計方面考慮未來城鄉(xiāng)政策統(tǒng)一的需要。

　�。ㄋ模┥罨�農村管理體制改革，加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調整  進一步深化地方行政改革和農村管理機構改革，把減人和減事結合起來，逐步減少村委會承擔的政務活動，取消村委會的“政務職能”，這一方面要求各級政府充分履行責任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務”與“村務”的基礎上，充分合理地行使自治權力，維護農民利益。同時，要按照工業(yè)化、城市化進程的客觀要求，加快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)步伐，實行并村聯(lián)組，調整現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局。要研究制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調整的總體規(guī)劃，按照各地不同的具體情況，因地制宜地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的減留對象、數量、規(guī)模以及未來村鎮(zhèn)的分布、間距、位置等。

　�。ㄎ澹┽槍Σ煌�地區(qū)發(fā)展實際，制定不同地區(qū)公共財政覆蓋農村的政策，建立合理的公共產品投資分擔機制  從大的區(qū)域比較，我國東、中、西部經濟發(fā)展水平和農村公共事業(yè)的發(fā)展水平基本上呈遞減之勢，對中央、省級財政依賴程度遞增，加上各地區(qū)農村對公共產品的需求情況不盡相同，公共財政覆蓋農村的政策應因地制宜、區(qū)別對待�，F(xiàn)階段，中西部地區(qū)特別是中部糧食主產區(qū)和西部貧困地區(qū)的大多數縣鄉(xiāng)財政比較困難，公共財政覆蓋農村的支出，中央財政和省級財政相應承擔的比例要多一些。隨著市場機制的完善和財政體制的深化改革以及縣鄉(xiāng)財政狀況的好轉，可以逐步將一些領域的發(fā)展職責讓渡給市場調節(jié)和縣鄉(xiāng)政府；東部地區(qū)地方財政財力較強，公共財政覆蓋農村的支出主要由省、縣鄉(xiāng)財政負擔，但作為政策引導，中央財政對于東部地區(qū)應給予適當補助。

　　村道路建設支出方面，目前中央財政的支出渠道主要有預算內交通基本建設資金、國債資金、車輛購置稅、財政扶貧資金（主要是以工代賑資金），2003年為187億元，中央財政在中西部地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設投入已經占大頭，今后除國債資金適當增加投入外，重點是將現(xiàn)有資金進行整合，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排。同時，鄉(xiāng)村道路建設要與行政村布局調整結合起來。

　　農村教育支出方面，目前地方財政特別是縣級財政支出占有相當大的比重，中央財政和省一級財政在落實“教育新增支出主要用于農村”政策的基礎上，要調整現(xiàn)有教育支出結構，增加對農村教育的投入，近期重點是農村中小學危房改造和教學設備的配置、師資隊伍培訓和低收入家庭教育補助。中小學危房改造和教學設備配置要與中小學布局調整結合起來。

　　農村醫(yī)療和公共衛(wèi)生支出方面，中央財政和地方財政都需要在調整現(xiàn)有支出結構的基礎上，增加投入。近期投入主要由中央財政和省一級財政承擔，重點是農村公共衛(wèi)生防疫體系建設、農村大病合作醫(yī)療體系建設。東部地區(qū)，中央財政、地方財政、農民按各負擔10元，籌集大病合作醫(yī)療基金；中部地區(qū)，中央財政、地方財政、農民按分別負擔15元、10元、5元籌集大病合作醫(yī)療基金；西部地區(qū)，中央財政、地方財政、農民按分別負擔20元、7元、3元籌集大病合作醫(yī)療基金。適當降低報銷起點，提高報銷比例。

　　農村社會保障支出方面，鼓勵有條件地方探索最低生活保障制度、農村養(yǎng)老保險制度和農民工社會保障制度，建立政府對農村特困家庭規(guī)范的救助制度，各級財政要給予相應的資金支持。

　　農村基層機構運轉支出方面，在深化縣鄉(xiāng)行政體制改革的基礎上，中央財政和省一級財政要適當加大對中西部地區(qū)縣級財政的轉移支付力度，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構正常運轉。

　�。�六）建立民主參與的公共產品供給決策機制和“第三方”實施的運行機制  公共財政提供的公共產品和公共服務是否符合農村大部分居民的實際需求，是衡量公共財政覆蓋農村有效性的重要原則。因此，公共財政覆蓋農村，需要不斷推進農村基層民主制度建設，改革農村公共產品投資決策程序，實現(xiàn)農村公共產品投資決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。要從制度上確立由農民、農村的內部需求來決定公共產品投資范圍和投資方向的制度，建立由內部需求決定公共產品供給的機制。同時，公共產品和服務的提供，實行“第三方”實施、政府部門和農民進行監(jiān)督的方式，提高政策實施的質量，避免由“條條”決策，由“條條”搞“工程”、搞“行動”等不切實際的做法。

　�。ㄆ撸┲鸩浇�立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度  進一步完善農村稅費改革制度，穩(wěn)定國家和農民的利益分配關系，在此基礎上，按照“先規(guī)范、后降率、再轉制”的原則，分步實施。第一步，利用繼續(xù)實施積極財政政策的時機，在確保農村稅費改革及逐步取消農業(yè)特產稅措施取得預期效果的基礎上，降低農業(yè)稅稅負，力爭在本屆政府任期內將農民稅收負擔降低到3.5%左右，同時明確規(guī)定征收的農業(yè)稅全部返回用于農業(yè)基礎設施建設。第二步，隨著土地資源稅、所得稅和增殖稅等稅制的完善，取消農業(yè)稅，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。