[內(nèi)容提要]近年來，縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較重而且越來越重，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。為此，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作，應(yīng)該被盡快提到議事日程，切實(shí)給予高度重視。

　　[關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；化解；對策

　　近年來，縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較重而且越來越重，已經(jīng)成為妨礙經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。大量調(diào)查和文獻(xiàn)研究表明，形成縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的原因，主要在于5個(gè)方面：（1）在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的特點(diǎn)，來自工商業(yè)的財(cái)政收入增長緩慢，而增長潛力比較小的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻成為縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的重要或主要來源；因此，在大多數(shù)地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長的艱難性有其必然性。（2）近年來，自上而下的增支減收政策頻繁出臺，加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出剛性增長、收入增長緩慢的問題。（3）現(xiàn)行財(cái)政體制強(qiáng)化了各級政府上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的格局，從而加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境。（4）自上而下的壓力型體制及與此相關(guān)的政府職能轉(zhuǎn)變滯后，加劇了縣鄉(xiāng)政府的弱勢地位，也提高了形成縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。（5）縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)管理處于混亂、失控狀態(tài)，對于縣鄉(xiāng)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的道德風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的制衡機(jī)制。

　　因此，要有效地防范和化解縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要注意以下八點(diǎn)：

　　一、采取有效措施，切實(shí)重視縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作

　　鑒于當(dāng)前我國的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題比較嚴(yán)重，還有越來越重之勢；而在經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展和政權(quán)鞏固中，縣鄉(xiāng)又具有重要的基礎(chǔ)地位；加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解工作，應(yīng)該被盡快提到議事日程，切實(shí)給予高度重視。為此，我們建議：1、加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)負(fù)債的清理整頓和分類治理工作，在進(jìn)行多方案試點(diǎn)比較的基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行依法治債的探索工作按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，結(jié)合加強(qiáng)反腐倡廉和機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，清理取締那些屬于個(gè)人、機(jī)構(gòu)搭車消費(fèi)性質(zhì)的縣鄉(xiāng)負(fù)債；對于官員具有壟斷借款性質(zhì)的縣鄉(xiāng)高息負(fù)債，如官員憑借其職業(yè)地位幫助其個(gè)人或親屬借款給政府，果斷地做好降息工作。同時(shí)，對于縣鄉(xiāng)既有負(fù)債和今后新增的負(fù)債，在財(cái)政部門實(shí)行分帳管理，從嚴(yán)控制新增債務(wù)的增長。

　　2、在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建立健全縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)警體系，逐步建立規(guī)范化的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露制度，為加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制提供依據(jù)結(jié)合財(cái)政體制的改革，明確財(cái)政部門作為縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位。近期內(nèi)可以借鑒Hana Polackova的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析法，探索對縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類管理和控制的途徑，將對縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制和管理逐步擴(kuò)大到覆蓋或有負(fù)債和部分隱性負(fù)債。目前，南非已采取類似做法，對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行預(yù)算管理；美國等也有建立地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，[2]可供我國借鑒參考。在中短期內(nèi)，縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的披露制度應(yīng)該包括三方面的內(nèi)容，一是政府各部門向政府財(cái)政部門的披露，二是下級政府向上級政府的披露，三是政府財(cái)政部門向人大的定期披露�？h鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的披露要與財(cái)政收入規(guī)模的比較結(jié)合起來，以便完整地反映縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度。通過逐步健全縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)信息披露體系，科學(xué)確立防范和控制縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)，探索或有負(fù)債顯性化、隱性負(fù)債直接化的轉(zhuǎn)化規(guī)律。也可以以此為基礎(chǔ)，逐步探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算的方式。

　　3、嚴(yán)格政府支出管理，根據(jù)不同類型政府負(fù)債的形成規(guī)律，積極探索規(guī)范政府行為的途徑，并相應(yīng)加強(qiáng)對政府行為的約束機(jī)制建設(shè)可以采取定期審計(jì)、離任審計(jì)、隨機(jī)審計(jì)相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督工作。把政府負(fù)債特別是顯性的直接負(fù)債和或有負(fù)債的相對嚴(yán)重程度，作為考核地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人政績的重要考核指標(biāo)。也可在開展試點(diǎn)、完善配套措施的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府顯性的直接負(fù)債和或有負(fù)債的狀況，建立對相關(guān)政府部門、政府領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究制度，區(qū)分債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、償還責(zé)任和連帶責(zé)任。

　　4、結(jié)合完善縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)警體系，逐步建立防范縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的規(guī)模和資金來源渠道，應(yīng)該根據(jù)不同類型地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而有所差別。積極探索行之有效的方式，加強(qiáng)對政府負(fù)債項(xiàng)目的全程性風(fēng)險(xiǎn)評估和控制。

　　二、按照健全公共財(cái)政體制的方向，加快政府職能的轉(zhuǎn)變

　　公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政，它有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)：（1）著眼于滿足社會公共需要。（2）非盈利性。公共財(cái)政的收支安排是以公共利益的最大化，而不是以投資賺錢為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的。因此，健全公共財(cái)政體制，要求財(cái)政投資從競爭性、盈利性領(lǐng)域加快退出。（3）收支行為的規(guī)范化和法制化。[3]從前文對當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析可見，按照十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的要求，健全公共財(cái)政體制，明確和重新調(diào)整各級政府的財(cái)政支出責(zé)任，有利于消除形成縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政制度基礎(chǔ)。而健全公共財(cái)政體制，必然要求加快政府職能的轉(zhuǎn)變。將健全公共財(cái)政體制與加快政府職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來，有利于實(shí)現(xiàn)二者的良性互動。

　　近年來，為了切實(shí)減輕政府的支出壓力，精簡政府機(jī)構(gòu)和人員的工作，引起了有關(guān)方面的高度重視；但是，在政府職能未能有效轉(zhuǎn)變的情況下，精簡政府機(jī)構(gòu)和人員的成效，往往是難遂人愿的。前文的數(shù)據(jù)已經(jīng)清楚地顯示了這一點(diǎn)。我們認(rèn)為，按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向和建立公共財(cái)政體制的要求，完善政府職能，首先需要重新調(diào)整各級政府的職能定位和對下級政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的考核方式，積極實(shí)現(xiàn)政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，加快政府從競爭性、盈利性領(lǐng)域的退出步伐，將政府的主要精力轉(zhuǎn)向提供公共物品或服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、為市場主體特別是中介組織的發(fā)育提供良好的發(fā)展環(huán)境上來。結(jié)合推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，促進(jìn)政府行為的規(guī)范化、決策的科學(xué)化和民主化建設(shè)，加強(qiáng)對政府行為的社會監(jiān)督。

　　三、科學(xué)劃分各級政府的事權(quán)，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，適當(dāng)調(diào)整中央和地方政府及省以下各級政府之間的財(cái)力分配關(guān)系

　　科學(xué)劃分和明晰界定各級政府的事權(quán)，是推進(jìn)財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)工作，也是完善分稅制改革的重要基礎(chǔ)。長期以來，我國政府間財(cái)政關(guān)系的改革，主要將目標(biāo)定位于如何在各級政府間劃分收入。但是，世界上許多國家正在試圖逐步從關(guān)注收入分配轉(zhuǎn)向關(guān)注政府支出事權(quán)的分配。美國財(cái)政學(xué)會主席羅依？伯爾（2003）認(rèn)為，采取這一方法，能夠更好地將地方支出的事權(quán)劃分與財(cái)政收入的劃分進(jìn)行匹配，做到事權(quán)支出與財(cái)權(quán)分配相對應(yīng)。鑒于在現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣鄉(xiāng)政府集中了過多的事權(quán)，與其掌握的財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對稱，要重新調(diào)整或進(jìn)一步明晰各級政府的事權(quán)，將已經(jīng)不適當(dāng)?shù)叵路帕说氖聶?quán)適當(dāng)上收；或在事權(quán)不上收的前提下，明確中央或省市政府的投入責(zé)任，通過加大轉(zhuǎn)移支付來填充由此形成的縣鄉(xiāng)財(cái)政缺口。

　　如前所述，由于現(xiàn)行分稅制改革的不徹底，省級以下層層向上集中財(cái)權(quán)的做法，加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政入不敷出的困境。為了解決這個(gè)問題，除加強(qiáng)自上而下的轉(zhuǎn)移支付外，適度重新調(diào)整中央與地方、省與市縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政分配關(guān)系，也是一個(gè)重要途徑。比如，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以適度增加增值稅地方留成的比例，穩(wěn)定或在近期內(nèi)適度提高縣級財(cái)政對于所得稅、營業(yè)稅增量的分享比例。同時(shí)，堅(jiān)決取消自上而下的包稅制、收稅提成和獎勵政策。在適度降低對發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還比例的同時(shí)，適度提高對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收返還比例等。

　　四、強(qiáng)化中央和省級政府在財(cái)政支農(nóng)方面的投入責(zé)任

　　在多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于財(cái)政困難較大，縣鄉(xiāng)政府在總體上已經(jīng)無力支持農(nóng)業(yè)，這種狀況不是短期內(nèi)可以根本改變的。因此，在切實(shí)保障政府財(cái)政支農(nóng)總投入穩(wěn)定增長的前提下，近中期內(nèi)，要采取務(wù)實(shí)的態(tài)度，明確財(cái)政支農(nóng)以中央和省級政府為主、（地）市縣鄉(xiāng)政府為輔的格局。具體地說，就是要在清晰界定各級政府的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確要求中央和省級政府的財(cái)政支農(nóng)投入，成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政支農(nóng)總投入的主體。明確這種格局，可以從兩個(gè)方面切實(shí)促進(jìn)國家財(cái)政支農(nóng)能力的穩(wěn)定增長。一方面，有利于防止各級政府相互推委財(cái)政支農(nóng)的責(zé)任，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)行為難以真正地付諸實(shí)施；另一方面，避免因縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支農(nóng)能力的虛假增長，而影響宏觀決策的科學(xué)性。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題已成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的突出問題，通過財(cái)政支農(nóng)緩解“三農(nóng)”問題，在總體上是一項(xiàng)外部性很強(qiáng)的活動。明確財(cái)政支農(nóng)以中央和省級政府為主體，既是對現(xiàn)實(shí)的客觀認(rèn)同，又是“三農(nóng)”問題的強(qiáng)外部性特點(diǎn)所要求的。當(dāng)然，近中期內(nèi)，明確財(cái)政支農(nóng)以中央和省級政府為主、（地）市縣鄉(xiāng)政府為輔，并不意味著可以對縣鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)能力的薄弱狀況聽之任之。從中長期的角度看，根據(jù)發(fā)揮比較優(yōu)勢的原則，積極培育縣級政府的財(cái)政支農(nóng)能力、強(qiáng)化各級政府之間在財(cái)政支農(nóng)方面的責(zé)任分工，仍是非常必要的。[4]

　　五、加快完善適應(yīng)分稅制要求的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持

　　在當(dāng)前縣鄉(xiāng)嚴(yán)重負(fù)債、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷蓄積的背景下，完善轉(zhuǎn)移支付制度需要重點(diǎn)做好以下工作：——除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，鑒于我國縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題的普遍化和不斷發(fā)展態(tài)勢，建議在完善轉(zhuǎn)移支付制度的過程中，適當(dāng)增加按因素法確定的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量和比重，借此加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持，以適度彌補(bǔ)以欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主體的縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支缺口，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。

　　——審慎評估各項(xiàng)新政策對縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響，配套實(shí)施部分轉(zhuǎn)移支付措施。結(jié)合取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、減免農(nóng)業(yè)稅等新政策的出臺，實(shí)施配套性的部分或全額轉(zhuǎn)移支付措施，避免因此導(dǎo)致的財(cái)政支出增加超出縣鄉(xiāng)政府的承受能力。

　　六、強(qiáng)化中央及省級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的投入責(zé)任

　　農(nóng)村義務(wù)教育具有提高人口和勞動力素質(zhì)的作用。義務(wù)教育的普及及其水平的提高，不僅可以向社會提供更多高素質(zhì)的勞動力，還可以改善人們的交往方式和生活習(xí)慣，提高社會的文明水平。因此，農(nóng)村義務(wù)教育是惠及全社會的事業(yè)，具有提供公共產(chǎn)品的作用。今后，農(nóng)村勞動力流動和就業(yè)空間的擴(kuò)大，將會使農(nóng)村義務(wù)教育的受益邊界進(jìn)一步拓展，從流出地拓展到流入地、從以農(nóng)業(yè)為主拓展到以工商業(yè)為主。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的以縣鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制，不僅會使縣鄉(xiāng)政府不堪重負(fù)，還會加劇農(nóng)村義務(wù)教育在不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)之間成本——收益的不對稱性。因?yàn)椋�在縣鄉(xiāng)財(cái)政以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為重要來源的背景下，以戶籍地縣鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制，實(shí)際上形成了農(nóng)村義務(wù)教育的成本主要由農(nóng)業(yè)、由流出地（戶籍地）承擔(dān)的格局。但是，隨著農(nóng)村勞動力流動和就業(yè)空間的擴(kuò)大，工商業(yè)和流入地將越來越成為農(nóng)村義務(wù)教育的主要受益者。鑒于農(nóng)村勞動力流動在總體上存在著從農(nóng)村向城市、從不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動的趨勢，前述不同地區(qū)之間成本——收益的不對稱性，實(shí)際上也會轉(zhuǎn)化為欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對于發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村相對于城市在成本——收益上的不對稱性，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村主要承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的成本，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市則主要分享農(nóng)村義務(wù)教育的收益。顯然，這種成本？？收益的不對稱格局是不合理的。

　　當(dāng)前，在多數(shù)地方，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鑒于縣鄉(xiāng)財(cái)政的嚴(yán)重困境，農(nóng)村義務(wù)教育如果繼續(xù)實(shí)行“以縣為主”或“縣鄉(xiāng)為主”的投入體制，不僅不利于緩解日趨嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題，還會增加農(nóng)村義務(wù)教育的不可持續(xù)性。道理很簡單：巧婦難為無米之炊，縣鄉(xiāng)政府不可能在自身都難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，長期依靠負(fù)債來維持對農(nóng)村義務(wù)教育的投入�？h鄉(xiāng)政府在政府人員工資都難以保證的情況下，要長期保證教師工資的優(yōu)先發(fā)放，實(shí)在是勉為其難。目前，保證農(nóng)村義務(wù)教育工資發(fā)放的責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上移到縣，實(shí)際上增加了形成縣級負(fù)債和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。有些縣（市）把教師工資的管理權(quán)收歸縣級后，用于發(fā)放教師工資的財(cái)政支出，主要來自各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣財(cái)政的上解收入。這種做法實(shí)際上并沒有減小出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性，反而因要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)月月上解，而縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的回旋余地。我們認(rèn)為，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和文化教育的基礎(chǔ)條件也有較大差異。在此情況下，農(nóng)村義務(wù)教育采取“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的管理體制，有利于調(diào)動各級政府支持農(nóng)村義務(wù)教育的積極性，也有利于農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展更好地做到因地制宜，提高投資效益。但是，這種“以縣為主”的管理體制，應(yīng)該主要表現(xiàn)在事權(quán)承擔(dān)上——以縣為主代替中央和省市政府承擔(dān)這部分事權(quán)；不應(yīng)簡單地理解為農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任也應(yīng)“以縣為主”。

　　如前所述，在農(nóng)村勞動力流動和就業(yè)空間不斷擴(kuò)大的背景下，鑒于農(nóng)村義務(wù)教育日益顯著的公共品屬性，應(yīng)該明確并不斷強(qiáng)化中央和省級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的投入責(zé)任，不斷加大中央和省級財(cái)政在農(nóng)村義務(wù)教育方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這樣也有利于解決農(nóng)村義務(wù)教育在產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間成本——收益的不對稱性。建議在加強(qiáng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，參考不同類型地區(qū)的物價(jià)和所在區(qū)域工資的平均先進(jìn)水平等，分類（如初中或小學(xué)）分地區(qū)合理核定農(nóng)村義務(wù)教育的生均最低公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（可從義務(wù)教育的固定成本和可變成本兩方面考慮）。調(diào)研可采取省地縣聯(lián)合調(diào)查、中央抽查或督查的方式進(jìn)行。根據(jù)義務(wù)教育生均最低公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)年度相應(yīng)層次的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生數(shù)，確定該年度該地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的最低公用經(jīng)費(fèi)總投入水平。對于不同地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的總投入，中央和省、市、縣應(yīng)該承擔(dān)不同的比例。發(fā)達(dá)地區(qū)可實(shí)行完全由省及其以下承擔(dān)的方式；欠發(fā)達(dá)地區(qū)以中央和省級承擔(dān)為主，地、縣承擔(dān)為輔。當(dāng)然，要在近期內(nèi)達(dá)到這一目標(biāo)，一方面可能失之倉促，因?yàn)樵S多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有待通過調(diào)研來確定；另一方面，在短期內(nèi)可能顯著加大中央和省級政府的負(fù)擔(dān)，甚至可能給中央和省級財(cái)政帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，可用3～5年時(shí)間逐步達(dá)到這一目標(biāo)。目前，中央已經(jīng)明確提出，要將新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村。這為增加中央和省級政府的義務(wù)教育投入，提供了良好的開端。我們認(rèn)為，可在提高財(cái)政透明度的基礎(chǔ)上，綜合考慮所在縣的人均可用財(cái)力、農(nóng)民人均純收入、人均農(nóng)村義務(wù)教育最低公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等因素，按因素法確定對不同縣市農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付總量。

　　目前，農(nóng)村中小學(xué)教育的支出，在縣鄉(xiāng)財(cái)政支出中占有重要地位。在教師工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放時(shí)，農(nóng)村中小學(xué)的教師工資往往要占鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資總額的50%以上，多的高達(dá)70%、甚至超過80%.近年來，教師工資改為由縣發(fā)放后，教師工資開始成為縣級財(cái)政的重要負(fù)擔(dān)。以黑龍江省海倫市（縣）為例，在2002年末的財(cái)政決算支出中，教育事業(yè)費(fèi)支出[5]達(dá)到11378萬元，占年末決算支出總額的44.8%.如果能夠?qū)⑥r(nóng)村義務(wù)教育支出的主要責(zé)任上移到中央和省級政府，即使其他情況保持不變，在大多數(shù)地方，[6]縣鄉(xiāng)政府的支出壓力將大為減輕，縣鄉(xiāng)負(fù)債增長的勢頭也可望得到有效抑制。

　　七、因地制宜，加快預(yù)算管理制度和財(cái)政收支制度的改革創(chuàng)新

　　按照建立公共財(cái)政體制的要求，財(cái)政收入的方式和數(shù)量、財(cái)政支出的去向和規(guī)模，都必須以法制為基礎(chǔ)；政府預(yù)算應(yīng)該保持透明度和公開化，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支；財(cái)政稅務(wù)部門應(yīng)該總攬政府收支（高培勇，2003，第62～63頁）�！吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》已經(jīng)明確了預(yù)算管理制度和財(cái)政收支制度的改革方向。近年來，各地在規(guī)范政府收支行為、清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)、實(shí)行綜合預(yù)算或全口徑預(yù)算管理、國庫集中收付、強(qiáng)化預(yù)算全程的制衡機(jī)制建設(shè)等方面，也進(jìn)行了積極的改革探索。對此要采取鼓勵和支持的態(tài)度，在各地探索的基礎(chǔ)上，逐步探索完善的方向和可能性。

　　八、加快行政體制的改革和政府級次的調(diào)整，取消地市級政府，因地制宜地探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的改革方向

　　《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》已經(jīng)明確了加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的改革方向。行政體制的改革應(yīng)該結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變，合理劃分各級政府之間的管理責(zé)權(quán)，逐步建立上下合作的行政體制。在此過程中，要注意調(diào)整對縣鄉(xiāng)干部的政績考核標(biāo)準(zhǔn)和考核方式，加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的民主和法律監(jiān)督。我們認(rèn)為，從現(xiàn)有各級政府的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況及其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響來看，行政體制的改革還應(yīng)注意科學(xué)調(diào)整政府級次，為完善財(cái)政體制、轉(zhuǎn)變政府職能，甚至精簡政府機(jī)構(gòu)人員創(chuàng)造條件。

　　1、取消（地）市級政府，適當(dāng)增加省級政府的數(shù)量，相應(yīng)取消（地）市級財(cái)政近年來，在轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，原先作為省級政府派出機(jī)構(gòu)的地級政府不僅沒有虛化，反而在撤地建市的過程中進(jìn)一步硬化，市委、市政府、人大、政協(xié)四大班子一應(yīng)俱全。撤地建市工作，一方面，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)人員的迅速膨脹及行政成本的相應(yīng)增加，從而部分抵消了精簡政府機(jī)構(gòu)人員的成效；另一方面，市級政府領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)量的增加，不僅有可能增加傳統(tǒng)體制的運(yùn)行慣性從而妨礙縣鄉(xiāng)政府職能的轉(zhuǎn)變，還會驅(qū)使縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)人陷入迎來送往的禮儀之中而難以自拔，甚至導(dǎo)致其無暇顧及區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。賈康等（2002）的研究表明，政府層級過多，還大大降低了分稅制收入劃分的可行性；我國現(xiàn)行的五級政府架構(gòu)與分稅分級財(cái)政的逐漸到位之間，存在不相容性質(zhì)；近年來地方財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是由于這種不相容性日漸明朗和突出所致。因此，取消（地）市級政府，并相應(yīng)取消（地）市級財(cái)政，將現(xiàn)有的由（地）市級財(cái)政承擔(dān)的財(cái)權(quán)下放到縣，第一，可能促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)的精簡，甚至“逼迫”政府職能的轉(zhuǎn)變；[7]還有利于減少縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債和縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。取消（地）市級政府后，可以由省級政府直接管轄縣（市）級政府。鑒于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域差異較大，由省級政府（包括省級市和區(qū)）直接管轄縣（市），在政府職能未能實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)變或維持現(xiàn)狀的同時(shí)，可能因縣（市）數(shù)量較多，而超出省級政府的有效管理半徑。但這恰恰為我們按照市場經(jīng)濟(jì)的要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，提供了一種難得的契機(jī)。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，陡然增加的工作壓力也可能導(dǎo)致政府放棄了本該加強(qiáng)的職能，從而使其工作重心進(jìn)一步轉(zhuǎn)向本該逐步淡化的職能（如對許多競爭性項(xiàng)目的行政審批），為此要加強(qiáng)對政府行為“自上而下”和“自下而上”的雙重監(jiān)督。也可以考慮在基本維持現(xiàn)有行政區(qū)劃總體格局不變的前提下，將南京、沈陽等少數(shù)區(qū)域性中心城市功能較為完善的省會城市，直接改為直轄市。

　　2、除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可繼續(xù)保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制外，在多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政體制主要理由是：從中長期趨勢看，由于以下兩方面的原因，這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以逃避萎縮或停滯的趨勢，因而會逐步喪失其作為一級財(cái)政存在的意義。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，在大多數(shù)地區(qū)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入迅速增長的局面已難以為繼；況且，中央已經(jīng)明確了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和逐步取消農(nóng)業(yè)稅的改革方向。因此，至少從近中期的趨勢看，由農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長，將呈萎縮態(tài)勢。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作，還可同鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的改革結(jié)合起來進(jìn)行。具體思路可以是，在大多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造為縣（市）級政府的派出機(jī)構(gòu)，其人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一收歸縣（市）級政府管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)縣（市）級政府的授權(quán)行使有關(guān)事權(quán)，其支出在縣級財(cái)政的收付中心報(bào)帳。也可結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步改造為專門負(fù)責(zé)轄區(qū)農(nóng)村社會事務(wù)的機(jī)構(gòu)。

　　九、調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)對縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)政金融支持，培育縣鄉(xiāng)財(cái)源

　　發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，借此培育縣鄉(xiāng)財(cái)源，做大縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入這塊“蛋糕”，是縣鄉(xiāng)財(cái)政走出困境的根本出路。因此，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，為區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的振興、民營經(jīng)濟(jì)的崛起及其競爭優(yōu)勢的形成，提供良好的環(huán)境條件，是防范和化解縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的治本之道�？h域經(jīng)濟(jì)問題與“三農(nóng)”問題是高度重疊的，縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也有利于“三農(nóng)”問題的緩解。因此，中央和省級財(cái)政及金融部門，也應(yīng)從解決“三農(nóng)”問題、促進(jìn)全面小康建設(shè)的高度，加強(qiáng)對縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)政、金融支持，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。