21世紀(jì)即將到來，加快中西部發(fā)展，縮小過大的地區(qū)間差距，已成為我國經(jīng)濟整體戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵問題。借鑒國際經(jīng)驗，選擇加快發(fā)展的政策，是一個時不我待的研究課題。本文試就財政政策的選擇作點粗淺探索。

　　一、科學(xué)地制定財政轉(zhuǎn)移支付的配套政策

　　如何使落后地區(qū)加快發(fā)展，這是世界上較大的國家都面臨的共同問題。象美國、德國這樣發(fā)達(dá)的國家，也曾存在過地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的矛盾，從這些國家由非均衡發(fā)展到均衡發(fā)展的歷史看，中央財政轉(zhuǎn)移支付是促進落后地區(qū)加快發(fā)展的重要方式。美國落后的南部，就是聯(lián)邦政府通過財政轉(zhuǎn)移支付，對州和地方的財政進行調(diào)節(jié)，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予財政上的大力支持，提高南部的公共服務(wù)水平，使美國的地區(qū)發(fā)展差距得到縮小。

　　國際經(jīng)驗值得借鑒，在加快中西部發(fā)展中，應(yīng)實行中央財政轉(zhuǎn)移支付的政策，而不能再像對東部沿海地帶一樣，實施區(qū)域性的稅收優(yōu)惠政策。因為，這樣的政策不僅國家財力難以支撐，而且，有違市場經(jīng)濟公平競爭的原則，不利于向市場經(jīng)濟體制過渡。國家對東南沿海地區(qū)的傾斜政策，是我國在改革開放過程中，由非均衡發(fā)展向均衡發(fā)展的一種過渡性政策，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡中暴露出不少弊病。在逐漸取消對東部的稅收優(yōu)惠政策后，不宜在中西部再實施這種政策。

　　首先改革現(xiàn)行力度不足、且不規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度和政策，盡快制定、實行簡單、透明、科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度與配套政策的框架體系。

　　其次制定財政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，實際人均稅收水平，公共支出的基本標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)人均GDP， 少數(shù)民族居民的比例等。

　　在諸多轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)里，先確定公共服務(wù)水平均衡標(biāo)準(zhǔn)，即基本標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，由國家財政轉(zhuǎn)移支付，給予補足。在財政轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計中，要建立對地方財政收入的客觀測算辦法，科學(xué)地評估各地稅收征收潛力和努力程度，以核定標(biāo)準(zhǔn)收入，使財政轉(zhuǎn)移支付對東西部地區(qū)人均財政收入的過分懸殊起到相對均衡的作用。這是加快中西部郵電、通訊、交通、科技、教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品建設(shè)，實現(xiàn)東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施。

　　轉(zhuǎn)移支付的資金中，可減少無條件的轉(zhuǎn)移支付，增加專門用途的轉(zhuǎn)移支付。有的受援項目，還應(yīng)要求地方拿出配套資金。對配置資金不應(yīng)有統(tǒng)一的要求，根據(jù)接受轉(zhuǎn)移支付地方的實際財力確定配套資金的比例。

　　為了使轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮更大效用，可設(shè)想在中央設(shè)立專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中西部經(jīng)濟發(fā)展的機構(gòu)，對中央財政轉(zhuǎn)移支付的資金實施監(jiān)督與管理。

　　二、完善社會財富二次分配體制，為財政轉(zhuǎn)移支付奠定基礎(chǔ)

　　財政轉(zhuǎn)移支付制度建立的前提是中央政府的財力基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，1997年底我國中央財政的內(nèi)債余額為5472億元，當(dāng)年的債務(wù)收入為2532億元。我國的債務(wù)主要是中央的債務(wù)，即國債。債務(wù)收入是中央政府組織財政收入的一種形式，由中央政府使用。從80年代初開始，中央財政收入對債務(wù)的依賴程度逐年加大，1997年已達(dá)55.6％，大大高于世界公認(rèn)的30％的安全線。中央財政已處于借新債還舊債的不良循環(huán)之中。因此，當(dāng)務(wù)之急是增加中央財政收入的規(guī)模，使中央財政向中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付有相應(yīng)的財力作保證。

　　解決財政收入?yún)T乏的有效辦法是改革和完善社會財富二次分配的體制。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，部分人的貨幣收入，已成為投入的資本，以幾何級數(shù)積聚著財富，這對于增加投資發(fā)展經(jīng)濟自然是好事。但是，需要考慮的另一個問題是分布在中西部地區(qū)的四千多萬農(nóng)村人口還沒有脫貧，為數(shù)眾多的下崗職工失去了收入來源。貧富兩極正在分化。我們是社會主義國家，共同富裕是經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)思想和主要目標(biāo)。部分人和部分地區(qū)的首先富裕是為了帶動全國人民的共同富裕，先行富裕的程度就應(yīng)有一個合理的區(qū)間。所有市場經(jīng)濟的國家為了緩和貧富兩極的矛盾，都建立了個人財富二次分配的制度，除開征個人收入所得稅外，開征了利息稅、遺產(chǎn)稅、社會保障稅、發(fā)展稅等來保障經(jīng)濟落后地區(qū)的發(fā)展、失業(yè)人口的基本生活需求和落后地區(qū)人民對基本社會服務(wù)的獲得。

　　我國的一次分配已經(jīng)放開，二次分配體制還沒有健全。遺產(chǎn)稅、利息稅沒有開征，個人所得稅征收遠(yuǎn)未達(dá)到調(diào)節(jié)貧富的目的。稅收征管和政策上的漏洞使許多暴發(fā)戶逍遙法外。稅法立法和執(zhí)法的不完善、不得力，使逃漏稅事件已見多不怪。

　　只要下決心改革和完善二次分配體制，并從嚴(yán)征管，中央財政收入自然會有快的增長，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付，縮小東部與中西部的發(fā)展差距就有財力的保證。

　　三、稅收優(yōu)惠政策應(yīng)以階梯退稅取代區(qū)域減免

　　東西部發(fā)展差距擴大的原因很多，但重要原因之一是國家對東部沿海地區(qū)的政策傾斜，尤其是稅收的減免政策。20多年過去，面對東部與中西部發(fā)展差距的擴大，繼續(xù)保留這種傾斜政策，顯然不夠公平。何況東部沿海地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了經(jīng)濟增長點的集聚效應(yīng)，具備了自我擴張的能力。延續(xù)稅收政策，就會使可擴散的工業(yè)項目繼續(xù)滯留下來，約束了富裕地區(qū)向落后地區(qū)的擴散與輻射功能，進而也延續(xù)了落后地區(qū)的轉(zhuǎn)機。在完善和改革現(xiàn)有財稅體制時，應(yīng)考慮取消區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，營造全國范圍內(nèi)的平等競爭、機會均等的發(fā)展環(huán)境，這是世紀(jì)之交的首要任務(wù)。這就要求在稅種和稅率的調(diào)整和設(shè)立時，體現(xiàn)有利于地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于縮小東西部發(fā)展差距的總體指導(dǎo)思想�？稍O(shè)想在下世紀(jì)逐步實施以下財稅政策：

　　適度調(diào)高資源稅的稅率。中西部為東部的加工工業(yè)提供了大量價格低廉的能源和原材料，資源稅提高后，可通過資源型產(chǎn)品價格的提高，轉(zhuǎn)嫁到資源的加工和使用環(huán)節(jié)。資源稅新增收的部分可留給地方，用于資源開發(fā)的有償資助，使資源富裕的中西部地區(qū)獲得更多的開發(fā)資金。

　　按照產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，企業(yè)所得稅先征后返。對包括東部少數(shù)落后地區(qū)在內(nèi)的所有落后地區(qū)，凡從事地下礦藏資源開發(fā)和能源開發(fā)企業(yè)的所得稅，實行先征后返的政策。返還的比例以當(dāng)?shù)氐娜司�財政收入為階梯，多則少返還，少則多返回，返還的稅收作為國家的參股資金用于發(fā)展生產(chǎn)。這樣，既扶持了中西部地區(qū)的發(fā)展，也體現(xiàn)了國家的產(chǎn)業(yè)政策。

　　開征協(xié)調(diào)發(fā)展稅。東西德國統(tǒng)一后，為了籌集加快東德發(fā)展的資金，開征了團結(jié)互助稅。此稅的開征，對東西德差距的縮小起到了積極的作用。我國東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大，必須影響我國下一世紀(jì)的可持續(xù)發(fā)展，長此下去，可能引起民族矛盾。但增加投入國家又拿不出過多的資金。據(jù)此，可借鑒德國經(jīng)驗，適時開征協(xié)調(diào)發(fā)展稅，為加快中西部落后地區(qū)的發(fā)展籌集資金。

　　至于地方稅，應(yīng)允許中西部各�。▍^(qū)、市）根據(jù)國家稅法的規(guī)定原則，結(jié)合實際制訂實施細(xì)則。對于財政過分困難，已多年影響正常運轉(zhuǎn)的地、縣，可由上級財政轉(zhuǎn)移支付一次補足，使其放下包袱全力發(fā)展。

　　四、利用財政轉(zhuǎn)移支付，實施增長中心戰(zhàn)略

　　經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律顯示，經(jīng)濟增長往往不是同時均衡地出現(xiàn)在一個地方，可一旦出現(xiàn)在某一個地方，巨大的動力將會使經(jīng)濟增長圍繞最終增長極點集中。西方國家曾以此理論來指導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展、開發(fā)，將此稱之為“增長中心”戰(zhàn)略，并把財政轉(zhuǎn)移支付的資金，重點用于支持具有最大增長潛力地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展�！霸鲩L中心”戰(zhàn)略在美國等西方國家在縮小地區(qū)發(fā)展差距中獲得成功。

　　我國中西部地域廣大，全面推進式的開發(fā)顯然力不從心。單靠國家的財力支持不是長久之計，關(guān)鍵是利用好中央財政轉(zhuǎn)移支付的資金，增強自我發(fā)展功能，在開發(fā)中實施增長中心戰(zhàn)略，結(jié)合中西部地區(qū)的資源開發(fā)，在資源富裕，交通、通訊等條件比較好的地區(qū)，按照國家生產(chǎn)力總體布局的要求，主要發(fā)展資源指向型或資源加工型產(chǎn)業(yè)，選擇一些重大的開發(fā)建設(shè)項目作為經(jīng)濟發(fā)展的突破口，結(jié)合建設(shè)項目發(fā)展知識經(jīng)濟，使知識經(jīng)濟時代早日在局部到來。這樣，在生產(chǎn)過程中，知識、科技含量增加，生產(chǎn)的“柔性化”將成為普遍現(xiàn)象�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)將衍生出農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)業(yè)。工業(yè)信息化將衍生出中介服務(wù)和技術(shù)服務(wù)業(yè)，使制造業(yè)和服務(wù)業(yè)走向一體化，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化和轉(zhuǎn)化有利于推動中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，改革二元經(jīng)濟現(xiàn)象。

　　增長中心的確立不應(yīng)受行政區(qū)域的限制，增長中心的項目，應(yīng)在建成后，能緩解國民經(jīng)濟的瓶頸制約，增長持續(xù)發(fā)展的后勁，又能通過增長中心內(nèi)部所出現(xiàn)的聚集利益效應(yīng)，不斷加強項目所在區(qū)域的經(jīng)濟實力，并通過“擴散效應(yīng)”和關(guān)聯(lián)效應(yīng)，輻射、帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

　　國家財政轉(zhuǎn)移支付的制度在21世紀(jì)初必將完善并出臺實施，中西部地區(qū)應(yīng)充分利用這一機遇，在實施中心增長戰(zhàn)略的同時發(fā)展知識經(jīng)濟，使二者相輔相承，在加快中西部發(fā)展，縮小地區(qū)差距中發(fā)揮更大效用。