1983年， 國(guó)家廢除人民公社體制， 在農(nóng)村實(shí)行政社分設(shè)、組建鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 政府。為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能有效運(yùn)作， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政同時(shí)被建立。從近20年的運(yùn)行情況來(lái)看， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在公共物品提供及激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面的作用是毋庸置疑的。然而， 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不足，支出得不到有效監(jiān)督， 其職能沒有界定清楚， 以及上級(jí)政府的擠壓， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也暴露出一系列問(wèn)題。其中最突出的是對(duì)農(nóng)民強(qiáng)征強(qiáng)收， 導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重， 干群矛盾日趨尖銳， 農(nóng)村不穩(wěn)定因素增加。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題吸引了研究者的關(guān)注， 由此產(chǎn)生了系列文獻(xiàn)。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、財(cái)政支出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與上級(jí)政府的關(guān)系、農(nóng)村稅費(fèi)改革， 以及農(nóng)業(yè)稅制度改革五個(gè)方面介紹已有的研究成果。

　　一、財(cái)政收入

　　1985年國(guó)家財(cái)政部頒發(fā)的《鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財(cái)政管理實(shí)行辦法》規(guī)定， 鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成。其中， 預(yù)算內(nèi)資金包括上級(jí)政府劃歸鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、屠宰稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車船使用牌照稅、契稅和其他收入。預(yù)算外資金包括上級(jí)政府劃歸鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財(cái)政的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)教育費(fèi)附加、行政事業(yè)單位管理的預(yù)算外收入， 以及一些按照國(guó)家規(guī)定征收的公用事業(yè)附加。自籌資金則是指鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 政府按國(guó)家政策規(guī)定籌集的收入， 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得隨意攤派。自籌資金主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的利潤(rùn)和管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金、行政和事業(yè)性收費(fèi)、集資、捐款， 以及各種罰沒收入等。因?yàn)樽曰I資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行支配， 不進(jìn)入國(guó)家財(cái)政安排， 孫潭和朱鋼（ 1993） 稱之為制度外財(cái)政收入， 由該項(xiàng)資金發(fā)生的支出稱之為制度外財(cái)政支出。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立后， 其財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的一個(gè)顯著特征是自籌資金增長(zhǎng)迅速， 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要來(lái)源。1990年， 我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入為485億元， 比1986年增長(zhǎng)1.1倍， 平均每年遞增20%.其中預(yù)算內(nèi)收入361億元， 預(yù)算外收入31億元， 自籌資金92億元， 分別比1986年增長(zhǎng)了86%、181%、241%（ 孫潭鎮(zhèn)、朱鋼， 1993） .此外， 根據(jù)孫潭鎮(zhèn)和朱鋼（ 1993） 、樊綱（ 1995） 、林萬(wàn)龍（ 2002） 的個(gè)案調(diào)查， 自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比例值， 最高的達(dá)91.6%， 最低的也在40%以上。而且， 愈是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中自籌資金占的比例愈高。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入為什么會(huì)出現(xiàn)自籌資金快速增長(zhǎng)現(xiàn)象？ 樊綱（ 1995） 給出了這一問(wèn)題產(chǎn)生的背景， 其觀點(diǎn)是： （ 1） 市場(chǎng)化改革的一個(gè)重要方面就是分權(quán)化。這意味著， 經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行由主要依靠政府、國(guó)家、集體的“領(lǐng)導(dǎo)”和計(jì)劃， 向更多地依靠個(gè)人的積極性、主動(dòng)性轉(zhuǎn)化。相應(yīng)地， 收入的分配也由國(guó)家控制并集中大量收入然后進(jìn)行分配的體制向個(gè)人收入為主的分配體制轉(zhuǎn)化。在政府內(nèi)部， 分權(quán)化促使政府的權(quán)利與責(zé)任向地方政府轉(zhuǎn)移， 大量過(guò)去由中央政府或上級(jí)政府負(fù)責(zé)的事情， 逐步轉(zhuǎn)向由地方政府或更下一級(jí)政府的負(fù)責(zé)。（ 2） 隨著收入的提高， 居民對(duì)公共物品的需求不斷增加。（ 3） 舊的財(cái)政體制主要是適應(yīng)傳統(tǒng)計(jì)劃體制而建立起來(lái)的， 市場(chǎng)化改革和放權(quán)讓利后， 舊的稅收和財(cái)政體制已不再適應(yīng)新的分權(quán)的、市場(chǎng)化條件。但新的財(cái)政稅收體制又一時(shí)不能建立起來(lái)， 結(jié)果便是人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中自發(fā)地采取某種“非規(guī)范”的方式來(lái)獲取公共收入， 解決實(shí)際當(dāng)中的問(wèn)題。

　　孫潭鎮(zhèn)和朱鋼（ 1993） 認(rèn)為， 自籌資金實(shí)際上反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)體制固有的缺陷， 是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)抗上級(jí)政府平調(diào)財(cái)政收入的一種手段。在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 雖然財(cái)政體制規(guī)定完成承包上交基數(shù)后的超收部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行支配， 但同時(shí)又實(shí)行“收入全部上繳， 支出按核定數(shù)額下?lián)堋钡葞в小敖y(tǒng)收統(tǒng)支”痕跡的辦法。加上大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政未設(shè)國(guó)庫(kù)， 結(jié)果實(shí)際可供鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行支配的制度內(nèi)財(cái)政收入會(huì)因各種原因而打折扣。此外， 現(xiàn)行財(cái)政體制的分成辦法和分成比例并非由相對(duì)穩(wěn)定的制度和法律所規(guī)定。受政策變化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的談判能力以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)個(gè)人仕途的考慮等因素的影響， 財(cái)政分成收入非常不穩(wěn)定， 從而造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配收入并未隨稅收等收入的變化而有規(guī)則地變化， 往往產(chǎn)生超收不能多得， 減收卻依然保持上繳基數(shù)不變的現(xiàn)象。因此， 制度內(nèi)財(cái)政管理體制的不完善嚴(yán)重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建設(shè)和發(fā)展， 誘使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫制度內(nèi)財(cái)政的束縛而另辟財(cái)源。

　　這種通過(guò)自籌資金擴(kuò)大本級(jí)財(cái)政收入、防止上級(jí)政府剝奪的手段之所以有效， 是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的稅收管理體制不完善。1994年分稅制改革以前， 我國(guó)的地方財(cái)政收入主要依賴于地方企業(yè)稅收， 其中由產(chǎn)品稅、營(yíng)業(yè)稅和增值稅構(gòu)成的工商三稅占了較大的比重， 而上述三種稅為中央與地方分成稅種。由于政策規(guī)定地方政府享有一定的減免權(quán)， 結(jié)果形成了地府將這種分成收入轉(zhuǎn)化為地方收入的利益機(jī)制。在此驅(qū)使下， 地方政府充分運(yùn)用手中的稅收減免權(quán)， 將稅源留在應(yīng)稅經(jīng)濟(jì)主體中。各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也通過(guò)各種途徑千方百計(jì)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)， 特別是集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得稅收減免優(yōu)惠， 以使企業(yè)不交或少交稅， 繼而通過(guò)其他途徑， 如上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)和管理費(fèi)、集資、攤派、強(qiáng)制性贊助等， 將稅源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金收入（ 孫潭鎮(zhèn)、朱鋼， 1993） .

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于行政等級(jí)的末端， 貼近基層社會(huì)， 比上級(jí)政府更加了解農(nóng)村社區(qū)居民的公共品需求。如果自籌資金是社區(qū)農(nóng)民為交換地方公共品所做的支付， 這種支付便是有效率的。樊綱（ 1995） 認(rèn)為， 中國(guó)是一個(gè)大國(guó)， 不可能什么事都由中央來(lái)管， 中央財(cái)政只應(yīng)管真正屬于“全國(guó)性”的公共事務(wù)。許多本來(lái)該由地方政府做的事， 比如地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、地方公用事業(yè)、文教衛(wèi)生、社會(huì)治安等應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。為此， 財(cái)政收入也該相應(yīng)地向地方政府轉(zhuǎn)移。孫潭鎮(zhèn)和朱鋼（ 1993） 的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)， 自籌資金中確實(shí)有一部分是為了滿足當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方公共物品的需求， 其中主要包括： （ 1） 社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 農(nóng)村集鎮(zhèn)化的發(fā)展水平有了較大提高， 集鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)使得對(duì)社會(huì)資本類產(chǎn)品的需求增加， 如對(duì)道路、通迅設(shè)施、下水道、公園等建設(shè)的需求日益增加。（ 2） 農(nóng)村教育。農(nóng)民收入水平提高后， 對(duì)教育的需求日益增長(zhǎng)。同時(shí)， 由于教育的社會(huì)有用性大于個(gè)體有用性， 因此， 除農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)一部分教育費(fèi)外， 政府還要負(fù)擔(dān)相當(dāng)比例的教育經(jīng)費(fèi)。（ 3） 公共管理。隨著改革的深入和市場(chǎng)體制的逐步確立， 維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活基本框架及秩序的公共產(chǎn)品的需求日益增加， 如立法、司法、公安、統(tǒng)計(jì)、資源管理和一般行政事務(wù)等。然而， 在監(jiān)督不嚴(yán)的情況下， 自籌資金容易蛻變?yōu)閬y收費(fèi)、亂攤派， 導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以發(fā)展的惡果。此外， 因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中并沒有農(nóng)民表達(dá)偏好的渠道， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不受社區(qū)農(nóng)民約束， 結(jié)果很難完全保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按農(nóng)民意志辦事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常用自籌資金投資辦廠， 意在獲取更多的財(cái)政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)人為追求政績(jī)， 可能用自籌資金興建一些當(dāng)?shù)鼐用駴]有需求的工程。自籌資金也被用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的福利改善， 如工資補(bǔ)貼、糧價(jià)補(bǔ)貼、交通費(fèi)補(bǔ)貼等。因此， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金實(shí)際上存在著效率損失和對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)家利益的侵占（ 孫潭鎮(zhèn)、朱鋼， 1993） .權(quán)衡自籌資金的利弊， 樊綱（ 1995） 認(rèn)為， 對(duì)自籌資金這一非規(guī)范收入， 不是簡(jiǎn)單地取消， 因?yàn)樗鼮樯鐓^(qū)農(nóng)民提供了公共物品， 而是應(yīng)建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“公共收支的民主程序”。具體措施包括： （ 1） 承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有根據(jù)當(dāng)?shù)毓�眾的需要收取一定收入的合法�?quán)利； 承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)體， 在依法交納中央與地方各種稅收之后， 有權(quán)通過(guò)合法的程序建立自己的規(guī)范化的公共收支體系。（ 2） 明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的責(zé)任范圍， 在適當(dāng)調(diào)整國(guó)家稅賦負(fù)擔(dān)并建立更加明確的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的前提下， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共項(xiàng)目主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自己負(fù)責(zé)， 由當(dāng)?shù)鼐用窠患{的地方稅收支付。（ 3） 強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的財(cái)稅立法、審計(jì)與具體監(jiān)督功能， 或由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)委員會(huì)， 對(duì)每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方收入的設(shè)立、征納、分配、使用等進(jìn)行民主審議、民主監(jiān)督， 目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只執(zhí)行財(cái)經(jīng)委員會(huì)的決議。（ 4） 全國(guó)人民代表大會(huì)則要通過(guò)相應(yīng)的法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的民主程序進(jìn)行規(guī)范， 由各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)加以執(zhí)行， 凡是不符合法定的民主程序進(jìn)行的地方財(cái)政收支活動(dòng)應(yīng)予以法律制裁。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金的歷史可以追溯到人民公社時(shí)期， 當(dāng)時(shí)公社一級(jí)政府沒有財(cái)政收支的支配權(quán)， 公社內(nèi)部安排一些公益事業(yè)時(shí)必須依靠集體積累（ 葉興慶， 1997； 林萬(wàn)龍， 2002） .在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成立的早期， 由于當(dāng)時(shí)農(nóng)民人均純收入的增長(zhǎng)速度高于稅費(fèi)的增長(zhǎng)速度， 農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題沒有突顯出來(lái)。到了1990年代， 一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)自籌資金的依賴程度日益增加， 另一方面農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度顯著放慢， 由自籌資金引發(fā)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題便成為農(nóng)村發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的焦點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局（ 2000） 的調(diào)查， 1997年農(nóng)民負(fù)擔(dān)占農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)純收入的12.7%； 在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中， 稅外負(fù)擔(dān)占76%.于是， 取消自籌資金的呼聲日見高漲（ 張軍，2002） .2002年推行農(nóng)村稅費(fèi)改革后， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留并入農(nóng)業(yè)稅， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取自籌資金的權(quán)力被取消。

　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出

　　按照《鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財(cái)政管理實(shí)行辦法》， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的范圍有： 國(guó)家預(yù)算內(nèi)部分， 包括上級(jí)政府劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的行政管理費(fèi)、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、農(nóng)林水事業(yè)費(fèi)和其他支出， 國(guó)家預(yù)算外部分， 包括上述各項(xiàng)附加收入和行政事業(yè)單位預(yù)算外收入安排的各項(xiàng)支出， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金安排的各項(xiàng)支出。實(shí)際上， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可獲得的預(yù)算外收入和自籌資金數(shù)量多少有關(guān)。中西部地區(qū)工商業(yè)不發(fā)達(dá)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)， 財(cái)政支出大部分為教師和政府工作人員的工資福利。吳理財(cái)、李芝蘭（ 2003） 在安徽洪鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 該鎮(zhèn)財(cái)政支出最大的項(xiàng)目是基礎(chǔ)教育， 占預(yù)算支出的40-50%； 其次是離退休費(fèi)， 占16-24%； 第三是行政管理費(fèi)， 占11%以上； 第四是民政經(jīng)費(fèi)， 占10%以上。如果將所有的人員經(jīng)費(fèi)加總， 其支出比例幾乎占70-80%.洪鎮(zhèn)這種人員經(jīng)費(fèi)比例奇高的財(cái)政支出特征在周業(yè)安（ 2000） 、周飛舟和趙陽(yáng)（ 2003） 的個(gè)案調(diào)查中進(jìn)一步得到證實(shí)， 這表明“吃飯型”財(cái)政是中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)一種普遍現(xiàn)象。

　　當(dāng)財(cái)政支出集中于教育與行政經(jīng)費(fèi)后， 諸如社會(huì)治安、道路、水利等其他公共品的供給出現(xiàn)短缺。因此， 評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出合理與否的一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)就是， 教育和行政管理支出的規(guī)模是否恰當(dāng)。黃佩華等（ 2002） 認(rèn)為， 在農(nóng)村教育方面中央政府沒有盡到應(yīng)有的責(zé)任， 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。這是目前主流的觀點(diǎn)。但是， 也有部分學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)使用的效率表示懷疑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)主要是中小學(xué)開支， 的確屬于一種地方公共品。但是， 目前中央政府卻硬性規(guī)定地方財(cái)政收入必須首先用于教師工資的發(fā)放， 在缺乏人事權(quán)的情況下， 教育經(jīng)費(fèi)中人頭費(fèi)的比重只能越來(lái)越大（ 周業(yè)安， 2000） .至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的行政管理費(fèi)膨脹的問(wèn)題， 很大程度上也是由于制度本身造成的。上級(jí)政府要求對(duì)口管理， 無(wú)論哪一級(jí)政府都設(shè)有相同的部門及工作人員。政府職能的設(shè)置不根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況， 而是搞一刀切， 人為地?cái)U(kuò)大了行政管理費(fèi)的份額。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)， 政府部門甚至成了解決就業(yè)的惟一渠道， 每年新畢業(yè)的高校學(xué)生及單位效益差的職員都擠占政府這個(gè)獨(dú)木橋。這種勞動(dòng)市場(chǎng)的抑制帶來(lái)的就業(yè)壓力促成了行政管理費(fèi)的膨脹（ 周業(yè)安， 2000） .

　　按分權(quán)理論規(guī)范的要求， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)。這些公共品和服務(wù)包括： （ 1） 具有外部性， 但收益和成本不外溢本轄區(qū)的地方公共物品， 如公共安全、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路、防洪、灌溉排水、土地整治等； （ 2） 外部收益或成本溢出轄區(qū)， 需要與上一級(jí)政府或其他轄區(qū)進(jìn)行合作來(lái)提供的公共物品或服務(wù)， 如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)等； （ 3） 具有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)、收益可排他的公共物品， 如醫(yī)療、文化及其他一些社區(qū)福利項(xiàng)目（ 譚秋成， 2002） .鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出應(yīng)圍繞其職能進(jìn)行。然而， 現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政偏離了這些職能。最明顯的是， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政常�？缭焦�共財(cái)政的范圍行事， 直接組織經(jīng)濟(jì)或者干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)， 如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等。這種跨職能行事方式盡管在短時(shí)期內(nèi)依靠鄉(xiāng)村政府控制的資源和擁有的權(quán)力可獲得部分財(cái)政收入， 但同時(shí)也干預(yù)了市場(chǎng)， 阻礙了私人經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間的沖突與對(duì)抗， 并給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。此外， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了部分本該由中央政府和上級(jí)政府負(fù)責(zé)的事務(wù)（ 譚秋成， 2002） .除職能偏離外， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出存在著效率低下甚至濫用財(cái)政資金的問(wèn)題， 表現(xiàn)在： （ 1）農(nóng)民需要的生產(chǎn)性公共品供給方面明顯不足， 而非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給膨脹， 如興建各種樓堂館所、娛樂設(shè)施以及顯示政績(jī)的達(dá)標(biāo)工程（ 吳士健、薛興利、左承明， 2002） ； （ 2） 涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺， 如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等（ 熊巍， 2002） ； （ 3） 名為提供公共品， 實(shí)為向農(nóng)民伸手， 聚斂錢財(cái)。提供的公共品或者索價(jià)明顯超出了市場(chǎng)價(jià)格， 或者在農(nóng)村中根本就沒有需求， 如以提高公共衛(wèi)生水平為名進(jìn)行的亂罰款等（ 魏建， 1998） ； （ 4） 將一些本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制提供的產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品， 強(qiáng)制農(nóng)民購(gòu)買， 如農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、報(bào)刊雜志的訂閱等（ 魏建， 1998） .

　　三、與上級(jí)財(cái)政的關(guān)系

　　中國(guó)財(cái)政體制經(jīng)歷了三次大的變革。1980年以前， 為了與高度集權(quán)的計(jì)劃管理體制相適應(yīng)， 財(cái)政體制實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的方式。1980-1993年實(shí)行包干制， 地方政府在財(cái)政收支方面獲得了一定的自主權(quán)； 1994年以來(lái)則實(shí)行分稅制， 分稅制進(jìn)一步界定了中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的變化并未與整個(gè)財(cái)政體制變革同步。目前， 盡管部分地區(qū)仿效分稅制的做法， 將稅種和稅收比例在縣（ 市） 與鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 之間進(jìn)行了劃分， 但是縣與鄉(xiāng)在財(cái)政收支上仍實(shí)行包干結(jié)算�？h（ 市） 根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源多少和支出狀況決定各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支基數(shù)， 對(duì)收大于支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求按一定比例上繳， 而對(duì)支大于收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則進(jìn)行補(bǔ)助。上繳可能是固定比例， 也可能是遞增比例； 補(bǔ)助則一般按比例遞減。

　　這種包干式的結(jié)算體制產(chǎn)生了一系列弊端。首先， 它具有較強(qiáng)的隨意性或人為性。在包干結(jié)算體制中， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際的分配收入取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的談判能力， 以及他與掌握收入分配權(quán)的官員之間的正式或非正式關(guān)系等。其次， 收支包干制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終處于被動(dòng)的不平等的地位上， 因?yàn)閷?shí)際的游戲規(guī)則（ 包括年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政任務(wù)的確定、責(zé)任書制訂、年終的財(cái)政如何結(jié)算、業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)等） 的制訂權(quán)掌握在上級(jí)政府手中， 因而， 它始終是有利于上級(jí)政府， 以保證上級(jí)政府收支為基本前提。而且， 這種偏重的財(cái)政結(jié)算體制是與上下級(jí)政府之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起的， 從而在體制上進(jìn)一步削弱了下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的談判力， 以至上級(jí)政府可以憑借自身的政治優(yōu)勢(shì)地位和絕對(duì)的政治權(quán)力隨意平調(diào)下級(jí)的財(cái)政資源。其結(jié)果必然是優(yōu)勢(shì)財(cái)政資源被上級(jí)政府所壟斷， 劣勢(shì)財(cái)政資源則分配給下級(jí)政府； 下級(jí)政府超收不可多得， 減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變。與此同時(shí)， 卻是財(cái)稅不斷向上集中， 各種事務(wù)卻逐漸向下落實(shí)（ 吳理財(cái)、李芝蘭， 2003） .第三， 這種包干結(jié)算體制屬短期合約， 最多一定三年， 不少地方是一定二年甚至一定一年。這就破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)稅源的預(yù)期， 加劇了其掠奪性行為。

　　縣鄉(xiāng)之間實(shí)行這種以索取農(nóng)村資源為主的財(cái)政體制與1994年的分稅制有關(guān)。由于分稅制并未合理地、完全地界定清楚中央政府與地方政府之間的事權(quán)， 許多公共支出由中央和地方政府分擔(dān)， 結(jié)果， 中央政府有機(jī)會(huì)把自身的責(zé)任推卸給地方政府。當(dāng)中央政府不守合同、可以向地方政府轉(zhuǎn)移事務(wù)時(shí)， 上一級(jí)地方政府便有理由向下一級(jí)地方政府轉(zhuǎn)移事務(wù)。當(dāng)然， 這只是問(wèn)題的表象。即使將各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)徹底劃分清楚， 在目前這種上級(jí)政府決定下級(jí)政府官員任命的體制中， 憑借政治權(quán)力平調(diào)下級(jí)政府財(cái)政收入、攤派一些行政事務(wù)的事情仍無(wú)法避免。

　　當(dāng)縣（ 市） 級(jí)財(cái)政向鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 一級(jí)索取、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以承受時(shí)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可避免地要向村擠壓。根據(jù)憲法， 村民委員會(huì)屬社區(qū)農(nóng)民自治組織， 不列入國(guó)家行政序列。然而， 目前大部分地區(qū)村委會(huì)實(shí)際上已經(jīng)行政化了。村委會(huì)承擔(dān)著大量行政事務(wù)， 如計(jì)劃生育、催糧征款、社會(huì)穩(wěn)定等； 村委會(huì)主任的產(chǎn)生由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制； 村委會(huì)主要干部的工資也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定。

　　四、農(nóng)村稅費(fèi)改革

　　自80年代末、90年代初始， 盡管中央政府三令五申不許基層政府增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)， 但不少地方和部門仍通過(guò)虛報(bào)收入多提“三提五統(tǒng)”、平攤屠宰稅和特產(chǎn)稅、提高行政性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等多種手段對(duì)農(nóng)民進(jìn)行攤派和征收， 導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重。由于這期間農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢， 對(duì)農(nóng)民過(guò)多的索取無(wú)疑降低了其福利水平， 同時(shí)也動(dòng)搖了底層社會(huì)對(duì)政府的信心， 削弱了政府動(dòng)員社會(huì)資源的能力， 惡化了政府與農(nóng)民之間的關(guān)系。因?yàn)榇哒鞫愘M(fèi)， 部分地區(qū)發(fā)生了農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部械斗的惡性事件， 甚至出現(xiàn)了農(nóng)民圍攻鄉(xiāng)政府的群體性對(duì)抗行為。正是在這一背景下， 中央政府決定在農(nóng)村開始稅費(fèi)改革。

　　在2002年安徽版稅費(fèi)改革全面推開之前， 部分地區(qū)針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、農(nóng)村稅費(fèi)征收難的情況進(jìn)行了各種方式的稅費(fèi)改革實(shí)驗(yàn)（ 朱守銀， 1999） .對(duì)于這種將費(fèi)并入稅的改革方式能否真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)， 一開始便出現(xiàn)了懷疑的呼聲。秦暉（ 2001） 從歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出黃宗羲定律， 認(rèn)為目前的稅費(fèi)改革是歷史上無(wú)數(shù)次并費(fèi)入稅改革的重演， 其效果只能是短期的。其他的懷疑理由主要如下：

　　首先， 農(nóng)民負(fù)擔(dān)重源于國(guó)家的宏觀分配政策存在明顯的重城市輕鄉(xiāng)村的傾向�，F(xiàn)行的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度， 是在1983年撤社建鄉(xiāng)時(shí)形成的。當(dāng)時(shí)由于客觀條件所限， 國(guó)家拿不出足夠的財(cái)力來(lái)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行其職能， 只好沿用人民公社時(shí)期的辦法， 通過(guò)向農(nóng)民提取積累和集資， 來(lái)發(fā)展農(nóng)村的公益事業(yè)。后來(lái)這種籌資方式被以制度形式固定下來(lái)， 形成了城市公益事業(yè)國(guó)家辦， 農(nóng)村公益事業(yè)主要依靠農(nóng)民辦這樣一種極不合理的局面。由于國(guó)家和地方的財(cái)政資金過(guò)多地傾向城市， 用于農(nóng)村的投資比重逐年減少， 因而農(nóng)村公益事業(yè)欠帳越來(lái)越多， 資金需求缺口越來(lái)越大， 但加快發(fā)展的要求卻越來(lái)越緊迫， 這就勢(shì)必更多地向農(nóng)民籌錢， 使農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕。實(shí)行“費(fèi)改稅”， 對(duì)改變這種分配不合理的狀況并無(wú)幫助（ 王凱倫、吳國(guó)良、張百放， 1999） .

　　其次， 農(nóng)村“三亂”屢禁不止， 主要是政府行為嚴(yán)重扭曲、部門利益惡性膨脹等體制性因素造成的。“費(fèi)改稅”只是將農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的一部分改為稅收， 無(wú)力觸及體制方面的因素。“三亂”問(wèn)題的解決必須有一些相關(guān)條件。如切實(shí)精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)， 大力裁減冗員； 徹底廢除政府職能部門和執(zhí)法機(jī)關(guān)向農(nóng)民收費(fèi)以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的做法， 割斷行政管理職能與部門自身利益的聯(lián)系； 嚴(yán)格區(qū)分政府職能和非政府職能的界限， 清除非財(cái)政支出項(xiàng)目， 該由財(cái)政支出的一定要撥足； 加強(qiáng)廉政建設(shè)， 嚴(yán)厲懲治腐敗， 大幅度降低政府的管理成本等（ 王凱倫、吳國(guó)良、張百放， 1999） .而目前的稅費(fèi)改革對(duì)上級(jí)權(quán)力部門、地方政府和鄉(xiāng)村組織都沒有約束力， 基層政府和各權(quán)力部門都擁有事后修改制度規(guī)則的權(quán)力（ 朱守銀， 1999） .

　　第三， 稅費(fèi)改革后農(nóng)業(yè)稅按土地均攤， 所以， 改革方案沒有改變農(nóng)業(yè)稅的累退性質(zhì)， 也同樣沒有遵守量能原則。事實(shí)上， 由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期處于低水平， 人力資本較高的農(nóng)村勞動(dòng)力更愿意在非農(nóng)部門工作。他們或者將自己的承包地轉(zhuǎn)手給本村的鄰居， 或者反對(duì)可能增加自己承包地的土地調(diào)整方案。結(jié)果， 擁有承包地相對(duì)較多的往往是能力較差、收入水平較低的農(nóng)戶。稅費(fèi)改革將農(nóng)業(yè)稅改為按土地面積征收后， 擁有承包地多的其相對(duì)負(fù)擔(dān)水平越高。因此， 稅費(fèi)改革后的農(nóng)業(yè)稅較改革前的稅費(fèi)征收方式可能更具有累退性， 更容易造成農(nóng)戶之間的不公平（ 譚秋成， 2001） .

　　對(duì)稅費(fèi)改革的其他批評(píng)還有： （ 1） 將村提留改為稅是不對(duì)的。村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然都是農(nóng)民承擔(dān)的資金負(fù)擔(dān)， 但其性質(zhì)不同。鄉(xiāng)統(tǒng)籌按《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定， 用于安排鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)， 其性質(zhì)是國(guó)家為興辦農(nóng)村公益事業(yè)向農(nóng)民的集資， 是可以改稅的部分。但是， 村提留包括公積金、公益金和管理費(fèi)， 是集體經(jīng)濟(jì)組織為改善生產(chǎn)條件、擴(kuò)大再生產(chǎn)和體現(xiàn)集體福利所進(jìn)行的內(nèi)部積累， 以及為維護(hù)村務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)而提取的管理費(fèi)用。在“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的基本經(jīng)濟(jì)制度和村民自治的民主管理制度下， 這部分負(fù)擔(dān)不能改成稅（ 王凱倫、吳國(guó)良、張百放， 1999） .（ 2） 稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)村可用財(cái)力進(jìn)一步減少， 導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難， 大量鄉(xiāng)村債務(wù)無(wú)法償還（ 姜長(zhǎng)云等， 2001） .目前看來(lái)， 農(nóng)村稅費(fèi)改革在減負(fù)方面是有效果的。在最早進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的安徽省， 改革后全省農(nóng)民總稅負(fù)為37.6億元， 比改革前同口徑負(fù)擔(dān)49.3億元減少11.7億元， 減幅為23.6%.如果加上所取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資， 農(nóng)村稅負(fù)減少31%.農(nóng)民人均現(xiàn)金負(fù)擔(dān)由109.4元減少至75.5元， 人均減少33.9元（ 賈康、趙全厚， 2001） .此外， 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)（ 2003） 提供的資料， 2002年， 已實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的20個(gè)�。� 自治區(qū)、直轄市） 農(nóng)民的負(fù)擔(dān)人均為86.6元， 比上年同期減少16.6元， 下降16.6%， 對(duì)農(nóng)民增收的直接貢獻(xiàn)率為0.7個(gè)百分點(diǎn)。而未實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)， 農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)僅比上年減少0.4元， 下降0.7%.

　　但是， 稅費(fèi)改革大幅度減少了鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的收入， 這就使鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)了困難，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展受到限制， 鄉(xiāng)村債務(wù)還款失去了來(lái)源（ 祝保平， 2001； 朱鋼， 2002） .一旦失去監(jiān)督， 農(nóng)民負(fù)擔(dān)將再次上升。此外， 地方政府可能削減一般公共品供應(yīng)， 損害農(nóng)民利益。如該修的道路不修， 該建的水利工程不建， 該辦的社會(huì)公益事業(yè)不辦。農(nóng)民對(duì)這些公共物品是有需求的， 地方政府削減其供應(yīng)后， 他們的福利便遭受了損失（ 譚秋成， 2001） .加上稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)不斷喪失， 國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的擠壓將遇到更少的阻力（ 吳理財(cái)， 2002） .

　　這就說(shuō)明， 不能單一地依靠農(nóng)村稅費(fèi)制度改革來(lái)解決索取農(nóng)民過(guò)多的難題。需要對(duì)農(nóng)村行政管理體制、義務(wù)教育體制、財(cái)政管理體制等方面做進(jìn)一步改革。

　　五、農(nóng)業(yè)稅制度改革

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以前， 便有大量文獻(xiàn)圍繞農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)、農(nóng)業(yè)稅征收過(guò)程中存在的問(wèn)題展開了討論， 當(dāng)時(shí)便有人提出應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)村稅費(fèi)改革后， 農(nóng)業(yè)稅固有的缺陷更加明顯地表露出來(lái)， 取消農(nóng)業(yè)稅的呼聲日漸高漲。其理由主要是以下幾方面：

　　農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)模糊。如果以課稅對(duì)象的性質(zhì)進(jìn)行劃分， 稅收可以分為流轉(zhuǎn)稅、收益所得稅、財(cái)產(chǎn)資源稅和行為目的稅四種， 而我國(guó)農(nóng)業(yè)稅不屬于其中的任何一種。有的學(xué)者將農(nóng)業(yè)稅歸入收益所得稅， 但收益所得稅的征收對(duì)象是純收益或所得， 即總收入在扣除各種成本費(fèi)用后剩余的部分， 而我國(guó)農(nóng)業(yè)稅在對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得征稅時(shí)， 并未扣除各種成本費(fèi)用。此外， 農(nóng)業(yè)稅也不是規(guī)范意義上的流轉(zhuǎn)稅， 因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅并不只對(duì)農(nóng)民出售的那部分農(nóng)副產(chǎn)品（ 即流轉(zhuǎn)額） 征稅（ 張?jiān)�紅， 1997） .

　　農(nóng)業(yè)稅造成城鄉(xiāng)稅制分割， 強(qiáng)化了二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)， 加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。上世紀(jì)50年代， 國(guó)家為推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略， 建立了以城市征收制度為一元， 以農(nóng)村征收制度為另一元的二元稅制結(jié)構(gòu)。1994年實(shí)行分稅制改革后， 我國(guó)城市建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)行稅收制度， 基本上解決了城市工業(yè)積累率過(guò)高的問(wèn)題， 理順了政府與工業(yè)及城市居民之間的分配關(guān)系。但是， 農(nóng)村征收制度卻沒有改變向農(nóng)民索取剩余的性質(zhì)。1985年政府放棄了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度， 實(shí)行糧食定購(gòu)制度。撤消農(nóng)村人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后， 財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常需要， 為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金缺口， 國(guó)家授予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)權(quán)。結(jié)果農(nóng)村形成了農(nóng)業(yè)稅收、糧食定購(gòu)制度、收費(fèi)三足鼎立的農(nóng)村稅費(fèi)制度。這就導(dǎo)致了在改革時(shí)期以城市現(xiàn)代工商稅制為一元、以農(nóng)村傳統(tǒng)稅費(fèi)制度為另一元的新的城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)局。現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度使農(nóng)業(yè)剩余從農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門大量流入城市工業(yè)部門， 轉(zhuǎn)變?yōu)楣�業(yè)利潤(rùn)和城市居民補(bǔ)貼的政策工具， 這就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的制度性根源（ 劉書明， 2001） .

　　我國(guó)目前已經(jīng)建立了比較完整的工業(yè)體系。多年來(lái)的巨額農(nóng)業(yè)資源流出， 使農(nóng)業(yè)本身自我積累的能力已經(jīng)十分脆弱。改變過(guò)度提取農(nóng)業(yè)剩余的政策， 為農(nóng)業(yè)創(chuàng)造一個(gè)能自我積累的環(huán)境已經(jīng)刻不容緩。而且， 中國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)行了20余年， 市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不斷完善， 城市社會(huì)保障制度的建立以及個(gè)人所得稅制的發(fā)展已經(jīng)使城市居民增強(qiáng)了對(duì)改革的承受能力。因此， 要不失時(shí)機(jī)地調(diào)整城市偏向的國(guó)民收入分配政策和統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制， 理順城鄉(xiāng)居民之間的分配關(guān)系（ 劉書明， 2001） .

　　農(nóng)業(yè)稅易成為農(nóng)村攤派的借口。農(nóng)民認(rèn)為交納農(nóng)業(yè)稅天經(jīng)地義， 而基層政府常利用農(nóng)民這種心里， 將地方和部門各項(xiàng)雜費(fèi)攤派隨著農(nóng)業(yè)稅一并下達(dá)， 加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅如果增加一點(diǎn)， 其他有可能增加二點(diǎn)， 甚至增加更多。這就形成了“頭稅輕， 二稅重， 三稅四稅無(wú)底洞”。而且， 農(nóng)業(yè)稅征收成本高， 帶來(lái)了一系列社會(huì)政治問(wèn)題。農(nóng)業(yè)稅的征收對(duì)象是千家萬(wàn)戶高度分散的小農(nóng)， 農(nóng)業(yè)稅的征收如果僅靠稅務(wù)部門是難以征到的， 必須借助基層政府的力量。這些年， 因?yàn)檎魇辙r(nóng)業(yè)稅， 干部與群眾之間相互致傷致死的惡性案件就累見不鮮， 有的地方甚至發(fā)展成打砸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的群體性事件。此外， 農(nóng)業(yè)稅征收使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員不斷增加， 造成了農(nóng)村干部的腐敗， 阻礙著基層民主制度的建設(shè)， 并侵害了農(nóng)民種植的自主權(quán)（ 張曉冰， 2003） .

　　也有部分文獻(xiàn)認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅應(yīng)該保留。他們承認(rèn)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制度存在缺陷， 需要進(jìn)一步改革， 但反對(duì)立即取消農(nóng)業(yè)稅的激進(jìn)觀點(diǎn)。他們更多地是從農(nóng)業(yè)稅制的歷史、政策穩(wěn)定性和基層政府利益來(lái)分析農(nóng)業(yè)稅是否存留這一問(wèn)題的。主張將農(nóng)業(yè)稅保留的主要理由是： 農(nóng)業(yè)稅是歷史原因造成的， 是在所難免的。農(nóng)業(yè)稅只要沒有什么大的不合理， 農(nóng)民繳習(xí)慣了，就沒有必要經(jīng)常變動(dòng)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平要長(zhǎng)期穩(wěn)定， 農(nóng)村稅費(fèi)制度必須首先穩(wěn)定， 而負(fù)擔(dān)水平如果長(zhǎng)期不動(dòng)， 稅費(fèi)制度也就沒有必要經(jīng)常變動(dòng)。設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)稅制要把握好三條： 一是一國(guó)農(nóng)業(yè)的自給半自給程度或商品貨幣化程度如何， 征稅機(jī)關(guān)有沒有條件和手段準(zhǔn)確核定農(nóng)民的收入； 二是農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)民的素質(zhì)如何， 設(shè)計(jì)稅種和考慮征收方式一定要有個(gè)“成本”概念； 三是在一定時(shí)期是盡可能多地利用現(xiàn)有制度資源還是徹底拋開而進(jìn)行稅制改革，哪種做法更經(jīng)濟(jì)合理， 這本身就需要更好地甑別和把握。我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革應(yīng)分“三步走”：第一步， 即目前的改法， 去掉“三提五統(tǒng)”和各種亂七八糟的集資、收費(fèi)和基金， 實(shí)行以農(nóng)業(yè)稅及其附加和“一事一議”籌資籌勞為基本框架的稅費(fèi)制度； 第二步， 在規(guī)范現(xiàn)行稅費(fèi)制度和推進(jìn)上層建筑改革的基礎(chǔ)上， 隨著國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)， 逐步減少以至取消那些不應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)項(xiàng)目； 第三步， 經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)很長(zhǎng)的時(shí)期， 當(dāng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重至少下降到5%以下， 城市化水平至少達(dá)到80%以上， 農(nóng)業(yè)已基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)候， 農(nóng)業(yè)也許會(huì)同其他部門一樣， 實(shí)行統(tǒng)一的稅制（ 唐仁健， 2001） .

　　主要參考文獻(xiàn)：

　　[1]樊綱：《論公共收支的新規(guī)范—— 我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范收入”若干個(gè)案的研究與思考》，《經(jīng)濟(jì)研究》1995年第6期。

　　[2]國(guó)家稅務(wù)總局農(nóng)稅局課題組：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)業(yè)稅制改革問(wèn)題》，《稅務(wù)研究》2005年第4期。

　　[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)：《2002年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)顯著下降》，《調(diào)研世界》2003年第3期。

　　[4]黃佩華等：《中國(guó)義務(wù)教育與公共財(cái)政》，《比較》2002年第4期。

　　[5]賈康、白景明：《縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第2期。

　　[6]賈康、趙全厚：《減負(fù)之后： 農(nóng)村稅費(fèi)改革有待解決的問(wèn)題及對(duì)策探討》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2001年第88期。

　　[7]姜長(zhǎng)云等：《農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2001年第24期。

　　[8]林萬(wàn)龍：《鄉(xiāng)村社區(qū)公共品的制度外籌資： 歷史、現(xiàn)狀及改革》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第7期。

　　[9]劉書明：《統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制與調(diào)整分配政策： 減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)新論》，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第2期。

　　[10]秦暉：《稅費(fèi)改革： 歷史的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)的選擇》，《中國(guó)改革》2001年第10期。

　　[11]孫潭鎮(zhèn)、朱鋼：《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第9期。

　　[13]譚秋成：《農(nóng)村稅費(fèi)改革： 放棄還是完善》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第11期。

　　[14]譚秋成：《地方分權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第2期。

　　[15] 唐仁�。骸秶�(guó)外農(nóng)業(yè)稅收制度及其對(duì)我國(guó)的啟示： 農(nóng)村稅費(fèi)改革下一步怎么走》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2002年第10期。

　　[16]王凱倫、吳國(guó)良、張百放：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)“費(fèi)改稅”質(zhì)疑》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1999年第10期。

　　[17]魏建：《“公共產(chǎn)品”的強(qiáng)制性供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的談判制度》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》1998年第1期。

　　[18]吳理財(cái)：《農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果—— 以安徽為例》，《比較》2002年第4期。

　　[19]吳理財(cái)、李芝蘭：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及其改革初探—— 洪鎮(zhèn)調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2003年第4期。

　　[20]吳士健、薛興利、左臣明：《試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與完善》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2002年第7期。

　　[21]熊�。骸段覈�(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給分析與模式選擇》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第7期。

　　[22]葉興慶：《論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第6期。

　　[23]張軍：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度缺陷與農(nóng)民負(fù)擔(dān)》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第4期。

　　[24]周飛舟、趙陽(yáng)：《剖析農(nóng)村公共財(cái)政： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境和成因—— 對(duì)中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的案例研究》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2003年第4期。

　　[25]張?jiān)�紅：《論中國(guó)農(nóng)業(yè)稅制改革》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1997年第12期。

　　[26]周業(yè)安：《縣鄉(xiāng)財(cái)政支出管理體制改革的理論與對(duì)策》，《管理世界》2000年第5期。

　　[27]祝保平：《農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的進(jìn)展、難點(diǎn)及思考》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第2期。

　　[28]朱鋼：《農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第2期。

　　[29]朱守銀：《農(nóng)村稅費(fèi)體制改革的研究》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》1999年第6期。

　　[30]張曉冰：《也論廢除農(nóng)業(yè)稅制》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2003年第8期。