[摘　要]社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，財(cái)政是不可或缺的工具，本文從“新”字立意開始分析，在尋找差異的過程中發(fā)現(xiàn)財(cái)政投入在新農(nóng)村建設(shè)中的投入領(lǐng)域，并針對(duì)實(shí)際中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)提出了控制預(yù)案。

　　[關(guān)鍵詞]財(cái)政投入　社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)　制度對(duì)接

　　“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”并非一個(gè)全新概念，此前在黨和政府文件中曾多次出現(xiàn)，在學(xué)界也早有學(xué)者提出并進(jìn)行過試驗(yàn)。但2006年中央一號(hào)文件再次鎖定“三農(nóng)”并具體出臺(tái)32條重大舉措啟動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，其含義自然有別于此前的任何一次。本文試從財(cái)政的視野對(duì)其中的“新”和“建設(shè)”進(jìn)行討論。

　　一、新在何處

　　此次社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下提出的，主要是通過基礎(chǔ)性的制度建設(shè)和積累為未來城鄉(xiāng)融合奠定基礎(chǔ)，但具體而言，“新”主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

　　1.時(shí)代背景新

　　經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)工業(yè)化的發(fā)展，我國人均GDP已超過1000美元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15∶85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50∶50，城鎮(zhèn)化水平超過40%，這表明目前我國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，已進(jìn)入工業(yè)化中期階段。國際發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，采取工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略是一種普遍性現(xiàn)象，否則城鄉(xiāng)和地區(qū)差距會(huì)繼續(xù)拉大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期徘徊不前，甚至出現(xiàn)動(dòng)蕩。正是基于這一基本國情和發(fā)展規(guī)律，胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會(huì)上審時(shí)度勢(shì)地提出“兩個(gè)趨勢(shì)”的重要論斷，指出“在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，是一個(gè)普遍的趨向；在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，也是一個(gè)普遍趨向”。毋庸置疑，未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展從二元走向一元，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)新的發(fā)展路線圖，新農(nóng)村建設(shè)是協(xié)調(diào)的第一個(gè)基本舉措。

　　2.治理理念新

　　鄉(xiāng)村社會(huì)的治理在我國具有雙重需求，國家追求有效和穩(wěn)定，居民謀求福利改進(jìn)，但是在我國不同的歷史時(shí)期，中央政府并未因?yàn)閷?duì)鄉(xiāng)村治理存在需求而行使了應(yīng)當(dāng)?shù)闹С鲐?zé)任。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，鄉(xiāng)村治理是通過鄉(xiāng)紳階層來提供必要的公共物品從而達(dá)到某種程度上的穩(wěn)定；在人民公社時(shí)期，集體組織承擔(dān)了農(nóng)村社區(qū)公共物品的供給任務(wù)，但是在家庭承包責(zé)任制后，集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能弱化，農(nóng)村地區(qū)公共物品在長期得不到中央政府支持之后，只能在“預(yù)算外”和“制度外”尋求出路。而現(xiàn)在，在經(jīng)歷了稅費(fèi)改革漫長試點(diǎn)之后，中央政府回歸到其應(yīng)有的功能，承擔(dān)了應(yīng)有的支出責(zé)任，這不僅標(biāo)志著我國農(nóng)村正從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)在向工商業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，更標(biāo)志著我國政府將民生問題放在首位，體現(xiàn)執(zhí)政為民的治國理念。

　　3.制度供給創(chuàng)新

　　從某種程度上說，新農(nóng)村建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的第一步，但在其中制度統(tǒng)籌是關(guān)鍵。我國農(nóng)村在未來很長一段時(shí)間內(nèi)盡管可能預(yù)期在某些甚至大部分公共領(lǐng)域有所改進(jìn)，但總體來看，要在較短的期限內(nèi)達(dá)到城市居民所享有的公共服務(wù)水平尚有困難。因此，我國政府在具體明確和承擔(dān)應(yīng)有的支出責(zé)任后，對(duì)農(nóng)村的大規(guī)模投資并非無序的，而是具有明顯的指向性，旨在通過財(cái)政投入建立農(nóng)村公共品的基本供給制度，為未來城鄉(xiāng)制度對(duì)接減少摩擦。

　　二、財(cái)政應(yīng)如何建設(shè)

　　啟用財(cái)政政策通過“建設(shè)”來體現(xiàn)“新”的內(nèi)涵是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必經(jīng)之路，但是財(cái)政在投入時(shí)究竟應(yīng)該如何作為呢？

　　1.農(nóng)村建設(shè)是僅對(duì)農(nóng)業(yè)投入還是要更關(guān)注非農(nóng)投入？

　　現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)成長的歷程告訴我們，我國東部沿海地區(qū)的村落沒有城市擁擠的道路和金光閃閃的大廈，但是他們擁有城市文明，按照城市的生活節(jié)奏在生活。這充分說明我國農(nóng)村的發(fā)展并非一定要發(fā)展農(nóng)業(yè)，一定要走城市化道路。據(jù)專家估計(jì)，2050年我國城市化率將達(dá)到50%，人口總規(guī)模將在16億左右，也就是說按照這一口徑進(jìn)行估計(jì)，我國在未來很長一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)村人口將維持在8億上下，但是8億人口完全依附在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是不現(xiàn)實(shí)也是不可能的，其中必然有一部分人從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在我國成功加入WTO之后，“黃箱政策”、“綠箱政策”和“藍(lán)箱政策”在不同程度上都面臨政策約束，運(yùn)用財(cái)政手段直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越受到限制，改變支農(nóng)方式，由直接轉(zhuǎn)為間接對(duì)農(nóng)村的支持不僅易于獲得國際社會(huì)的廣泛認(rèn)同而且還可能贏得國家組織的資金支持。況且從工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展與居民需求的關(guān)系來看，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村走非農(nóng)道路是農(nóng)民福利再造的必由之路。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律表明，居民個(gè)體需求的多樣化只能通過工業(yè)來滿足，盡管在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于1000美元～3000美元階段時(shí)居民的膳食結(jié)構(gòu)將發(fā)生改變，但是農(nóng)民在滿足居民多樣化的需求時(shí)農(nóng)業(yè)本身存在局限性。從我國的實(shí)際情況來分析，無論城市還是鄉(xiāng)村，恩格爾系數(shù)都呈下降趨勢(shì)，可以預(yù)見包括農(nóng)村居民本身在內(nèi)的所有國內(nèi)居民隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展及新消費(fèi)需求的出現(xiàn)和成長，農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展得不到市場(chǎng)的支持。當(dāng)然，在這里我們有必要強(qiáng)調(diào)，財(cái)政在新農(nóng)村建設(shè)中的重向偏移并非意味著我們就可以完全忽視對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)科技的支持，只是與居民多樣化的需求相比，農(nóng)業(yè)在滿足居民需求方面得不到工業(yè)所能得到的市場(chǎng)需求支持。

　　2.農(nóng)民自身能力的拓展還是“面子工程”？

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活變遷過程中，我們要重視社會(huì)公正的現(xiàn)實(shí)意義。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)一般認(rèn)為財(cái)富積累能夠增加社會(huì)福利，但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明人均GDP的提高與人的幸福程度改善沒有根本的正相關(guān)關(guān)系。通過新農(nóng)村建設(shè)再造農(nóng)民福利，為廣大農(nóng)村提供目前短缺的公共品就一定能使農(nóng)民的整體福利水平得到提高嗎？諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿馬蒂亞。森在對(duì)不發(fā)達(dá)國家農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入研究中引入了對(duì)“權(quán)利”和“能力”的分析，創(chuàng)立了以“能力理論”為核心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展觀。森認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長之所以重要并不在于增長本身，而在于增長過程所帶來的“相關(guān)利益”改善，個(gè)人能力的成長和拓展是社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)。目前我國農(nóng)村正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模廣泛地投資，真正的目的不是在農(nóng)民收入方面做簡(jiǎn)單的加法，而是在農(nóng)民收入增長的過程使農(nóng)民獲取收入的能力得到拓展并使收入機(jī)制穩(wěn)定下來。更重要的是在農(nóng)民能力得到拓展的同時(shí)其對(duì)公共物品需求的表達(dá)就可能是真正的內(nèi)生型需求，從而改善我國農(nóng)村公共物品供給中偏好表露難的問題，避免決策權(quán)轉(zhuǎn)移而被迫分?jǐn)偂懊孀庸こ獭钡奶峁┏杀�，使農(nóng)村居民也可能分享改革和發(fā)展的成果。

　　3.農(nóng)村投入是財(cái)政“一條褪”還是財(cái)政、市場(chǎng)“兩條腿”？

　　正如此前有學(xué)者預(yù)測(cè)國家在農(nóng)村公共領(lǐng)域的大規(guī)模投入時(shí)代一定會(huì)到來，2006年這個(gè)時(shí)代已經(jīng)來了。對(duì)于風(fēng)雨交加的農(nóng)村來說，這是真正的雪中送炭，但是單靠財(cái)政“一條腿”能行嗎？我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)是在大市場(chǎng)背景下進(jìn)行的，改革不可能逆市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律而行之，盡管在過去的改革中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將農(nóng)民邊緣化了，但現(xiàn)在農(nóng)村的最終發(fā)展不能完全排斥市場(chǎng)，財(cái)政的作用僅在于“引導(dǎo)”和“發(fā)動(dòng)”，農(nóng)村面貌的根本改變還需要“兩條腿”走路。這是因?yàn)橐粊砦覈鴧^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，農(nóng)村貧困地區(qū)過多，雖然國家有能力保證全國各地區(qū)公共服務(wù)水平實(shí)現(xiàn)均等化，但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次矛盾及村莊、社區(qū)公共物品還必須通過自身的力量加以解決；二是從我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，市場(chǎng)和財(cái)政是互補(bǔ)的而非排斥的；三是從國外發(fā)展情況來看，越來越多的研究表明政府不是公共物品的唯一提供者，當(dāng)前，世界公共服務(wù)改革的核心思想之一就是政府應(yīng)該把政策制定同服務(wù)提供分開，換句話說就是，政府在公共服務(wù)中的角色是政策制定，而不是主要直接地提供服務(wù)。雖然我國財(cái)政在農(nóng)村公共領(lǐng)域的投入有部分屬于“補(bǔ)課”的性質(zhì)，但在公共事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)引入市場(chǎng)機(jī)制，建立機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是必要的，但這一定要在區(qū)域性公共品提供中注意保護(hù)產(chǎn)權(quán)，盡量在降低交易成本的情況下達(dá)成集體一致行動(dòng)，從而避免“公共地悲劇”或者“搭便車”行為。

　　三、警惕財(cái)政陽光被“吞噬”

　　2003年后，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期，中央財(cái)政投入力度加大，農(nóng)民增收較快，消費(fèi)進(jìn)一步擴(kuò)張，財(cái)政在解決和支持“三農(nóng)”問題方面，發(fā)揮著不可或缺的作用，促進(jìn)了農(nóng)村政治和諧，農(nóng)村居民對(duì)基層政府和村組織的工作認(rèn)同度逐步提高，“干干關(guān)系”、“干群關(guān)系”大為改善；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大改變，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率正逐步提高；農(nóng)民消費(fèi)支出和消費(fèi)質(zhì)量都有了較大改善，農(nóng)民純收入持續(xù)上升，恩格爾系數(shù)出現(xiàn)下降跡象，在耐用消費(fèi)品消費(fèi)方面，擁有量品種和數(shù)量都出現(xiàn)增長趨勢(shì)，農(nóng)村各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)生了較大突破，廣大農(nóng)村正享受著財(cái)政普照的陽光。但是從實(shí)際農(nóng)村財(cái)政運(yùn)行的情況來看，財(cái)政普照的陽光并未完全如預(yù)期那樣為農(nóng)民所享受，而是出現(xiàn)被“吞噬”的跡象。

　　種田的相對(duì)比較收益低使財(cái)政陽光被“吞噬”。以糧食直補(bǔ)、取消農(nóng)業(yè)稅等增收政策盡管在某種程度上增加了農(nóng)民種田的絕對(duì)收益，但是另一方面種田成本并沒有維持相對(duì)穩(wěn)定，兩者相比，種田的相對(duì)比較收益使財(cái)政陽光照耀在政策之外的組織或者人頭上。眾所周知，農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，本身收益率比較低，采取不同的措施對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼是世界各國的一貫做法。在我國農(nóng)業(yè)有其特殊的背景，一是我國農(nóng)業(yè)人口過多，二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村發(fā)展過緩，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中盡管非農(nóng)產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)在增加，但是就種田的農(nóng)民（而且數(shù)量比較巨大）來說，以被管制的糧食價(jià)格與由市場(chǎng)定價(jià)的農(nóng)業(yè)物資價(jià)格相交換，其結(jié)果自然是降低了農(nóng)民的種田比較收益。有人評(píng)價(jià)說取消農(nóng)業(yè)稅的最大好處在于國家干部因?yàn)椴挥弥苯用鎸?duì)農(nóng)民而使“干群關(guān)系”得到緩解，但實(shí)際上國家財(cái)政的“真金白銀”流入了農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的口袋中（這部分企業(yè)實(shí)際上享受了國家的雙重優(yōu)惠待遇，一是市場(chǎng)定價(jià)權(quán)，二是普遍的稅收優(yōu)惠），而農(nóng)民口袋里裝著的卻是剛剛放入的人民幣的“余香味”。

　　農(nóng)村公共品供給有可能使財(cái)政陽光被“吞噬”。這個(gè)問題似乎看來是矛盾的，其實(shí)不然。我國學(xué)者朱鋼在對(duì)農(nóng)村公共品供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)行研究時(shí)就曾經(jīng)指出，農(nóng)村公共品需求存在官員需求和一般居民需求，當(dāng)前者需求大于后者而又缺乏資金時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就可能由此而生�，F(xiàn)在中央政府加大投入為農(nóng)村提供普遍公共服務(wù)固然是件好事，但是畢竟財(cái)力有限并且歷史欠帳過多，農(nóng)村公共物品在很長一段時(shí)間內(nèi)可能還處于短缺狀態(tài)。據(jù)新華網(wǎng)的消息，因?yàn)槿卞X，目前在我國60%以上的縣沒有標(biāo)準(zhǔn)的污水處理場(chǎng)， 65.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生院，有一半的行政村沒有通自來水，60%的農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生廁所，1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題，6%的行政村沒有通公路，2%的村莊沒有通電，6%的村子沒有電話（新華網(wǎng)，2006.3.4）。因此，農(nóng)村公共品在長時(shí)間內(nèi)的短缺與中央政府提供公共物品的時(shí)序性肯定在某種程度上存在矛盾，基層組織可能會(huì)通過集資或者攤派的方式來解決這種矛盾。更可怕的是，農(nóng)民享受區(qū)域性公共物品還得持續(xù)交納一定的費(fèi)用才能保證不被排他。顯然，農(nóng)民得到的實(shí)惠不僅被轉(zhuǎn)移出去還面臨負(fù)擔(dān)加重的問題（例如某些農(nóng)村地區(qū)的有限電視收費(fèi)問題）。因此，農(nóng)村公共品形成缺乏誘致性需求因素也會(huì)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈形成另一種威脅。

　　巨額的基層債務(wù)有可能使財(cái)政陽光被“吞噬”。我國基層財(cái)政債務(wù)之巨有可能成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的絆腳石，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國約2100個(gè)縣級(jí)行政單位，鄉(xiāng)村債務(wù)總規(guī)模達(dá)5355億元，鄉(xiāng)、村兩級(jí)公共債務(wù)平均每個(gè)縣高達(dá)2.55億元（新華網(wǎng)，2006.3.4）。當(dāng)前中央政府加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，尤其是對(duì)貧困縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，如果沒有較規(guī)范的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，這部分財(cái)政資金有可能會(huì)以“公共工程”的名義被挪用填補(bǔ)基層債務(wù)的黑洞。

　　四、結(jié)語

　　2006年，中央政府將繼續(xù)關(guān)注民生問題，加大財(cái)政投入貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年的財(cái)政投入將達(dá)3397億元，比2005年增長14%，比2004年凈增781億元。龐大的財(cái)政支出被據(jù)為己有或者化為烏有，財(cái)政陽光被“吞噬”顯然違背了中央的政策初衷。因此，針對(duì)上述分析的問題，在下一步的改革中，除了要繼續(xù)貫徹“多予少取”的方針之外，還要防止國家財(cái)政支持目標(biāo)被扭曲的現(xiàn)象，盡可能最大化財(cái)政支出效應(yīng)。為此，筆者認(rèn)為：第一，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的管理和規(guī)范控制，限制農(nóng)資價(jià)格的無謂、惡意上漲，提高種田的相對(duì)收益，保證財(cái)政的陽光真正惠及到種田人的頭上。第二，財(cái)政投資要著重培養(yǎng)農(nóng)民對(duì)公共品的誘致性需求，改善農(nóng)民對(duì)公共品偏好的表達(dá)機(jī)制。第三，財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入如果是“工程性”的投入，則必須要加強(qiáng)事前、事中監(jiān)控和事后驗(yàn)收，健全責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制，并明確獎(jiǎng)懲機(jī)制；對(duì)于用于義務(wù)教育、衛(wèi)生等一般轉(zhuǎn)移性財(cái)政資金，要縮短資金轉(zhuǎn)移路徑，在條件成熟的時(shí)候可以憑借公民身份證按照一定標(biāo)準(zhǔn)打入財(cái)政專戶，實(shí)行專款專用。

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