[摘要]　本文在分析了中國地方財政風險的表現(xiàn)形式、特點以及地方財政風險成因的基礎上，提出了提高風險意識、合理界定政府職能等防范地方財政風險的措施，探討了地方財政風險預警機制的建立以及如何化解地方財政風險等問題。

　　[關鍵詞]　地方財政風險；預防；化解

　　中國對地方財政風險缺乏統(tǒng)一的防范，更缺乏有效的預警和化解。如果不能及時防范和化解地方財政風險，就可能出現(xiàn)地方財政危機。一旦出現(xiàn)財政危機，將就導致地方政府的信任危機，影響當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，必須高度重視地方財政風險問題，深刻理解地方財政風險的特點，防范地方財政風險，并在出現(xiàn)財政風險的地方采取適當措施予以化解。

　　一、中國地方財政風險的預防

　　1.提高風險意識

　　地方政府和財政部門，特別是地方領導同志，必須充分認識財政風險的危害性和防范化解財政風險的重要性，增強風險意識，保持清醒的頭腦。按照“建立穩(wěn)固、平衡的國家財政”的總原則指導地方財政工作，并貫穿到地方財政每一個工作程序、每一筆資金支出和每一項政策的制定中去，力爭財政收支基本平衡并逐步過渡到穩(wěn)固、平衡，為強化地方財政調控提供充足的物質基礎。針對本地實際，抓緊研究防范、預警和化解地方財政風險的有效措施。

　　2.合理界定地方政府的職能范圍

　　按照公共財政的要求，政府的職能范圍主要是矯正市場失靈。市場失靈主要包括公共產(chǎn)品的提供、外部效應的矯正、壟斷以及社會分配不公平等幾個方面，這就相應地決定了政府的職能范圍由以下幾個方面構成：一是經(jīng)濟調節(jié)：維持經(jīng)濟總量平衡、進行經(jīng)濟結構調整、公平收入分配；二是市場監(jiān)管：培育和保護市場、維護市場秩序、限制壟斷、解決“外部性”問題等；三是社會管理：發(fā)展和管理各項社會事業(yè)、管理和規(guī)范社會組織、協(xié)調社會矛盾、保證社會公正、維護社會秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全；四是公共服務：提供公共產(chǎn)品和服務、建立健全社會保障體系等。地方政府的職能包括承擔地區(qū)公共服務，對中央政府與地方政府之間共同承擔的公共服務，中央與地方政府應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協(xié)調以實現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎設施、江河治理等。

　　3.劃清中央政府和地方政府的事權，實現(xiàn)事權的清晰和財權與事權的統(tǒng)一

　　（1）劃清中央政府和地方政府的事權范圍。在上述關于政府職能界定的基礎上，把這些職能合理劃分到中央政府和地方政府。由于地方政府對本地事務掌握更多的信息，成本更低，因此，應本著事權與財權相統(tǒng)一的原則賦予地方政府較大的自主權，由地方政府負責地方主要公共事務，中央政府只是提供全國性的公共產(chǎn)品，使由中央主導的經(jīng)濟發(fā)展格局轉變?yōu)橛傻胤秸�府和市場化因素共同主導的�?jīng)濟發(fā)展格局。

　�。�2）在劃清事權的基礎上，實現(xiàn)事權的清晰和財權與事權的統(tǒng)一。主要措施是進一步完善省級以下的分稅制，賦予省級地方政府一定的稅收權和發(fā)債權。第一，目前的分稅制只是在中央和省級兩個層次上實行，下一步應把省級以下的地方政府納入分稅制體系；第二，進一步擴大省級地方政府的稅收權，①以便提高省級地方政府利用稅收手段調控本地經(jīng)濟的能力；第三，賦予省級地方政府一定的發(fā)債權，實現(xiàn)權利與義務的統(tǒng)一。

　　4.提高我國地方財政收入占GDP比重

　�。�1）提高當?shù)亟?jīng)濟運行質量，廣開財源。第一，轉變地方財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，并實現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。按照市場經(jīng)濟規(guī)律，培育各類市場主體；建立有效的投資體系，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程；推進農(nóng)村工業(yè)化進程，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的轉移；加大財政科技投入力度，發(fā)揮科技進步對產(chǎn)業(yè)結構轉換的主導作用。第二，加快國有企業(yè)改革，為地方政府提供更多的財政收入。應按照一個減少，兩個規(guī)范的要求進行國有企業(yè)改革。所謂一個減少，即繼續(xù)減少國有獨資企業(yè)，原則上競爭性領域不應搞國有獨資公司；兩個規(guī)范，就是要規(guī)范公司制改革與規(guī)范公司法人治理結構，重點是進一步實現(xiàn)企業(yè)股權結構的多元化、分散化和合理化。在此基礎上，為地方政府提供更多的財政收入。第三，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培植新財源。改革金融體制、投資體制與財稅體制，改革項目審批制度，規(guī)范政府核準制，健全備案制，使企業(yè)成為真正的投資主體；加快新興第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；提高第三產(chǎn)業(yè)組織化程度和規(guī)模水平。

　�。�2）完善地方稅制結構，提高所得稅的比重。第一，逐步降低流轉稅在稅收總額中的比重。第二，完善個人所得稅。放寬個人所得稅稅基，明確征收范圍；大力整治個人收入分配支付機制和代扣代繳機制。第三，改革企業(yè)所得稅。統(tǒng)一內(nèi)資與外資企業(yè)所得稅，改進企業(yè)所得稅應納稅所得額的確定方法。第四，充實完善地方稅體系。盡快開征遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅等新稅種，規(guī)范合并土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅，使地方稅體系健全、規(guī)范、合理。

　　（3）統(tǒng)一財政，規(guī)范地方預算外資金管理�？s小地方預算外資金規(guī)模，把大部分預算外資金和長期游離于財政部門管理的制度外收入納入財政預算內(nèi)。

　　5.規(guī)范地方財政信用，培育健全的地方財政信用市場

　　（1）增加地方財政信用透明度。第一，改變現(xiàn)有分散管理局面，實行統(tǒng)一歸口管理；②第二，建立和完善外部監(jiān)督制約機制，各級財政信用管理部門應編制年度信用收支計劃，經(jīng)同級政府批準后執(zhí)行，并報上級財政部門備案，將其納入全國的信貸計劃，從根本上杜絕地方財政信用變成地下信用，強化中央銀行對總信貸規(guī)模的控制、監(jiān)督和管理。

　�。�2）在財政信用資金投向上，堅持拾遺補缺、填平補齊、保本微利的原則，嚴格界定地方財政信用的使用范圍。地方財政信用應以社會效益為主要目標，應主要用于綜合性財源建設、扶貧開發(fā)項目、增強行政事業(yè)單位自收自支的借款項目，以及地方工業(yè)發(fā)展中的小型技術改造和解決流動資金周轉困難的臨時性資金需要。

　�。�3）合理確定地方財政信用資金來源，制止地方財政參與拆借市場的行為。

　　6.改革預算管理制度

　　第一，修改《預算法》。由于近年來預算管理辦法和體制的實際變動較大，現(xiàn)有《預算法》中的一些條款規(guī)定脫離了實際預算管理活動的需要，為了防范地方財政風險，應對《預算法》中的相關條款進行修改。如中央代地方的發(fā)債應體現(xiàn)為地方財政赤字，并且在中央與地方預算匯總時，這部分地方財政赤字也應計算在內(nèi)。

　　第二，建立地方財政預算對地方債務管理的制度和專門機構。目前對債務的管理，各級地方財政部門還缺乏明確的管理制度和機構。

　　第三，推進政府預算會計制度改革，逐步由收付實現(xiàn)制轉變?yōu)闄嘭煱l(fā)生制。

　　第四，改革預算管理方式。在進行預算管理時，要對預算編制程序、時間、標準、制度等方面作出必要的改革。

　　7.完善社會保障制度

　　按照保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，尊重地區(qū)差異，兼顧公平與效率，國家、企業(yè)、個人共同分擔，普遍覆蓋，社會保障與商業(yè)保險相結合，政府行政管理與社會保障基金運營相分開的原則，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟的社會保障體系。目前社會保障制度存在以下問題：一是資金的來源得不到有力保障；二是社會保障體系運作成本較大；三是財務管理制度不夠完善。

　　應盡快研究建立社會養(yǎng)老保險基金多渠道補充機制：一是依法擴大社會保障的覆蓋范圍，提高征繳率；二是開征社會保障稅；三是可以從破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)、企業(yè)改革資產(chǎn)變現(xiàn)收入中提留一部分；四是加快國有股權轉讓步伐，通過國有股減持轉讓一部分國有股權給社會養(yǎng)老保險機構。

　　8.建立國家調節(jié)、市場放開的糧食流通體制

　　一要建立糧食儲備制度，根據(jù)糧食生產(chǎn)狀況，調節(jié)糧食儲備，全面放開糧食市場。二要對糧食儲備實行據(jù)實補貼。

　　9.提高地方財政信息的透明度

　　地方財政應向社會提供及時、有效、全面的財政收支信息；健全地方財政報告制度，按規(guī)定向人民代表大會提交完整的預算制定及執(zhí)行情況的報告，提高財政報告的真實性，擴大財政報告的覆蓋面，使財政信息及時、準確、全面。

　　10.強化對地方財政工作的監(jiān)督

　　第一，積極調整財政監(jiān)督工作的方式方法。地方財政監(jiān)督應定位為支持和服務于財政改革的大局，由單純依靠行政手段、被動服務式監(jiān)督轉向依法、主動服務式監(jiān)督；由微觀、具體事務型監(jiān)督轉向宏觀、整體型監(jiān)督；由事后監(jiān)督轉向全過程監(jiān)督；由重在檢查型監(jiān)督轉向重在管理型監(jiān)督。

　　第二，構建完善的執(zhí)法和監(jiān)督體系。進一步理順財政部門與其他經(jīng)濟監(jiān)督部門的關系；進一步理順財政部門開展對外監(jiān)督檢查的工作關系；進一步加強與紀檢、監(jiān)察部門的配合，建立科學、規(guī)范的監(jiān)督案件移送制度與處理結果反饋制度。

　　第三，強化財政監(jiān)督檢查手段。加快財政監(jiān)督檢查信息化建設；依法行政，嚴格執(zhí)法，建立健全科學的處罰機制。

　　第四，地方財政監(jiān)督工作重點主要有：圍繞財政收支管理，強化財政收支監(jiān)督檢查；強化財政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，不斷提高財政運行質量；圍繞整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，強化會計監(jiān)督檢查；圍繞建立信用社會體系，加強對社會中介機構的監(jiān)督檢查。

　　二、中國地方財政風險的化解

　　當?shù)胤秸�府出現(xiàn)了財政風險時，應及時采取如下措施予以化解，最大限度地減少地方財政風險造成的危害。

　　1.加大轉移支付力度

　　第一，明確轉移支付的目標。目標主要有：調劑地區(qū)間財政收入水平的差異，達到地區(qū)間公共服務水平的均衡；實現(xiàn)中央政府的財政再分配功能，加強中央宏觀調控；提高地方政府提供某種公共產(chǎn)品的能力。

　　第二，采取多種方式實現(xiàn)轉移支付。轉移支付主要有體制轉移支付、專項轉移支付、特殊項目的轉移支付三種形式。體制轉移支付是指對由于分稅而上劃了原來屬于地方的部分收入而造成地方財政的資金缺口，中央財政對其予以補助；專項轉移支付是指中央財政為有效地貫徹國家的有關政策，引導各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展而給予的補助；特殊項目的轉移支付是指在地方遭受特大自然災害和其他重大事故時，中央財政給予的適當補助。

　　第三，加大中央對落后地區(qū)的轉移支付力度，特別是出現(xiàn)財政風險的地方政府。落后地區(qū)財政收入增長緩慢，支出壓力與風險也大，這就需要中央政府在建立規(guī)范的財政轉移支付制度的同時，實行對落后地區(qū)的傾斜政策，適當加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的專項撥款力度。要充分考慮落后地區(qū)的承受能力，對缺口部分應適當通過轉移支付彌補。

　　第四，加大省以下各級政府的轉移支付力度。在平衡政府公共服務能力的一般性轉移支付與增強政府扶持各項事業(yè)發(fā)展及提高政府宏觀調控能力的專項補助相結合的基礎之上，對省內(nèi)相對落后地區(qū)也應給予適當?shù)膬A斜，加大轉移支付力度。

　　2.建立和有效運用地方政府債券市場，提高地方政府融資能力，增強地方政府的支付能力

　　隨著經(jīng)濟體制改革的深入，可以考慮修改《預算法》，在一些外部條件比較具備的地區(qū)試點在本地區(qū)發(fā)行地方政府債券，逐步建立規(guī)范可行的地方政府公債制度。債券發(fā)行的規(guī)模、期限、用途以及發(fā)債時間和條件應受到人民銀行審查、監(jiān)督和管理。地方政府債券主要有地方政府債券、地方收益?zhèn)�券兩種形式。

　　3.充分利用各種地方財政風險基金

　　從外國的經(jīng)驗看，充分利用財政風險準備金是化解財政風險的有效途徑。地方財政除了以總預備費的形式建立財政后備金外，還可以考慮專門建立一筆穩(wěn)定可靠、逐年延續(xù)滾存的財政風險準備金，以保持地方財政的流動性和清償能力。財政風險基金的資金來源包括以下幾個方面：參照總預備費的提取方法在中央與地方財政中均按一定比例列支；年度內(nèi)尚未動用的總預備費；制定相關指標由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)專項上解中央形成中央財政風險基金，或直接在該地方預算中形成風險基金，中央保留調撥權，需動用時由中央直接調撥；國際組織或外國政府的非專項援助等。地方財政風險基金形成后可交由專門機構投資于低風險的項目，其投資收益并入財政風險基金。

　　4.在合理范圍內(nèi)，削減各種政府開支

　　第一，可以削減政府公務員的工資支出，在財政狀況好轉后，予以加倍補償；第二，減少地方政府的投資開支，規(guī)范地方政府的投資行為；第三，削減其他各種開支。

　　5.設法延長外債償還期限

　　當?shù)胤秸�府出現(xiàn)財政風險時，應延展外債償還年限，待地方財政風險過去后，再償還外債。

　　注　釋

　�、俣愂諜喟�括立法權、征收權、減免權等，而目前大部分稅收權都集中于中央政府，地方政府只是中央稅收政策的執(zhí)行者。

　�、诮y(tǒng)一歸口管理是由指定的專門管理機構對地方財政信用實行統(tǒng)一管理，如北京市成立的“財政資金管理分局”。

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