內(nèi)容提要：社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要與之相適應(yīng)的財政體制作保障。本文以此立意，分析了1994年財政體制取向與新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)之間可能存在的沖突，評價了1998年以來財政政策性安排對于緩和農(nóng)村矛盾、強(qiáng)化農(nóng)村財政保障的積極作用，最后提出根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)要求，研究建立財政保障的長效機(jī)制的思路。

　　關(guān)鍵詞：社會主義新農(nóng)村，財政保障機(jī)制，財政政策

　　黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，首次將建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村確定為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。要求在繼續(xù)堅(jiān)持“多予、少取、放活”政策的同時，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，強(qiáng)化農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制。這些內(nèi)容必須以強(qiáng)有力的財政保障為前提才可能穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村目標(biāo)的提出，意味著財政體制需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。

　　財政是落實(shí)黨和國家大政方針的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策工具、體制保障和監(jiān)管手段，一定的財政體制總是與一定的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的，一定的發(fā)展目標(biāo)對財政體制的安排起著決定作用。財政體制既是國家戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障，同時也是國家引導(dǎo)和實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略的政策工具和手段。財政體制與發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系始終處于一種動態(tài)的適應(yīng)過程中，當(dāng)財政體制與發(fā)展戰(zhàn)略的不匹配時，發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)就失去了物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障。農(nóng)村問題的出現(xiàn)，首先與前一階段的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。從財政體制的角度看，主要表現(xiàn)為對農(nóng)業(yè)、對農(nóng)村基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入的不足，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后或缺失是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、農(nóng)村發(fā)展和剩余勞動力轉(zhuǎn)移的重要原因。社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著未來發(fā)展目標(biāo)和取向上的重要變化，也是和諧社會、均衡發(fā)展、全面小康目標(biāo)下的關(guān)鍵性內(nèi)容，要求財政體制改革與保障機(jī)制建設(shè)適應(yīng)這種變化，進(jìn)行積極調(diào)整。

　　一、1994年財政體制的特征及對農(nóng)村保障能力的基本評價

　　我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的沿革大致經(jīng)歷了這樣幾個階段。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村，由于通過稅收手段能籌集到的公共資源非常有限，而且僅限于公社本級，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供主要通過制度外供給來實(shí)現(xiàn)，財政保障力度非常小。1978年改革開放以后，提出了將重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的發(fā)展戰(zhàn)略，財政體制成為全面啟動經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，財政體制圍繞著如何通過帶動傳統(tǒng)體制的退讓，引入市場化因素而進(jìn)行著調(diào)整。1984-1987年是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的初期，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這種財政體制在相當(dāng)程度上是統(tǒng)收統(tǒng)支體制的延續(xù)。1988-1990年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完善，我國重新核定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支基數(shù)，實(shí)行了“核定基數(shù)，超收分成，多支不補(bǔ)，結(jié)余留用”的管理體制。這種體制摻雜了“分灶吃飯”的思想，但由于處在探索初期，許多利益協(xié)調(diào)的難度較大，分灶還非常不徹底。1991-1993年，為調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財?shù)姆e極性和減輕上級財政壓力，實(shí)行了較徹底的“分灶吃飯”體制，即“核定收支基數(shù)，收支包干，遞增上交或定額補(bǔ)貼，短收超支自理”。但由于這一時期財政總體實(shí)力過弱、財政體制內(nèi)部關(guān)系混亂等問題突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政越來越依賴各種名目的收費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　1994年的分稅制改革是我國第一次按照市場經(jīng)濟(jì)體制框架要求進(jìn)行的財政體制設(shè)計，其直接目的是振興財政，尋求財權(quán)在“兩個比重”上的迅速增長，以增強(qiáng)國家財政和中央財政的調(diào)控能力，對事權(quán)關(guān)系和支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整沒有大的觸動。因此省以下財政體制的完善、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村公共服務(wù)的保障等并不是改革的內(nèi)容。分稅制改革調(diào)整的重點(diǎn)是財政與經(jīng)濟(jì)之間、中央財政與省級財政之間的關(guān)系，對省以下財政關(guān)系缺乏明確的指導(dǎo)。實(shí)際運(yùn)行中在中央財政集中財力的基礎(chǔ)上，大部分省級財政又“二次”集中了財力，市級財政“三次”集中了財力，對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“劃分稅種，核定收支，增收分成，短收自補(bǔ)”的管理辦法。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅源零散且不穩(wěn)定，組織財政收入的難度較大，財力薄弱，在省以下各級政府間的事權(quán)劃分格局和支出劃分格局沒有大的變動的前提下，很難保障提供領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教科衛(wèi)、計劃生育等工作的公共服務(wù)。為了緩解這種矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過預(yù)算外資金——鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門根據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和自行安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金——在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)、外資金以外，按照國家政策和上級政府規(guī)定所允許的范圍，自行籌集和安排使用的資金，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤、管理費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金，各種集資、捐款等，這兩項(xiàng)缺乏嚴(yán)格管理和監(jiān)督的制度外財政收入來保障農(nóng)村的正常運(yùn)行。

　　從上述財政體制演進(jìn)及與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系可以看出，改革開放以來的財政體制安排總體上是服從于非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的。在20多年的運(yùn)行過程中，財政保障機(jī)制的主要任務(wù)是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一方面保證“人吃馬喂”的基本需要，一方面大力投入和支持企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長和城市建設(shè)。應(yīng)該說，這種定位在體制的頻繁變動過程中基本沒有發(fā)生大的改變。至于這一階段財政體制頻繁變動的原因，主要是服從于整個經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的要求，財政的退讓是實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌的突破口和持續(xù)推動力。這種體制性變動直至市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架確立，1994年實(shí)行分稅制財政體制改革后，才基本穩(wěn)定下來。對于這一階段改革發(fā)展與財政體制的關(guān)系我們可以得出這樣兩個判斷：一是發(fā)展戰(zhàn)略與財政體制的關(guān)系基本沒有變，非均衡的、以經(jīng)濟(jì)增長為主的發(fā)展戰(zhàn)略決定著財政體制的基本內(nèi)容，決定著財政保障的重點(diǎn)；二是改革進(jìn)程與財政體制的關(guān)系一直處于頻繁變動中，由于這一階段體制改革的推進(jìn)速度較快，體制轉(zhuǎn)換的幅度較大，財政體制從傳統(tǒng)資源配置領(lǐng)域退出的力度也很大，財政體制通過自身的頻繁變動來主動和被動地適應(yīng)改革進(jìn)程的整體要求。

　　1994年財政體制改革的力度很大，但在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面繼續(xù)遵循了非均衡戰(zhàn)略的要求，體現(xiàn)著與發(fā)展戰(zhàn)略之間的契合，至今沒有發(fā)生大的體制性調(diào)整。在10多年的連續(xù)運(yùn)行中，這一體制在振興財政、推動發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的同時，也呈現(xiàn)出越來越清晰的體制性傾向：

　　1.重上輕下、重財權(quán)輕事權(quán)。1994年財政體制主要關(guān)注財權(quán)方面的“兩個比重”問題，對一些事權(quán)的安排缺乏界定，對變動中可能形成的縣鄉(xiāng)財政基礎(chǔ)難以保障的問題估計不足。在執(zhí)行中財政收支矛盾隨著體制運(yùn)行而越來越集中于基層縣鄉(xiāng)，一些正常性支出無法得到保證，財政政策的目標(biāo)與傳導(dǎo)效果在基層遇到障礙。實(shí)際執(zhí)行中，部分省在一定程度上依照中央對省的體制，層層向上集中了部分財力以供調(diào)劑，從而產(chǎn)生了省、地、縣財力相對事權(quán)的縱向上移，體制矛盾則縱向下移，逐步集中于縣、鄉(xiāng)層次。這樣的財力集中缺少劃分稅種的規(guī)范性，財權(quán)的上收并無相應(yīng)的事權(quán)調(diào)整相配套，特別是在農(nóng)村公共服務(wù)提供方面，本應(yīng)由上級政府投資的公共產(chǎn)品，如提供義務(wù)教育、本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等有的卻通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，甚至村民自治委員會也承擔(dān)了較多的事務(wù)�？h、鄉(xiāng)兩級支出基數(shù)和支出剛性增大，省以下體制的矛盾和省以下各級政府的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系不對稱問題日漸突出。

　　2.重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)。改革開放以來我們在城市投入大量財力推進(jìn)城市工業(yè)化進(jìn)程、深化國有企業(yè)改革，支持民營企業(yè)快速發(fā)展，搞活經(jīng)濟(jì)，為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供必要的財政保障。但是對農(nóng)村保障的關(guān)注則相對滯后，分稅制后隨著我國對各項(xiàng)事業(yè)的高度重視和規(guī)定遞增比例，財政需求越來越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾深化，特別是一些應(yīng)該由財政承擔(dān)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障等支出職能缺位，導(dǎo)致這些支出負(fù)擔(dān)要么轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，要么不作安排，影響了農(nóng)民的根本利益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。比如在教育資源的占有水平上，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間差別很大，存在比較嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問題，直接影響到教育的公平性。據(jù)測算，2003年生均公用經(jīng)費(fèi)支出，農(nóng)村小學(xué)和初中僅相當(dāng)于全國平均水平的71%和64%；生均教育事業(yè)費(fèi)方面，東部地區(qū)幾乎相當(dāng)于中部地區(qū)的兩倍。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，城鎮(zhèn)居民基本上可以享受公費(fèi)醫(yī)療或醫(yī)療保險待遇，農(nóng)村除少數(shù)富裕地區(qū)外，大部分地區(qū)居民仍基本處于“小病不看，大病沒錢看”的狀態(tài)。

　　3.重建設(shè)性投入、輕公共性投入。1994年財政體制改革后，財政支出結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生顯著變化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政事業(yè)支出仍然占相當(dāng)大的比重，公共事業(yè)發(fā)展支出增長不足，新增財力在使用上的政策導(dǎo)向不夠突出，特別是農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)問題由于相對于城市更易被忽視，保障機(jī)制更加薄弱。據(jù)測算，改革開放以來我國財政總體的公共化取向是明顯的，非公共性支出隨著財政由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，比重持續(xù)下降。2003年我國財政非公共性支出為17.4%，比1981年32.5%的最高水平已大大降低。但是具體分析公共性支出領(lǐng)域內(nèi)部，結(jié)構(gòu)性問題仍然是突出的。國家安全和政權(quán)建設(shè)支出逐年增長，1978年比重不足20%，2003年已達(dá)到31.39%；公共投資支出領(lǐng)域的比重從1978年以來一直保持下降趨勢，1998年政策性投資的拉動使這一支出出現(xiàn)反彈，2003年占20.14%；公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域總體上保持穩(wěn)步增長，但近年來在財政收入增幅很大的背景下反而趨于穩(wěn)定，2003年占28.13%；再分配性轉(zhuǎn)移支出領(lǐng)域有所增長，但比重過低，2003年占2.93%.因此，真正體現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的公共事業(yè)發(fā)展支出、再分配性轉(zhuǎn)移支出安排明顯不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公共事業(yè)發(fā)展的需要。

　　顯然，近年來“三農(nóng)”問題、城鄉(xiāng)差距、公共領(lǐng)域發(fā)展滯后等矛盾的突出和受關(guān)注，除了由整體發(fā)展戰(zhàn)略所決定，反映著長期發(fā)展過程中不協(xié)調(diào)、不和諧、受益不均等因素的積累外，也直接與現(xiàn)行的財政保障機(jī)制相聯(lián)系，體現(xiàn)著財政體制在這一過程中的作用。

　　二、1998年以來財政政策的著力點(diǎn)及體制性評價

　　雖然財政體制在一定歷史階段必然要承載著特定的發(fā)展戰(zhàn)略，既推動著戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也加深著實(shí)施特定戰(zhàn)略過程中所產(chǎn)生的缺陷，但是在實(shí)踐中有一個現(xiàn)象是值得特別注意和研究的。這就是當(dāng)特定戰(zhàn)略暫時無法調(diào)整而其導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)又越來越突出時，財政有可能在體制框架和總體取向不變的前提下，通過短期的、應(yīng)急性的財政政策進(jìn)行適應(yīng)性、針對性調(diào)整，借助財政政策的靈活性對缺陷進(jìn)行臨時修補(bǔ)，以防止矛盾的集中、大量暴露和過度尖銳化；從近10多年的財政運(yùn)行軌跡來考察，這種情況隨著經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行過程中主要矛盾的變化和1994年財政體制在運(yùn)行過程中正負(fù)效應(yīng)的日漸顯露，隨著1998年以來積極財政政策和后續(xù)一系列的政策性應(yīng)對，包括建設(shè)公共財政目標(biāo)的提出，我們已經(jīng)可以明顯感受到。體制框架沒有大的調(diào)整，但年度政策的著力點(diǎn)和收入增量的安排上已經(jīng)發(fā)生了較大變化，突出表現(xiàn)在對公共問題、尤其是對農(nóng)村公共問題的積極應(yīng)對方面。在政策導(dǎo)向上明確提出了讓公共財政陽光更多照耀農(nóng)村的目標(biāo)，明確了“多予、少取、放活”的原則。具體來講，農(nóng)村財政保障的政策性變化主要集中于以下三個方面：

　　一是規(guī)范省以下體制，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。省以下財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、財政供養(yǎng)人員增長過快，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行出現(xiàn)困難，制約了地方政府職能的發(fā)揮和地方財政經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，影響了基層政權(quán)的穩(wěn)定。2005年中央財政安排專項(xiàng)資金150億元，實(shí)行緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補(bǔ)”政策，即對財政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付給予獎勵；對縣鄉(xiāng)政府精簡機(jī)構(gòu)和人員給予獎勵；對產(chǎn)糧大縣給予獎勵；對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助�！蔼劇焙汀把a(bǔ)”相結(jié)合強(qiáng)化了政策導(dǎo)向，有效地激勵了省、市、縣級政府緩解縣鄉(xiāng)財政困難的積極性。財政部還制定并下發(fā)了（財政部關(guān)于印發(fā)（緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作績效評價暫行辦法）的通知》，要求用指標(biāo)給地方財政緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作績效打分，分?jǐn)?shù)與獎罰掛鉤。根據(jù)實(shí)地調(diào)研的情況，一些省已逐步從總體上理順了省及省以下各級政府之間的分配關(guān)系，通過綜合治理、激勵約束、分類指導(dǎo)等方式，通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不斷加大基層財權(quán)。作為基層財政部門的縣級財政承擔(dān)著多項(xiàng)重要支出的責(zé)任，縣級財政在支出構(gòu)成中占最大的部分，其財力保障主要通過轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。這既有效地緩解了縣級財政困難的局面，同時支出主體的下移也有利于資金使用效率的不斷提高。

　　二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增加農(nóng)民收入為重點(diǎn)，實(shí)施了以稅費(fèi)減免和直接補(bǔ)貼為主的政策。2000年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，按照自愿的原則，在安徽省進(jìn)行改革試點(diǎn)，正式啟動了農(nóng)村稅費(fèi)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”納入農(nóng)業(yè)稅，村“三提留”成為農(nóng)業(yè)稅附加，農(nóng)民除了繳納7%的農(nóng)業(yè)稅和1.4%的農(nóng)業(yè)稅附加外，不再承擔(dān)其他任何收費(fèi)。2003年該項(xiàng)改革在全國所有省市進(jìn)一步推開，取得了預(yù)期的績效，2004年與1999年相比，全國農(nóng)民共減輕負(fù)擔(dān)815億元，人均減負(fù)約91元。2004年國務(wù)院做出了5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的決定，實(shí)際執(zhí)行中2006年就將在全國全部免征農(nóng)業(yè)稅，比原定目標(biāo)提前了3年。與稅費(fèi)改革并行，財政還加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼，即“三補(bǔ)貼”：全面推開糧食直補(bǔ)工作。2004年全國共有29個省（區(qū)、市）實(shí)行對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，資金總額達(dá)到116億元。對13個糧食主產(chǎn)省水稻、小麥、玉米、大豆等品種實(shí)施良種補(bǔ)貼；落實(shí)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的財稅優(yōu)惠政策。對中央直屬墾區(qū)和 66個糧食主產(chǎn)縣購置大型農(nóng)機(jī)具實(shí)施補(bǔ)貼，對磷酸二銨銷售和進(jìn)口每噸補(bǔ)貼100元、尿素生產(chǎn)企業(yè)增值稅實(shí)行先征后返50%、出口尿素產(chǎn)品一律暫停增值稅出口退稅。

　　三是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)村公共服務(wù)支出。農(nóng)村公共性服務(wù)建設(shè)相對于城鎮(zhèn)而言明顯滯后，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，近兩年財政明顯加大了重點(diǎn)公共事業(yè)向農(nóng)村覆蓋的力度。如針對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題，2004年春季開始我國分年度對貧困學(xué)生免除雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，2005年中央與地方財政開始實(shí)施“兩免一補(bǔ)”（免雜費(fèi)、免課本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)）政策，安排專項(xiàng)資金70億元；惠及中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段3000多萬名貧困家庭學(xué)生，占中西部農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生人數(shù)的26%.針對農(nóng)村醫(yī)療保障的嚴(yán)重缺失，2002年10月，中國政府做出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，明確提出逐步在全國建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，即自愿參加合作醫(yī)療的農(nóng)民，以家庭為單位按每人每年10元（部分東、中部地區(qū)稍高）繳納合作醫(yī)療資金，與各級政府每年每人補(bǔ)助的20元一起形成合作醫(yī)療基金，儲存在縣（市）國有商業(yè)銀行或信用社的財政基金專戶內(nèi)。農(nóng)民每次到縣（市）內(nèi)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診時，可直接按比例報銷部分醫(yī)藥費(fèi)用。

　　1998年以來的大背景是中國從建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制到完善體制、構(gòu)建和諧社會、全面小康社會，從非均衡發(fā)展到科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略過渡期，隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略和重大政策的醞釀和局部調(diào)整，財政運(yùn)行也處于一個過渡期中，一方面積極通過臨時性政策應(yīng)對激化的矛盾，一方面也大膽地根據(jù)實(shí)踐的要求進(jìn)行新政策的試點(diǎn)與探索。總體來看，在1994年以來體制性問題逐漸暴露的情況下，我國連續(xù)實(shí)施的在原有財政體制基礎(chǔ)上的政策性微調(diào)取得了積極的效果，使體制漏洞得到了的有效的彌補(bǔ)，有的政策甚至已經(jīng)觸動和改變了原體制的部分格局，引起了系列連續(xù)反應(yīng)。但是作為一種以政策性為主的安排，它們在整個體制中的作用畢竟是有限的。因此如果將這一時期的政策意義上升到體制層面來評價，其對于農(nóng)村財政保障的效果還存在以下不足：

　　1.政策設(shè)計缺乏一定的銜接和配套，還不足以讓人們認(rèn)識到其在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和影響，也還無法全面評價其對財政體制的影響。農(nóng)村是由眾多矛盾相互交織構(gòu)成的系統(tǒng)，盡管在特定的時期某些矛盾可能更為明顯或激化，但要從根本上化解或緩和這些矛盾，必須進(jìn)行系統(tǒng)考慮和連續(xù)操作。1998年以來針對農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展的財政政策很多，如工資性轉(zhuǎn)移支付、縣（和農(nóng)村）公路、引水灌溉工程、農(nóng)網(wǎng)改造、天然林項(xiàng)目、天然草場保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施和公檢法司設(shè)施建設(shè)、“兩免一補(bǔ)”政策、“村村通”工程，以及西部大開發(fā)中用于西部農(nóng)村的生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目。在資金安排上有國債資金、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等多種方式。但總體來看，這些政策的過渡性、階段性作用比較強(qiáng)，還沒有形成系統(tǒng)的改革和保障思路，也看不到這些政策的未來走向與預(yù)期目標(biāo)，在具體的實(shí)施過程中缺乏一定的銜接和配套。以農(nóng)村稅費(fèi)改革為例，其直接目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但由于瓦解了農(nóng)村財政長期以來賴以運(yùn)行的非正式制度，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移沒有完全到位或不可持續(xù)的情況下，導(dǎo)致了農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重?fù)p害。在鄉(xiāng)村行政體制沒有變革的情況下，稅費(fèi)改革導(dǎo)致的可能是農(nóng)村公共服務(wù)提供的減少。

　　2.大部分政策都是通過中央財政直接的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)施的，雖然一些政策已經(jīng)從臨時性安排逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性安排，但仍然缺乏體制上的保障與規(guī)范。1994年分稅制改革后，中國農(nóng)村的財政保障已經(jīng)在很大程度上依賴于上級財政的轉(zhuǎn)移支付，2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村財政保障則基本上完全由上級財政提供，其中中央財政是轉(zhuǎn)移支付的主體。目前我國實(shí)行的仍是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級行政體制和與之配套的財政體制，這是與傳統(tǒng)計劃體制下的信息傳遞和資源配置方式相適應(yīng)的模式。這一方面可能造成政府職能轉(zhuǎn)換的障礙，導(dǎo)致政府行為對市場的侵蝕，如地區(qū)主義限制了資源以市場為基礎(chǔ)的流動與配置。另一方面，即使在合理的政府職能界定下，過長的鏈條也加大了委托—代理的成本，信息難以實(shí)現(xiàn)快速、準(zhǔn)確的傳遞�！耙粋�集權(quán)的政府傾向于在全國提供相同水平的公共服務(wù)，而不顧人們偏好不同的事實(shí)。……比起中央政府來，地方政府與人們更為親近，這將使地方政府更關(guān)心公民的偏好。尤其可能是這樣的一種情形，即在一個大國，獲取與處理有關(guān)各人偏好方面的情報的成本是巨額的。”在當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，中央財政直接對基層財政的保障主要以�？畹姆绞綄�(shí)施，具有較大程度的隨機(jī)性和非持續(xù)性，并且過長的支付鏈由于信息鏈的冗長，不可能及時的根據(jù)農(nóng)村出現(xiàn)的矛盾進(jìn)行靈活的調(diào)整，農(nóng)村許多矛盾只能在比較激化的情況下才可能得到相應(yīng)的解決，無形中增加了解決矛盾的成本，降低了資金使用的效率。另一方面在全國一盤棋的思路下很難將各地的差異性納入總體方案中，做到對癥下藥。上級政府通常只能通過調(diào)研或聽取下級報告的形式來了解到農(nóng)村的真實(shí)情況，在增加政策制訂成本的同時也容易產(chǎn)生信息的失真和人為扭曲，從而導(dǎo)致政策制定者和政策執(zhí)行者的雙重困境，影響了政策的效果。

　　3.對正在實(shí)施中的政策的繼續(xù)深化和未來走向，財政如何保障，目前還缺乏連續(xù)性的考慮和安排。1994年分稅制改革以來，我國財政收入一直保持持續(xù)、快速增長，尤其是近幾年增勢更為明顯，近五年的稅收收入已經(jīng)翻了一番。正是在這樣一種比較寬松的財政運(yùn)行環(huán)境下，我們通過對財政收入增量的政策性安排，在很多方面緩解了社會矛盾，支持了農(nóng)村和公共事業(yè)的發(fā)展，也在一定程度上對財政支出結(jié)構(gòu)起到了調(diào)整的作用。需要指出的是，這些政策雖然都是針對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中暴露的問題做出的，是務(wù)實(shí)的、有效的，但在決策和規(guī)劃上也存在明顯的隨意性�；蛘吒鶕�(jù)當(dāng)年財政收支狀況、或者根據(jù)當(dāng)年暴露出來的主要矛盾，作為是否安排和安排多少的依據(jù)。今后是否繼續(xù)安排、安排多少、計劃用多長時間達(dá)到一個什么樣的目標(biāo)，并沒有一個明確的思路。另一個值得注意的問題是，政策性安排往往不易明確界定各級財政的支出和保障責(zé)任，難以建立約束機(jī)制。政府間的職責(zé)不清容易導(dǎo)致道德風(fēng)險，無法考察各級政府的努力程度。因此，單純的政策性安排與事業(yè)本身發(fā)展的要求之間存在著脫節(jié)、不匹配的情況。

　　1998年以來的財政政策安排是在1994年財政體制安排的背景下對所暴露出的問題進(jìn)行的應(yīng)急性安排，盡管這些政策對于農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的問題起到了緩解的作用，但并沒有形成一種長期的制度性安排，沒有固化于財政體制之中。這在相當(dāng)程度上是因?yàn)楫?dāng)時處于一種原有戰(zhàn)略下的問題已逐步顯現(xiàn)，但新戰(zhàn)略目標(biāo)仍在摸索并未成型的戰(zhàn)略調(diào)整與過渡期，戰(zhàn)略的過渡狀態(tài)導(dǎo)致了原有財政體制的不協(xié)調(diào)與政策性微調(diào)的必然出現(xiàn)。盡管如此，這些過渡性政策實(shí)施的意義仍然是不容置疑的。這些應(yīng)急性的政策既是解決既有問題的有效途徑，也是對未來戰(zhàn)略和財政體制調(diào)整方向的先驗(yàn)性嘗試。它們在有效彌補(bǔ)既有財政體制在農(nóng)村方面保障能力不足的同時，也為下一步體制改革和調(diào)整的方向、步驟與措施，進(jìn)行了有益的探索，積累了前期經(jīng)驗(yàn)。我們要看到這種發(fā)展的連續(xù)性、繼承性。過渡性政策是國家發(fā)展戰(zhàn)略與財政體制之間關(guān)系調(diào)整的結(jié)果，在相當(dāng)?shù)某潭壬蠀f(xié)調(diào)了財政體制與國家戰(zhàn)略之間的錯位，緩解了發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整過程中出現(xiàn)矛盾。但我們同時也應(yīng)該看到，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)確立后，如果仍僅依靠以化解矛盾為導(dǎo)向的政策性安排來進(jìn)行保障，而不上升到體制層面來考慮，必然無法保證新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。在保留過渡性政策中合理因素的前提下，通過深化財政體制改革，構(gòu)建承載社會主義新農(nóng)村建設(shè)的財政保障機(jī)制，是我們已經(jīng)面臨的任務(wù)。我國經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大進(jìn)步，也為構(gòu)建與新農(nóng)村戰(zhàn)略相適應(yīng)的財政體制奠定了基礎(chǔ)。

　　三、構(gòu)建有利于推動新農(nóng)村建設(shè)的財政保障機(jī)制

　　建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的確立，從根本上對財政體制的調(diào)整與完善提出了現(xiàn)實(shí)要求。這既要求我們從1994年財政體制的內(nèi)涵出發(fā)，深刻了解原有體制存在的疏漏與不足，又要求我們認(rèn)識 1998年以來的應(yīng)急性政策安排，對其中的合理成分加以吸收并固化為體制性安排，著眼于新時期新農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在要求，構(gòu)建一套系統(tǒng)的、有利于推動新農(nóng)村建設(shè)的財政體制。將著眼點(diǎn)放在財政保障機(jī)制建設(shè)上，推動過渡性政策逐漸向體制性安排轉(zhuǎn)化，并進(jìn)一步推進(jìn)體制性建設(shè)，使新農(nóng)村建設(shè)的財政保障機(jī)制漸進(jìn)地、階段地的固化下來，從政策性保障上升為機(jī)制性保障，逐步形成一種常態(tài)機(jī)制，應(yīng)該是推進(jìn)新農(nóng)村戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的合理和現(xiàn)實(shí)路徑。從近10多年我國財政體制演進(jìn)邏輯來看，未來構(gòu)建農(nóng)村財政保障機(jī)制應(yīng)該遵循“重點(diǎn)突破、固化體制、均等安排、全面保障”的原則，點(diǎn)面結(jié)合、瞻前顧后。重點(diǎn)需要考慮以下幾個方面的工作：

　　1.總體上的體制改革應(yīng)堅(jiān)持均等化的政策取向，逐步建立有利于縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距的公共服務(wù)均等化安排。1994年財政體制安排在促進(jìn)財力增長、改善財政結(jié)構(gòu)以及支持積極財政政策的貢獻(xiàn)的同時，非均等化發(fā)展的矛盾也在不斷積累。從縱向看，財政、事權(quán)關(guān)系不對稱，縣、鄉(xiāng)財政困難已經(jīng)成為矛盾的焦點(diǎn)；從橫向看，中央財政疲于應(yīng)付、轉(zhuǎn)移支付固化和調(diào)控能力不足正在成為矛盾的焦點(diǎn)。當(dāng)縱向與橫向的矛盾并行于體制運(yùn)行中時，矛盾的焦點(diǎn)最終集中于中央財政和基層財政兩級，特別在面對工資、社會保障等統(tǒng)一性的公共支出時，為了維護(hù)社會穩(wěn)定，中央財政不得不通過大量的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，使中央財政固化在一些應(yīng)急性支出上。

　　就未來的體制改革而言，化解上述矛盾的著力點(diǎn)應(yīng)放在省以下財政體制的規(guī)范和財權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，即向均等化方向發(fā)展。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制從一個基本框架到最終實(shí)現(xiàn)，決定了作為其組成部分的財政體制也必須在實(shí)踐中創(chuàng)新和完善。在下一步的發(fā)展中，由于中央財政宏觀調(diào)控任務(wù)的加重、基層財權(quán)事權(quán)范圍的擴(kuò)大，中央與基層應(yīng)屬于財政逐步強(qiáng)化的兩極。在過去強(qiáng)化中觀調(diào)控思路的基礎(chǔ)上，體制設(shè)計應(yīng)同時注意逐漸向這兩級傾斜，逐步構(gòu)建起中央、省、縣三級為主的財政體制，和全國、省兩級公共服務(wù)均等化調(diào)控體系。從近期來看，中央直接對縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付首先應(yīng)該保證基層政府的事權(quán)，縣、鄉(xiāng)財政困難解決不了，一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生等事業(yè)不能保證，加快城鎮(zhèn)建設(shè)、解決“三農(nóng)”問題都會受到影響。就支持農(nóng)村稅費(fèi)改革而盲，解除對農(nóng)民的不合理的契約而帶來的成本支付不是一次性的，需要通過新的契約關(guān)系來解決，這種新的契約關(guān)系要通過財政體制來固化。

　　2.逐步將目前實(shí)施中的合理的政策性安排內(nèi)化為體制性安排，并處理好各級財政之間的分擔(dān)責(zé)任。公共事業(yè)發(fā)展在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要性已不容置疑，從財政的角度考慮，在增大投入的同時，如何從事業(yè)發(fā)展的角度完整設(shè)計、細(xì)化事權(quán)關(guān)系，形成各級財政間的合理分擔(dān)，并在此基礎(chǔ)上對財權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的匹配，使一些現(xiàn)行的政策性安排內(nèi)化為體制性安排，是一個比單純增加財政投入更為重要的問題，也是發(fā)展好各項(xiàng)事業(yè)的根本保證。沒有體制保障的投入是不可能持續(xù)和有效的，也無法維持事業(yè)的長期發(fā)展。這種財權(quán)與事權(quán)安排亟待解決的問題包括兩個層次：一是確定財政行為的基礎(chǔ)，從而衍生出財政職能和相應(yīng)的財權(quán)與事權(quán)的整體安排。即根據(jù)效率的要求，政府與市場都只做自己應(yīng)該做并且有能力做好的事情，從而形成對各級財政的整體安排，形成財政分級的基礎(chǔ)。如教育類的公共事業(yè)應(yīng)根據(jù)其公共性和重要性的不同區(qū)分為義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等，然后將有限的財力首先確定在公共性和重要性最明顯的義務(wù)教育領(lǐng)域，從而形成對財政資源的整體安排。二是從事業(yè)發(fā)展的角度對各級財政的事權(quán)和財權(quán)進(jìn)行劃分。即根據(jù)效率的要求，凡是下級政府能夠有效處理的事務(wù)就交給下一級政府，并安排相應(yīng)的財力；主要在基層發(fā)展的事業(yè)，如農(nóng)村義務(wù)教育，需要由基層承擔(dān)具體的管理、實(shí)施責(zé)任，但財力需要由各級財政根據(jù)公平原則和監(jiān)督的有效性進(jìn)行分擔(dān)。按照這樣的思路，我們需要對近年來實(shí)施的用于農(nóng)村的過渡性政策進(jìn)行一個較為全面的分析與評價，并逐步明確、規(guī)范地將其納人體制中，由各級財政共同加以保障。

　　3.建立農(nóng)村重點(diǎn)公共事業(yè)發(fā)展的單項(xiàng)保障機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村的全面財政保障機(jī)制建設(shè)做準(zhǔn)備。1998年以來我們陸續(xù)加大了對公共事業(yè)發(fā)展的支持力度，擴(kuò)大了對農(nóng)村公共服務(wù)的覆蓋面，在支持建立社會保障體系、教育事業(yè)發(fā)展、公共衛(wèi)生體系建設(shè)、收入分配制度完善等方面都已進(jìn)行了嘗試和探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了良好的成績。這些公共事業(yè)既是當(dāng)前財政體制保障中的薄弱環(huán)節(jié)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的矛盾焦點(diǎn)，也是未來公共財政建設(shè)中的重點(diǎn)。在下一步的發(fā)展戰(zhàn)略中，這些公共事業(yè)的發(fā)展，尤其是在農(nóng)村的發(fā)展，既是事業(yè)本身的重要內(nèi)容，也是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，在構(gòu)建新農(nóng)村建設(shè)財政保障機(jī)制的進(jìn)程中，首先以對這些事業(yè)的支持與發(fā)展作為突破口，嘗試建立農(nóng)村重點(diǎn)公共事業(yè)發(fā)展的單項(xiàng)保障機(jī)制，在此基礎(chǔ)上逐步建立整體保障機(jī)制，既有利于在短期內(nèi)解決主要矛盾，改變農(nóng)村現(xiàn)狀，又有利于降低改革成本，擴(kuò)大政策效果。從近幾年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的經(jīng)驗(yàn)來看，已經(jīng)由2004年的“兩免一補(bǔ)”政策在中西部592個國貧縣的試點(diǎn)過渡到整個經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的改革與建設(shè)。2005年底通過的改革方案明確提出深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。具體內(nèi)容包括在未來兩年內(nèi)，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制；鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。雖然近期改革主要是將過去由農(nóng)民家庭承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)化為由財政承擔(dān)，對農(nóng)村義務(wù)教育的總體投入并未大幅度增加，但這種責(zé)任置換的意義在于一種機(jī)制的確立。這就意味著，農(nóng)村義務(wù)教育的財政保障機(jī)制將在兩年內(nèi)迅速建立起來，今后各級財政將按照保障機(jī)制所明確的責(zé)任，調(diào)整和規(guī)范相應(yīng)的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，不斷提高保障水平和能力。2006-2010年5年間，中央與地方各級財政累計將新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約2180億元。因此，在未來的工作中，將農(nóng)村文化教育事業(yè)、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系等重點(diǎn)事業(yè)發(fā)展的單項(xiàng)保障機(jī)制作為重點(diǎn)，應(yīng)該是構(gòu)建新農(nóng)村財政保障機(jī)制的一條有效途徑。