摘要：金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化是我國處理金融風(fēng)險(xiǎn)問題的一種特殊模式，帶有很強(qiáng)的體制轉(zhuǎn)軌特征，從本質(zhì)上來說，金融風(fēng)險(xiǎn)屬于公共風(fēng)險(xiǎn)范疇，這就決定了金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的客觀必然性。金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化存在著諸多弊端，對此，本文提出了幾點(diǎn)對策建議。

　　關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險(xiǎn)，公共風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政，金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化

　　一、金融風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上屬于公共風(fēng)險(xiǎn)范疇

　�。ㄒ唬┕�共風(fēng)險(xiǎn)的概念

　　從風(fēng)險(xiǎn)的屬性來看，可以分為：私人風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)。前者是指產(chǎn)生“私人”影響，可以由個(gè)人和企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；后者是指產(chǎn)生“群體”影響，個(gè)人和企業(yè)無法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，也就是只能由政府來承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　私人風(fēng)險(xiǎn)的分散、轉(zhuǎn)移及化解和防范是通過分散的市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。如保險(xiǎn)市場為家庭提供財(cái)產(chǎn)、醫(yī)療、意外傷害等方面的保險(xiǎn)。在市場制度下，風(fēng)險(xiǎn)與收益對稱。要想獲得收益，就必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也正是風(fēng)險(xiǎn)的存在，才導(dǎo)致了企業(yè)之間的競爭，使資源配置的效率大大提高。但有些風(fēng)險(xiǎn)是無法通過市場機(jī)制來化解和防范的，如貧窮，就無法有市場來提供保險(xiǎn)。再如“三角債”，當(dāng)成為一種大量的普遍現(xiàn)象時(shí)，意味著信用陷入危機(jī)，單靠企業(yè)無能為力，市場調(diào)節(jié)已經(jīng)不能發(fā)揮作用。類似于這種市場無法化解的風(fēng)險(xiǎn)，就表現(xiàn)為公共風(fēng)險(xiǎn)，只能由政府出面來集中解決。

　�。ǘ�）金融風(fēng)險(xiǎn)是與“公共性”聯(lián)系在一起的

　　由于社會(huì)分工不斷深化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到市場經(jīng)濟(jì)階段，市場經(jīng)濟(jì)是高度貨幣化的經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的高度貨幣化帶來了經(jīng)濟(jì)金融化。金融化的經(jīng)濟(jì)難免會(huì)產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生根本上具有“公共性”（“社會(huì)性”）的特征。

　�。ㄈ�）金融風(fēng)險(xiǎn)具有公共風(fēng)險(xiǎn)的基本特征

　　1.關(guān)聯(lián)性。一旦某家銀行出現(xiàn)支付困難，很快就會(huì)引發(fā)擠兌狂潮，導(dǎo)致金融信用崩潰，進(jìn)而危害整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.不可分割性。金融風(fēng)險(xiǎn)對每一個(gè)個(gè)人和企業(yè)來說，是必然的，不可逃避的。如通貨膨脹，在未來時(shí)段的哪個(gè)時(shí)間發(fā)生是不確定的，但只要發(fā)生，每個(gè)成員都不可避免地要遭受到貨幣實(shí)質(zhì)余額的損失，盡管損失的大小可能不一樣。

　　3.隱蔽性。金融風(fēng)險(xiǎn)很難正面識(shí)別，往往累積到了快要爆發(fā)的程度才被發(fā)現(xiàn)。

　　由此看出，由于金融風(fēng)險(xiǎn)天然地具有“公共性”，私人和市場難以有效化解和防范，只能由政府出面解決，金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的出現(xiàn)也就具有客觀必然性。

　　二、金融風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政領(lǐng)域的傳導(dǎo)途徑

　�。ㄒ唬┙鹑谶\(yùn)行中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　金融業(yè)是一個(gè)帶有顯著“公共性”的行業(yè)，也可以說是國民經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)公共部門，隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)的不斷市場化和金融化，其公共產(chǎn)品的色彩越來越濃。對政府財(cái)政來說，這意味著需要提供救助和保護(hù)的可能性越來越大，政府在這方面的支出責(zé)任明顯增加。

　　1.“金融缺位”帶來的財(cái)政成本。自1997年以來，工、農(nóng)、中、建四大國有銀行逐步完成了省分行與省會(huì)分行的合并，并大幅度削減了分支機(jī)構(gòu)和經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，其業(yè)務(wù)不斷向大城市集中。這種調(diào)整有其合理性，但客觀上造成了廣大農(nóng)村地區(qū)的“金融缺位”。國有銀行退出農(nóng)村信貸市場，意味著要有其他機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)，在這種情況下，給廣大農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)的責(zé)任部分地落在了政府財(cái)政身上。一方面使財(cái)政資金金融化，財(cái)政承擔(dān)了金融職能，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品深加工所需的資金。另一方面，金融缺位使財(cái)政承擔(dān)額外的成本，即除了農(nóng)村公共產(chǎn)品成本以外的其他成本，如有償投入資金的壞賬損失。

　　2.金融業(yè)內(nèi)控機(jī)制不健全。金融改革的滯后，從根本上制約了金融業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。作為金融業(yè)的主體，國有銀行還未能真正建立起現(xiàn)代金融企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部約束和激勵(lì)機(jī)制，效率低下，成本很高。具體表現(xiàn)在：一是成本核算意識(shí)淡薄，金融機(jī)構(gòu)整體盈利水平不高；二是資源配置不合理。金融業(yè)內(nèi)部資源緊缺和浪費(fèi)現(xiàn)象并存，特別是在財(cái)務(wù)資源、人力資源、信貸資源等要素的配置方式和觀念上還比較落后；三是內(nèi)部管理粗放。尤其是一些基層機(jī)構(gòu)，在市場營銷、客戶資源管理、經(jīng)營決策和內(nèi)控管理等方面仍然是粗放式的。金融業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，內(nèi)部管理失靈往往是引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至破產(chǎn)倒閉的重要原因。有百年歷史的巴林銀行的倒閉，就是一個(gè)典型的案例。國有銀行由于有政府的信譽(yù)作后盾，很多風(fēng)險(xiǎn)處于隱匿狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)一旦暴露，經(jīng)常會(huì)使政府財(cái)政卷入進(jìn)來，造成大量的突發(fā)性支出。

　　3.金融機(jī)構(gòu)重組的財(cái)政成本。近幾年來，為了推進(jìn)金融業(yè)的市場化，我國加大了金融機(jī)構(gòu)重組的力度，最大限度地減輕國有金融機(jī)構(gòu)由于過去政策因素造成的歷史包袱。從中央到各級(jí)地方政府，都采取了積極的財(cái)政措施來幫助國有金融機(jī)構(gòu)。從這幾年的實(shí)際情況來看，金融機(jī)構(gòu)重組的成本多數(shù)由財(cái)政來支付。在處理金融機(jī)構(gòu)的關(guān)閉、破產(chǎn)，或者在化解金融機(jī)構(gòu)的支付危機(jī)過程中，政府主要運(yùn)用財(cái)政手段來救助和維護(hù)金融秩序。

　　4、金融資產(chǎn)管理公司產(chǎn)生的財(cái)政成本。我國從1999年起先后成立了四家資產(chǎn)管理公司，用與收購、管理、處置國有商業(yè)銀行剝離的不良資產(chǎn)，最大限度地保全資產(chǎn)，減少損失，同時(shí)運(yùn)用債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)置換等市場化手段，對負(fù)債企業(yè)進(jìn)行重組，推動(dòng)國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。來自銀監(jiān)會(huì)的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2005年6月末，我國四大資產(chǎn)管理公司共累計(jì)處置不良資產(chǎn)7174.2億元，累計(jì)回收現(xiàn)金1484.6億元，占處置不良資產(chǎn)的20.69％�？梢钥闯觯�不良資產(chǎn)的回收率是很低的。其損失只能是由財(cái)政來承擔(dān)。政府通過設(shè)立國有資產(chǎn)管理公司來處理國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用財(cái)政手段來化解金融風(fēng)險(xiǎn)，只不過是采取了一種市場化的運(yùn)作形式，財(cái)政實(shí)際上總是承擔(dān)著最終的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ǘ�）目前金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的主要途徑

　　1.股權(quán)無償劃轉(zhuǎn)。為了控制混業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，1999年國家對銀行、證券、信托、保險(xiǎn)實(shí)施了“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理”的體制，并將銀行持有的其他金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)作了無償劃撥的處理；

　　2.追加注資。如1998年3月，財(cái)政部發(fā)行特種國債2700億元，用來補(bǔ)充國有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金，以加強(qiáng)國有銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2004年1月，國家又動(dòng)用外匯儲(chǔ)備450億美元，向中國銀行和中國建設(shè)銀行注資；

　　3.沖銷呆賬。例如1997年沖銷了國有商業(yè)銀行的呆賬300億元，1998年沖銷了400億元；

　　4.間接減征營業(yè)稅。通過縮短國有商業(yè)銀行應(yīng)收未收利息的計(jì)收年限，以減小國有商業(yè)銀行營業(yè)稅稅基；

　　5.成立資產(chǎn)管理公司。將四大國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)剝離出來；

　　6.債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)。將對有問題金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，以減輕原債務(wù)人的負(fù)擔(dān)，使其得以繼續(xù)經(jīng)營下去；

　　7.中央銀行再貸款。為了化解某些金融機(jī)構(gòu)的支付危機(jī)，并對其重組，中央銀行往往需要增加再貸款支持，而中央銀行貸款損失最終由中央財(cái)政補(bǔ)助；

　　8.地方財(cái)政的支持。在處理地方金融機(jī)構(gòu)問題時(shí)，地方財(cái)政也需要提供多種形式的支持；

　　9.中央財(cái)政的直接補(bǔ)償和暗補(bǔ)。某些被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)的外債，由中央財(cái)政負(fù)責(zé)償還，這些外債多為應(yīng)付國際金融機(jī)構(gòu)的主權(quán)債務(wù)。在處理被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)時(shí)，對接手其相關(guān)資產(chǎn)和債務(wù)的國有商業(yè)銀行。在一定期限內(nèi)，可減免上交中央銀行的再貸款利息。

　　三、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的弊端

　　1.增加財(cái)政的脆弱性。所謂財(cái)政的脆弱性是指由于各種原因?qū)е抡�府�?cái)政狀況惡化，進(jìn)而造成政府財(cái)政政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)。由于政府潛在債務(wù)的存在具有其客觀必然性，所以財(cái)政本身也就具有了內(nèi)在脆弱性。潛在債務(wù)平時(shí)處于潛伏狀態(tài)不易覺察，一旦顯性化，就變成政府的現(xiàn)實(shí)義務(wù)，沖擊原有的預(yù)算平衡，給財(cái)政預(yù)算留下缺口，造成政府財(cái)政收支狀況惡化。對處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國而言，來自金融領(lǐng)域的隱性和或有債務(wù)更多，金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移更易增加財(cái)政的脆弱性。

　　2.助長“道德風(fēng)險(xiǎn)”和敗德行為。由于考核、監(jiān)督機(jī)制不完善，委托代理鏈條過長，國有銀行等金融機(jī)構(gòu)為了完成國家或上級(jí)交給的任務(wù)，可能會(huì)自覺不自覺地利用隱性和或有債務(wù)的方式做表面文章。而這些機(jī)構(gòu)的管理人員，有時(shí)甚至為了自身的利益，不惜拿國家的錢財(cái)去冒險(xiǎn)，因?yàn)槌晒Φ脑挘�可以獲得冒險(xiǎn)成本若干倍的回報(bào)。不成功的話，損失由國家兜著，自身損失不大甚至沒有損失。每當(dāng)中央政府或地方政府出面救助出問題的金融機(jī)構(gòu)時(shí)，也給其他金融機(jī)構(gòu)造成一種預(yù)期，助長了它們的敗德行為。

　　3.侵蝕公民的社會(huì)福利。一般來說，一國公民在消費(fèi)公共產(chǎn)品獲得正效用的同時(shí)，也可能要承受相應(yīng)副產(chǎn)品（財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)）帶來的負(fù)效用。當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)是由非人為因素造成的時(shí)候，因國家財(cái)政出面化解金融風(fēng)險(xiǎn)而帶來的額外支出，將構(gòu)成全體公民的福利損失。當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)是由人為因素造成的時(shí)候，而相應(yīng)的財(cái)政救助支出將由大多數(shù)公民承擔(dān)，而那些制造風(fēng)險(xiǎn)的人則通過風(fēng)險(xiǎn)這一途徑將本應(yīng)由大多數(shù)公民享有的福利轉(zhuǎn)移到了自己的手上。如果是前一種情況，那是全體公民應(yīng)盡的義務(wù)，如果是后一種情況，則顯然有失公平。縱觀我國發(fā)生的眾多金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉事件，多數(shù)與人為因素有關(guān)。

　　四、化解金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化弊端的對策建議

　　（一）進(jìn)一步明確政府與市場的關(guān)系是化解政府潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要環(huán)節(jié)

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場是第—位的。實(shí)行市場優(yōu)先的原則，只要市場能干的，就先讓市場去干，只有在市場干不了和干不好的情況下，政府才去彌補(bǔ)。搞市場經(jīng)濟(jì)，就要按照市場經(jīng)濟(jì)的思維方式行事，把“市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”真正落到實(shí)處，落實(shí)到改革的過程之中和各項(xiàng)決策之中，并使之制度化，進(jìn)而最終建成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在市場化改革的過程中，政府的主觀能動(dòng)性不是表現(xiàn)在替代市場去行事，而是如何去“配合市場”，去“呵護(hù)”市場，去“培育”市場，去“完善”市場，逐步地讓市場在資源配置中去唱主角。但現(xiàn)在一些不應(yīng)該有政府介入的領(lǐng)域也出現(xiàn)了政府的身影，由此產(chǎn)生了許多不應(yīng)有的潛在債務(wù)。尤其是一些地方政府出于政績和“形象”的考慮，依然有著不可遏制的投資沖動(dòng)，盲目投資和重復(fù)建設(shè)把本來就很拮據(jù)的財(cái)力沉淀在無望的工程上。所以劃清政府與市場邊界是化解政府潛在債務(wù)首要的一環(huán)。

　　同時(shí)，在政府內(nèi)部還要明確中央政府和地方政府各自的責(zé)任，完善現(xiàn)行的分稅制體制，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，建造完整的分級(jí)財(cái)政，徹底解決事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問題，以堵住地方政府因事權(quán)和財(cái)權(quán)不對稱“倒逼”中央財(cái)政的口子。

　　（二）深化國企改革，理順和規(guī)范銀、企關(guān)系

　　我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來自于金融領(lǐng)域，而金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)又與國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳有著十分密切的關(guān)系。因此，深化國企改革，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是防范和化解金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重頭戲。國企改革關(guān)鍵是要抓住產(chǎn)權(quán)這個(gè)核心：一是要圍繞企業(yè)股權(quán)多元化，廣泛吸收外資和民間資本，實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化；二是要做好深化企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革與轉(zhuǎn)化企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的結(jié)合，包括改革勞動(dòng)用工制度，建立按勞動(dòng)和生產(chǎn)要素相結(jié)合的分配制度等；三是要做好深化企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革與完善法人治理結(jié)構(gòu)的結(jié)合。嚴(yán)格按照《公司法》運(yùn)作，明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)；四是政府要做好各項(xiàng)改革措施的配套工作，真正做到政企分開，使企業(yè)切實(shí)擁有經(jīng)營自主權(quán)。

　　（三）建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，構(gòu)建潛在債務(wù)管理的法律框架，將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制化軌道

　　金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化模式的實(shí)質(zhì)是對既存金融風(fēng)險(xiǎn)的事后認(rèn)定，具有明顯的被動(dòng)性。長期以來，我國只統(tǒng)計(jì)政府的直接顯性債務(wù)，不考慮政府潛在債務(wù)，實(shí)際上是回避了潛在債務(wù)所蘊(yùn)藏著的巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了彌補(bǔ)這一風(fēng)險(xiǎn)化解方式的不足，有必要建立一套政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，將事后的認(rèn)定變成事前的監(jiān)控。而建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系更重要的目的是在源頭上減少潛在債務(wù)的誘發(fā)因素，防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。

　　通過立法，將潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理納入法制化軌道，當(dāng)?shù)胤截?cái)政出現(xiàn)緊急情況時(shí)，從法律上明確中央政府向地方政府提供援助的標(biāo)準(zhǔn)和程序，杜絕地方倒逼中央“財(cái)政”的現(xiàn)象。

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