摘　要：隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化，對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了重大影響，建立與新國(guó)有資產(chǎn)管理體制相適應(yīng)的財(cái)務(wù)制度體系是亟待解決的課題。文章對(duì)此進(jìn)行了探討。

　　關(guān)鍵詞：構(gòu)建　新型企業(yè)財(cái)務(wù)制度體系　國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度

　　黨的十六大以后，隨著各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的成立和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的公布施行，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)入了新的階段，新國(guó)有資產(chǎn)管理體制的突出特點(diǎn)，是各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)屬于特設(shè)機(jī)構(gòu)，它既不同于對(duì)全社會(huì)各類企業(yè)進(jìn)行公共管理的政府行政部門，也不同于一般的企事業(yè)單位，是專門履行出資人職責(zé)、管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合的機(jī)構(gòu)。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)的關(guān)系，是出資人與所出資企業(yè)的關(guān)系，是出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，承擔(dān)相應(yīng)的法定義務(wù)和法律責(zé)任。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與同級(jí)政府有關(guān)部門的關(guān)系，是履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)與行使社會(huì)公共管理職能的關(guān)系，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)專門履行出資人職責(zé)，不承擔(dān)政府的社會(huì)公共管理職能。

　　隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化，對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了重大影響，建立與新國(guó)有資產(chǎn)管理體制相適應(yīng)的財(cái)務(wù)制度體系是亟待解決的課題。

　　一、國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度的構(gòu)建

　　新國(guó)有資產(chǎn)管理體制的建立，使國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理形成出資人財(cái)務(wù)管理和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)管理兩個(gè)層次。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家以社會(huì)管理者的身份對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施財(cái)務(wù)管理，取代了出資人和經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)管理。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家進(jìn)行了一系列旨在為企業(yè)放權(quán)的改革和探索，強(qiáng)化了經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)管理，但出資人財(cái)務(wù)管理卻一直未能到位，因而出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。新國(guó)有資產(chǎn)管理體制的建立為進(jìn)行國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理創(chuàng)造了條件。這是因?yàn)�，進(jìn)行國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理應(yīng)有明確的財(cái)務(wù)管理主體，即由誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。從理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的所有者應(yīng)當(dāng)是全體人民，但這種理性解釋無(wú)助于對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理的實(shí)際操作。要解決國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)所有者的虛擬問(wèn)題，需要建立一個(gè)能代表全體人民和國(guó)家行使其所有者權(quán)利和義務(wù)的實(shí)體組織。新國(guó)有資產(chǎn)管理體制，堅(jiān)持了“兩權(quán)分離”原則，設(shè)立了特設(shè)機(jī)構(gòu)，解決了國(guó)有企業(yè)所有者缺位的問(wèn)題，從而明確了國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理的主體，使國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理形成了出資人財(cái)務(wù)管理和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)管理兩個(gè)層次。

　　構(gòu)建國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。從理論上講，委托代理理論要求建立國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度。在新國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，實(shí)行“兩權(quán)分離”，自然就形成了所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的委托—代理關(guān)系。作為委托方，出資人應(yīng)該將資本經(jīng)營(yíng)權(quán)授于經(jīng)營(yíng)者，但是，由于委托—代理雙方利益及目標(biāo)的不一致，出資人仍要保留選擇經(jīng)營(yíng)者、收益分配、重大決策等權(quán)利，對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督，以達(dá)到控制投出資本的目的，這就需要利用財(cái)務(wù)管理的方法和手段。從現(xiàn)實(shí)上看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理伴隨著企業(yè)的改革，從企業(yè)基金制度到利潤(rùn)留成和盈虧包干制度、從兩步利改稅到承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等，先后經(jīng)歷了幾個(gè)階段，然而不管哪一階段，一直都是在“放權(quán)讓利”上繞圈子，雖然制定了多項(xiàng)擴(kuò)大企業(yè)理財(cái)自主權(quán)的政策，但始終未能建立健全企業(yè)的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，沒(méi)有理順國(guó)家出資人和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)關(guān)系，沒(méi)有將財(cái)務(wù)管理的責(zé)權(quán)利具體分解、落實(shí)到企業(yè)所有者、經(jīng)營(yíng)者及至企業(yè)財(cái)務(wù)部門，結(jié)果造成國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)信息失真，國(guó)有資產(chǎn)大量流失，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家的利益。要從根本上解決這些問(wèn)題，必須建立起國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度，管資產(chǎn)、管人、管事都離不開(kāi)對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理。首先，財(cái)務(wù)控制是“管資產(chǎn)”的有利手段，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，對(duì)國(guó)有資本的投資進(jìn)行控制，合理確定國(guó)有資本的投向和規(guī)模，監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)和資本結(jié)構(gòu)的變化，決定國(guó)有資本的投入、退出、轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)重組等重大事項(xiàng)。其次，財(cái)務(wù)決策是“管事”的重要內(nèi)容，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，審批或決定企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方針和投資計(jì)劃，審批企業(yè)的年度財(cái)務(wù)預(yù)算和決算方案以及年度財(cái)務(wù)報(bào)告，審批企業(yè)的利潤(rùn)分配方案及彌補(bǔ)虧損方案，對(duì)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行決策。最后，財(cái)務(wù)考核是“管人”的基本依據(jù)，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，確定企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)責(zé)任，制定業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)及獎(jiǎng)懲制度，實(shí)施對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)政策，根據(jù)經(jīng)營(yíng)能力和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)斡�、考核�?jīng)營(yíng)者�？傊�，加強(qiáng)國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理有助于建立起管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

　　構(gòu)建國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度，必須明確管理主體、規(guī)范對(duì)象和制度功能等問(wèn)題：（1）國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度的制定主體是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院公布施行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定：國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)“可以制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度”�？梢�(jiàn)，在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度的制定主體是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門這個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與省、市（地）兩級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，是經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)和省、市（地）兩級(jí)政府授權(quán)，分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的關(guān)系。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)除對(duì)所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)外，還依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。省、市（地）兩級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī)。（2）國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)范對(duì)象是國(guó)有獨(dú)資及國(guó)有控股企業(yè)。國(guó)家出資人投資的企業(yè)包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)等，由于國(guó)有參股企業(yè)，國(guó)家不擁有控制權(quán)，因而研究界定國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理內(nèi)容主要是針對(duì)國(guó)有獨(dú)資及國(guó)有控股企業(yè)。（3）國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度的主要功能是維護(hù)所有者利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。國(guó)家作為出資人管理國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)是確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，這與其他出資人對(duì)企業(yè)管理的目標(biāo)是沒(méi)有區(qū)別的，這一目標(biāo)也正是出資人財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)。制定國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度當(dāng)然要服從和服務(wù)于這一目標(biāo)。國(guó)務(wù)院已經(jīng)公布施行了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，這是制定國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度的法律依據(jù)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)根據(jù)國(guó)務(wù)院《條例》制定國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度，通過(guò)制度的制定和執(zhí)行建立起有效的財(cái)務(wù)管理機(jī)制。

　　二、國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的改革

　　新國(guó)有資產(chǎn)管理體制的建立，使國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理形成宏觀財(cái)務(wù)管理和出資人財(cái)務(wù)管理兩個(gè)領(lǐng)域。所謂宏觀財(cái)務(wù)管理是指國(guó)家以社會(huì)管理者的身份對(duì)所有企業(yè)實(shí)施的財(cái)務(wù)管理；所謂國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理是指國(guó)家以出資人的身份對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施的財(cái)務(wù)管理。新國(guó)有資產(chǎn)管理體制實(shí)行“政資分開(kāi)”和“政企分開(kāi)”，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與同級(jí)政府有關(guān)部門分別行使不同的管理職能。政府有關(guān)部門行使社會(huì)公共管理職能，按照國(guó)民待遇的原則，對(duì)各類所有制企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的社會(huì)公共管理。而各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)則專門履行出資人職責(zé)，對(duì)企業(yè)的管理僅限于有國(guó)有資本金投入的企業(yè)，無(wú)權(quán)以出資人身份參與那些沒(méi)有國(guó)有資本金投入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理。不同的部門行使不同的管理職能，從而使國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理形成宏觀財(cái)務(wù)管理和出資人財(cái)務(wù)管理兩個(gè)領(lǐng)域。，在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，如何構(gòu)建國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度，如何改革現(xiàn)行國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度，這兩方面內(nèi)容是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制和深化國(guó)有企業(yè)改革必須解決好的問(wèn)題。有人認(rèn)為，構(gòu)建國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度，就可以廢除現(xiàn)行的國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度，這種觀點(diǎn)在理論上是錯(cuò)誤的，在實(shí)踐上是有害的。從理論上講，社會(huì)主義國(guó)家具有雙重身份，既是社會(huì)公共管理者，又是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，國(guó)家作為社會(huì)管理者對(duì)各類企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的社會(huì)公共管理，不僅包括國(guó)有企業(yè)，還包括非國(guó)有企業(yè)，為企業(yè)的生存和發(fā)展創(chuàng)造基本條件，為企業(yè)制定基本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)法律規(guī)則，為各種企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。而國(guó)家作為出資人對(duì)企業(yè)的管理僅限于有國(guó)有資本金投入的企業(yè)，管理的目標(biāo)則是確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)專門履行出資人職責(zé)，不承擔(dān)政府的社會(huì)公共管理職能，在不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的有效控制，切實(shí)保障國(guó)家作為出資人的權(quán)益不受侵犯�？梢�(jiàn)，國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理與國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理二者具有不同的管理目標(biāo)和管理范圍。再?gòu)膶?shí)踐上看，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立，經(jīng)濟(jì)法律尚需逐步健全，缺乏共同的財(cái)務(wù)行為規(guī)范，缺乏協(xié)調(diào)出資人與經(jīng)營(yíng)者關(guān)系的行為準(zhǔn)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家尚需適度的政府干預(yù)，而正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的我國(guó)，就更需要加強(qiáng)宏觀財(cái)務(wù)管理。在此，無(wú)論從理論上講，還是從實(shí)際需要來(lái)看，在構(gòu)建國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理制度的同時(shí)，依然要加強(qiáng)國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理，二者不可互相代替。

　　然而，現(xiàn)行的國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度必須改革。于1993年開(kāi)始實(shí)行的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和十大行業(yè)財(cái)務(wù)制度，形成于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初期，十多年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和企業(yè)改革的深化，特別是加入WTO以后，企業(yè)財(cái)務(wù)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度存在許多問(wèn)題：在主體身份上，現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度是在政企不分、政資不分的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，出資人職能與社會(huì)管理者職能混淆，沒(méi)有區(qū)分出資人財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)不同的功能和責(zé)任；在內(nèi)容上，現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度許多內(nèi)容屬于會(huì)計(jì)范疇，隨著會(huì)計(jì)制度的完善，財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)制度交叉重復(fù)問(wèn)題比較嚴(yán)重；在規(guī)范對(duì)象上，當(dāng)時(shí)的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分尚不發(fā)達(dá)，制定制度主要針對(duì)國(guó)有企業(yè)，對(duì)外資企業(yè)也沒(méi)有實(shí)行“國(guó)民待遇”，等等。弊端很多，必須改革。

　　改革現(xiàn)行國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度，需要明確幾個(gè)問(wèn)題：（1）國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的制定主體是政府財(cái)政部門。宏觀財(cái)務(wù)制度是國(guó)家財(cái)政法規(guī)的重要組成部分，建立與完善公共財(cái)政體制，必然要求建立與之相適應(yīng)的宏觀財(cái)務(wù)制度體系，財(cái)政部作為國(guó)務(wù)院主管公共財(cái)政的職能部門，也應(yīng)是國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的制定者。不過(guò)，現(xiàn)行的宏觀財(cái)務(wù)制度缺乏較高層次的法律法規(guī)，缺乏權(quán)威性，使財(cái)政部制定具體的財(cái)務(wù)管理辦法沒(méi)有依據(jù)，因此，建議國(guó)務(wù)院制定《企業(yè)財(cái)務(wù)管理暫行條例》，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理中原則性的、綜合性的問(wèn)題作出規(guī)定。財(cái)政部再根據(jù)國(guó)務(wù)院《企業(yè)財(cái)務(wù)管理暫行條例》制定實(shí)施辦法。（2）國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)范對(duì)象是全社會(huì)的所有企業(yè)。國(guó)家出資人財(cái)務(wù)管理內(nèi)容主要是針對(duì)國(guó)有獨(dú)資及國(guó)有控股企業(yè)，而國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度則應(yīng)當(dāng)適用全社會(huì)的所有企業(yè)，不僅包括國(guó)有企業(yè)，還包括非國(guó)有企業(yè)，不僅約束企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的行為，而且約束企業(yè)出資人的行為，也包括約束國(guó)家出資人的行為。不管是哪類企業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，都具有平等的地位，都是市場(chǎng)的主體，尤其是進(jìn)入WTO后，更應(yīng)遵循非歧視原則和公平貿(mào)易原則，對(duì)所有企業(yè)實(shí)行公平的“國(guó)民待遇”，不偏愛(ài)國(guó)有企業(yè)，不歧視非國(guó)有企業(yè)，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。（3）國(guó)家宏觀財(cái)務(wù)管理制度的主要功能是維護(hù)公共利益和經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本具有逐利性，這是各類資本的共同特征，是資本運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。國(guó)家作為宏觀調(diào)控者所制定的財(cái)務(wù)管理制度，其主要功能應(yīng)是從公共利益出發(fā)，規(guī)范企業(yè)及其相關(guān)利益主體的財(cái)務(wù)行為，保障企業(yè)公平、合理地對(duì)待不同利益主體的權(quán)益，協(xié)調(diào)企業(yè)財(cái)務(wù)關(guān)系，處理好與出資人、債權(quán)人、債務(wù)人、供應(yīng)商、銷售商、國(guó)家稅收及內(nèi)部職工的關(guān)系，使資本的逐利性與社會(huì)公共利益相統(tǒng)一，使企業(yè)財(cái)務(wù)行為符合國(guó)家有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策要求，保證經(jīng)濟(jì)有秩序地運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展。