我國國家審計已走過整整20個春秋，隨著經(jīng)濟體制的變革，國外審計理念的滲透，特別是加入WTO對政府管理體制、企業(yè)治理方式、財政稅收領(lǐng)域帶來的變化，需要國家審計在監(jiān)管方式和運作理念上重新整理思路，進行相應(yīng)調(diào)整。本文引入經(jīng)濟管理學(xué)的SWOT分析模式，試做嘗試性探討。

　　SWOT矩陣

　　SWOT矩陣分析是GE總裁杰克。韋爾奇提出的一種戰(zhàn)略規(guī)劃分析方法。其要點是組織必須在組織目標(biāo)、外部環(huán)境和內(nèi)部條件三者之間取得動態(tài)的平衡。環(huán)境中存在的機會，只有在與自身所擁有或?qū)碛械馁Y源以及與眾不同的能力相匹配情況下，才有可能變成為組織的機會。否則，組織就必須首先著眼于改善和提高自身的內(nèi)部條件。

　　結(jié)合審計工作而言，就是把審計做為開放的組織，找出內(nèi)部環(huán)境所具有的優(yōu)勢（strengths）及弱勢（weaknesses）結(jié)合外部經(jīng)濟環(huán)境變化所帶來的機會（opportunities）與挑戰(zhàn)（threats），通過內(nèi)外部環(huán)境的動態(tài)綜合分析建構(gòu)SWOT矩陣，籍以確定審計今后相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　戰(zhàn)略分析的四個象限

　　一、內(nèi)部優(yōu)勢分析（S）

　　經(jīng)過歷年來的探索和發(fā)展，國家審計取得了可喜的成就，基本格局已經(jīng)形成：本級預(yù)算執(zhí)行審計工作體系初步建立，并向綜合財政審計展開；圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改進企業(yè)審計辦法，實施真實性審計；適應(yīng)反腐倡廉需要，初步建立起領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度；結(jié)合中心工作，突出了行業(yè)同步審計，不斷深化各項專業(yè)審計。審計監(jiān)督的法律法規(guī)體系基本建立，審計執(zhí)法力度加大。經(jīng)制定審計法律法規(guī)，促進了審計質(zhì)量和效率的提高。目前，審計署正組織制定國家審計20個通用準(zhǔn)則和25個專業(yè)審計準(zhǔn)則，基本構(gòu)建一套適合社會主義市場經(jīng)濟要求并充分體現(xiàn)國際公認(rèn)審計原則的審計準(zhǔn)則體系。審計實踐中，開始實行審計行政執(zhí)法責(zé)任制。此外，國家審計還具有以下基本優(yōu)勢：

　　（1）獨立性強

　　一是組織上的獨立性，審計機構(gòu)是單獨設(shè)置的，不隸屬于其他任何部門或業(yè)務(wù)機構(gòu)；二是工作上的獨立性。審計人員是按照《憲法》、《審計法》等法律賦予的職責(zé)進行工作的，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，這種監(jiān)督具有法律效力；三是人事上的獨立性。有利于保持穩(wěn)定性；四是經(jīng)濟上的獨立性。不僅擁有檢查權(quán)，而且擁有行政處理權(quán)、移送行政處理及提請司法處理權(quán)等，具有很強的獨立性。

　?。?）強制性大

　　一是主導(dǎo)地位上的強制性。國家審計代表國家實施審計監(jiān)督，并在業(yè)務(wù)上對內(nèi)部審計和社會審計進行管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。這種管理、指導(dǎo)和監(jiān)督是強制性的，是不以內(nèi)部審計和社會審計的意愿為轉(zhuǎn)移的，構(gòu)成了國家審計在整個審計組織體系中主導(dǎo)地區(qū)；二是審計立項上的強制性。以法定程度和自我工作需要為主要依據(jù)的，而不受被審計單位和其他方面的左右和干涉；三是審查權(quán)限上的強制性。國家審計機關(guān)是行為主體，其審計程序、審計方法方式的運用或選用是以完成審計任務(wù)、提高審計工作效率為指導(dǎo)原則的，被審計單位在審計活動中的配合情況盡管也影響著審計工作效果，但總體上講，被審計單位必須無條件接受審計機關(guān)的監(jiān)督檢查；四是審計處理上的強制性。部門或單位沒有或不準(zhǔn)備主動、自覺執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行審計決定時，審計機關(guān)可采取相應(yīng)措施使審計結(jié)果得到強制執(zhí)行。

　?。?） 權(quán)威性高

　　一是規(guī)范國家審計行為的《審計法》在我國法律體系中處于較高的地位；二是審計機關(guān)與審計人員根據(jù)《憲法》規(guī)定直接在各級人民政府的主要行政首腦的領(lǐng)導(dǎo)下，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)并向其負(fù)責(zé)和報告工作，不受本地行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，使國家審計具有代表行使監(jiān)督權(quán)力的權(quán)威性；三是根據(jù)《審計法》規(guī)定，審計機關(guān)不但可以對各級政府機構(gòu)，國有大中型企業(yè)事業(yè)單位進行經(jīng)濟監(jiān)督，還可以對經(jīng)濟執(zhí)法部門如財政、稅專、金融、工商行政、物價、海關(guān)等專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督部門進行“再監(jiān)督”的特性，促使其依法履行監(jiān)督職責(zé)。不僅可對微觀層次進行監(jiān)督，而且可對宏觀管理層次加以監(jiān)督。由于審計機關(guān)專司審計監(jiān)督，不承擔(dān)其它業(yè)務(wù)工作，與其監(jiān)督對象無直接利害關(guān)系，居于客觀公正的超脫地位，其監(jiān)督工作更具有權(quán)威性。

　?。?）綜合性廣

　　國家審計是綜合性的經(jīng)濟監(jiān)督部門，一方面，具有監(jiān)督面廣的特點，它通過對綜合反映經(jīng)濟活動的財政、財務(wù)收支進行審查、鑒證、評價，從不同側(cè)面、不同環(huán)節(jié)上監(jiān)視著經(jīng)濟活動的運行軌跡，在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著其他經(jīng)濟監(jiān)督無法替代的綜合性作用，另一方面具有監(jiān)督層次廣的特點，不僅可通過大量的微觀審計，直接督導(dǎo)微觀主體依法開展經(jīng)濟活動，促進宏觀調(diào)控措施在微觀層次的落實和微觀經(jīng)濟效益的提高，而且能夠通過對廣泛的微觀審計活動的綜合分析，向決策部門反映情況，提出建議，促進宏觀調(diào)控的改進與完善，間接提高宏觀經(jīng)濟效益。此外，一般的專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督，其監(jiān)督職能只是在特定范圍內(nèi)的單項監(jiān)督，而國家審計，則可以對這些專業(yè)經(jīng)濟形式各業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督與再監(jiān)督，形成不同層次，不同角度的經(jīng)濟監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，加之在審計監(jiān)督的過程中，國家審計監(jiān)督具有獨立性強、強制性大、權(quán)威性高的特點，使國家審計監(jiān)督具有一定綜合協(xié)調(diào)作用。

　　二、內(nèi)部劣勢分析（W）

　?。?）、隨著經(jīng)濟的發(fā)展，資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素突破了行業(yè)和地區(qū)的限制，不斷地流動和組合。而目前審計仍以分工為標(biāo)準(zhǔn)、孤立地、非系統(tǒng)地監(jiān)督某一行業(yè)、某一地區(qū)的經(jīng)濟活動，就難以找到系統(tǒng)運行的癥結(jié)。

　?。?）、從總體上看，現(xiàn)在審計署制定了38個審計規(guī)范，《審計法實施條例》也頒布了，應(yīng)該說國家審計的法制化，規(guī)范性建設(shè)已經(jīng)初步形成。但面對審計環(huán)境的變化。還有差距，還要加快改進、完善。當(dāng)前在審計實務(wù)執(zhí)行過程中受行政長官的言語和口頭文件影響，而法定的基本工作任務(wù)卻往往被忽視。目前審計準(zhǔn)則還落足在形式和程序的規(guī)范，對內(nèi)在質(zhì)量和內(nèi)容的規(guī)范注重不充分，審計評價處于模糊定位階段，沒有量化標(biāo)準(zhǔn)使得審計質(zhì)量因?qū)徲嬋藛T業(yè)務(wù)水平的差異和思維方式不同而難以達到理想的要求，對審計質(zhì)量的考核和控制因無硬件性的衡量標(biāo)準(zhǔn)而流于形式的狀態(tài)。

　?。?）、審計方法和手段相對落后。綜觀世界審計，審計方法已逐步從帳戶基礎(chǔ)審計向風(fēng)險基礎(chǔ)審計過渡，以量化的風(fēng)險水平為重點，在確定風(fēng)險水平基礎(chǔ)上，決定實質(zhì)性測試的程度和范圍，最顯著特點是把審計力量用在刀口上（即高風(fēng)險領(lǐng)域），力求提高審計效率。這種方法具有科學(xué)性和系統(tǒng)性，減少了經(jīng)驗判斷的隨意性，審計結(jié)果更為客觀公正。但目前我國的審計還處于制度基礎(chǔ)審計，有的地方甚至仍采用原始的帳項基礎(chǔ)審計，并且毫無風(fēng)險意識，這根本不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟對現(xiàn)代審計的要求。目前，我國審計在運用計算機輔助審計方面，不僅明顯落后于發(fā)達國家，而且也明顯落后于被審計單位利用計算機的現(xiàn)狀，處于滯后狀態(tài)。為了迎接信息技術(shù)的挑戰(zhàn)，審計軟件的開發(fā)與應(yīng)用已日顯緊迫。

　?。?）、審計人員的單一財會型知識結(jié)構(gòu)已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。當(dāng)前存在審計人員素質(zhì)不適應(yīng)，一是指導(dǎo)思想不適應(yīng)。就事論事，缺乏宏觀意識、風(fēng)險意識和責(zé)任意識；二是知識、技能、手段不適應(yīng)。

　　三、外部機遇分析（O）

　?。?）、政府行為和企業(yè)行為的規(guī)范為審計創(chuàng)造了良好的條件。加入WTO后，政府和企業(yè)的行為要受到世貿(mào)規(guī)則的約束，將更加規(guī)范。在這種條件下，審計機關(guān)就不需花大量的時間在查錯防弊上，而可以將更多的精力用在促進被審計單位改進管理，提高效益上。

　?。?）、促進政府工作透明度的提高，為政府審計創(chuàng)造了發(fā)展的機會。由于世貿(mào)規(guī)則要求政府機關(guān)提高工作的透明度。而對外提供真實的信息資料是透明的一個重要內(nèi)容。在促進政府機關(guān)提高透明度這一方面，審計機關(guān)應(yīng)發(fā)揮重要的作用，通過審計提高政府機關(guān)信息資料的真實可性度，提高政府工作的效率和效益，并向社會公布對政府機關(guān)的審計結(jié)果，這就為政府審計的發(fā)展創(chuàng)造一個良機。一方面要求審計機關(guān)加強對政府機關(guān)的監(jiān)督，另一方面也要求審計機關(guān)拓寬審計領(lǐng)域，探索開展績效審計。

　?。?）、政府財政金融體制改革為審計在宏觀調(diào)控中發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。加入WTO后，國家將對財政金融體制作出相應(yīng)的改革，如公共財政制度的建立，預(yù)算管理體制的改革，商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險分類管理等。這些改革措施的實施都對政府審計產(chǎn)生了積極的影響。一是公共財政制度的建立使得政府審計機關(guān)對財政資金的監(jiān)督成為國家預(yù)算管理的必要組成部分。二是政府審計將會在國家預(yù)算管理、金融監(jiān)管等寵觀領(lǐng)域發(fā)揮作用。

　?。?）、社會公眾對審計的認(rèn)同為審計創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。由于對外開放的發(fā)展，政府部門、經(jīng)濟組織、社會公眾等各個方面對審計的了解會增加，這會為審計機關(guān)創(chuàng)造兩個方面的有利條件。一是政府和社會公眾對審計的期望會增加，希望對國家的財政收支和其他經(jīng)濟活動開展審計，希望并了解審計的結(jié)果。二是使用國家資產(chǎn)就要接受政府審計機關(guān)的審計，這種理念會深入人心。被審計單位會更加配合審計工作，為審計的順利開展創(chuàng)造了條件。

　　四、外部挑戰(zhàn)分析（T）

　?。?）。 審計機關(guān)的法定職責(zé)范圍將面臨挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在：1）外資在多個領(lǐng)域進入中國后，多元投資主體的經(jīng)濟組織大量存在，哪些單位應(yīng)接受審計機關(guān)的審計，哪些單位不應(yīng)由審計機關(guān)審計，需要作出重新劃分。傳統(tǒng)的國有經(jīng)濟組織數(shù)量將會下降，這樣會直接影響政府審計機關(guān)的審計監(jiān)督范圍。2）會計市場的開放，政府審計的業(yè)務(wù)范圍也會受到社會審計組織的挑戰(zhàn)，如建設(shè)項目的一些審計內(nèi)容，外資項目的審計等。3）傳統(tǒng)審計事項也存在與其他審計組織的職責(zé)分工，如對商業(yè)銀行的審計。那些內(nèi)容應(yīng)由國家審計機關(guān)審計，哪些內(nèi)容應(yīng)由社會審計組織來審計，審計機關(guān)的審計結(jié)果以什么方式體現(xiàn)，社會審計的結(jié)果以什么方式體現(xiàn)，這些都需要在兩者之間進行協(xié)調(diào)，以減少重復(fù)審計。

　?。?）。 審計依據(jù)（或稱判斷標(biāo)準(zhǔn)）的變化。1）入世后政府規(guī)則的變化要求改變審計的判斷標(biāo)準(zhǔn)。審計機關(guān)在審計中要使用政府的制度、規(guī)定等作為判斷被審計單位經(jīng)濟活動合法性的標(biāo)準(zhǔn)。入世后各個政府機關(guān)都在對相應(yīng)的法規(guī)、制度進行調(diào)整，這些調(diào)整將直接改變審計的判斷標(biāo)準(zhǔn)。審計機關(guān)必須及時了解相應(yīng)的變化，以正確作出審計結(jié)論。2）入世后有關(guān)業(yè)務(wù)交易適用的規(guī)則要采用國際規(guī)則，也要求改變審計的判斷標(biāo)準(zhǔn)。入世后有些國際規(guī)則將要求國內(nèi)的經(jīng)濟組織遵守，這些規(guī)則就直接成了審計機關(guān)進行審計的判斷標(biāo)準(zhǔn)。3）走出國門的交易，其適用規(guī)則的變化要求改變審計的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)國內(nèi)經(jīng)濟組織在國外參與經(jīng)濟活動時，其行為要受到所在國的法律約束，審計機關(guān)在對這類業(yè)務(wù)進行審計時，就應(yīng)考慮所在國的環(huán)境，以選擇正確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

　?。?）。 審計機關(guān)的審計內(nèi)容面臨調(diào)整和規(guī)范。1）入世后國民待遇原則不僅適用于外資企業(yè)，也適用于國內(nèi)企業(yè)。這就要求調(diào)整對國內(nèi)企業(yè)審計的內(nèi)容，以減少對國內(nèi)企業(yè)的重復(fù)監(jiān)督和檢查，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。審計機關(guān)對企業(yè)的審計將更注重對政府規(guī)則的遵守情況的監(jiān)督，而不是全面的審計。2）對金融機構(gòu)的審計也應(yīng)調(diào)整審計的內(nèi)容，重在對宏觀調(diào)控層面的審查。由于入世后國外金融機構(gòu)會進入中國市場，國內(nèi)金融機構(gòu)與外國金融機構(gòu)應(yīng)接受同等的審計，如都要由注冊會計師對其財務(wù)報告進行審計。在此基礎(chǔ)上，審計機關(guān)對金融機構(gòu)的審計內(nèi)容就應(yīng)調(diào)整，而不是再做與注冊會計師同樣的審計，應(yīng)重在對國家金融政策遵守執(zhí)行情況的監(jiān)督。3）為了體現(xiàn)公平公正的原則，審計內(nèi)容應(yīng)當(dāng)規(guī)范。對不同單位審計內(nèi)容和要求標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相對一致，處理處罰的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)公正統(tǒng)一。

　　審計發(fā)展戰(zhàn)略

　　一、審計服務(wù)向多維審計方向發(fā)展

　　充分發(fā)揮國家審計的優(yōu)勢和職能作用，實現(xiàn)宏觀服務(wù)層次上的突破。由單純的微觀審計向微觀審計與宏觀監(jiān)控相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在微觀審計的基礎(chǔ)上，充分利用審計接觸面大、信息多、資料實的優(yōu)勢，對審計資料作出全面系統(tǒng)的分析，從微觀與宏觀的結(jié)合中得出某一時期該地區(qū)經(jīng)濟狀態(tài)的宏觀的結(jié)論。

　　二、在審計范圍上，進一步拓寬思路

　　1、探索開展績效審計。在企業(yè)財務(wù)審計數(shù)量減少，政府部門財務(wù)管理水平提高的條件下，審計機關(guān)應(yīng)更加關(guān)注有關(guān)經(jīng)濟活動的有效性，并有步驟地開始探索績效審計。

　　2、重視開展專項審計調(diào)查。入世后政府和企業(yè)都要按照市場經(jīng)濟的規(guī)則辦事，政府審計機關(guān)要更重視從宏觀層面發(fā)揮作用。開展專項審計調(diào)查就是一個發(fā)揮宏觀作用的重要方式。

　　3、擴展環(huán)境審計等新的審計業(yè)務(wù)。入世后環(huán)境保護任務(wù)更加艱巨，在環(huán)境保護方面的國際合作增多，國際上對開展環(huán)境審計的要求也在增加。所以今后審計機關(guān)要加大環(huán)境審計的力度，以適應(yīng)入世的需要。

　　三、審計結(jié)果增加公開度和透明度

　　1、政府行為公開透明是WTO精神，審計機關(guān)也要提高審計工作的公開和透明度。公開的內(nèi)容應(yīng)包括，工作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、所確定的部分審計項目、部分審計結(jié)果等。

　　2、審計機關(guān)要增加對外公布審計結(jié)果的數(shù)量和內(nèi)容。對于涉外的項目、社會公眾關(guān)注的項目應(yīng)盡量公布審計結(jié)果，對于不涉及國家機密的審計項目應(yīng)逐漸實行公開審計結(jié)果的制度。

　　3、要開發(fā)適應(yīng)對外公布的審計結(jié)果載體。為了適應(yīng)公開審計結(jié)果的需要，審計機關(guān)需要制定相應(yīng)的制度，包括使用什么方式公開、公開哪些內(nèi)容、采用什么載體公開、在什么時間公開、公開的范圍等都要確定下來。

　　四、審計實務(wù)和執(zhí)行的規(guī)范性，即審計工作進一步規(guī)范化、法制化、制度化

　　在審計準(zhǔn)則方面除保持國家審計的特殊性外，將在與社會審計相同部分內(nèi)容方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并與國家審計準(zhǔn)則接軌，為我國國家審計的進一步發(fā)展奠定高起點。同時，發(fā)展方向由對形式和程序的規(guī)范向注重內(nèi)在質(zhì)量和內(nèi)容的規(guī)范轉(zhuǎn)變，審計實踐中，對時過境遷的與建立市場經(jīng)濟體制有悖的法律條文應(yīng)及時調(diào)整和建立嚴(yán)格的審計質(zhì)量責(zé)任制，來加強規(guī)范化建設(shè)。

　　五、審計人員必須要了解國際通行審計慣例

　　了解國際上通行的商業(yè)運作模式和規(guī)則，并掌握現(xiàn)代技術(shù)手段，這樣才能適應(yīng)入世后審計工作的需要。審計的作業(yè)方式上要規(guī)范科學(xué)。審計人員在工作中要減少隨意性，嚴(yán)格遵守作業(yè)規(guī)范來確定審計的范圍、內(nèi)容，在審計方法上也要做到科學(xué)合理。審計機關(guān)必須考慮推行新的審計策略和技術(shù)手段，而且要將其以審計準(zhǔn)則的方式確定下來要求審計人員必須遵守執(zhí)行。