摘要：本文針對我國政府與事業(yè)單位之間分配關(guān)系長期不順，導(dǎo)致事業(yè)資源分配效率低下的缺陷，提出要正確認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)下事業(yè)單位的性質(zhì)，規(guī)范財(cái)政資金分配范圍；進(jìn)一步改革預(yù)算管理制度，改進(jìn)預(yù)算編制方式和方法，公平合理地分配各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，達(dá)到事業(yè)資源配置的帕累托改進(jìn)，以更好地發(fā)展社會各項(xiàng)事業(yè)。

　　關(guān)鍵詞：規(guī)范；政府；事業(yè)單位；分配關(guān)系

　　政府與事業(yè)單位的分配關(guān)系，主要表現(xiàn)在財(cái)政資金供給與社會事業(yè)發(fā)展以及社會各項(xiàng)事業(yè)之間的資金配置方面。從我國財(cái)政實(shí)踐看，財(cái)政在事業(yè)資金分配問題上，長期來沒有理順政府與事業(yè)單位之間的分配關(guān)系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府與事業(yè)單位的資金分配關(guān)系表現(xiàn)為“統(tǒng)收統(tǒng)支”的模式，即事業(yè)單位的所有收入全部上交國家財(cái)政，其發(fā)展事業(yè)所需支出則全部由國家統(tǒng)一撥款來滿足，事業(yè)單位對本單位事業(yè)發(fā)展所需的人、財(cái)、物無自主權(quán)，全部統(tǒng)一由國家計(jì)劃安排。這種制度在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對于促進(jìn)社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展曾經(jīng)起到了一定的積極作用，但這種高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，也助長了事業(yè)單位“等、靠、要”的依賴思想，延緩了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展；改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的確立，政府與事業(yè)單位之間的分配關(guān)系也有所改變，由“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“經(jīng)費(fèi)包干”轉(zhuǎn)為“財(cái)政補(bǔ)助”。這種分配關(guān)系從本質(zhì)上說應(yīng)該符合市場經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政的分配要求，但在實(shí)際操作中，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下長期養(yǎng)成的思維定勢的影響、轉(zhuǎn)制過程中相應(yīng)法律、法規(guī)的缺位以及落后的預(yù)算管理制度，“財(cái)政補(bǔ)助”分配方式的優(yōu)勢未能得到充分體現(xiàn)。表現(xiàn)在：一方面政府仍然包攬過多，使有限的財(cái)政資金在事業(yè)發(fā)展需要與供給之間的矛盾更為突出；另一方面財(cái)政分配行為不規(guī)范，管理粗放，導(dǎo)致事業(yè)財(cái)務(wù)管理上存在諸多漏洞，造成事業(yè)資金使用的低效率。因此，要規(guī)范政府與事業(yè)單位之間的分配關(guān)系，必須進(jìn)一步改革預(yù)算管理制度，改進(jìn)預(yù)算編制方式和方法，規(guī)范財(cái)政資金分配行為，以合理配置事業(yè)資源。

　　一、正確認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)下事業(yè)單位的性質(zhì)，規(guī)范財(cái)政資金分配范圍

　　所謂事業(yè)單位，通常是指為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的非贏利組織。長期以來大多數(shù)人認(rèn)為，事業(yè)單位是為社會提供必須的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的，因此，事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由財(cái)政撥款解決。應(yīng)該說這一觀點(diǎn)不無合理性，因?yàn)槭聵I(yè)單位所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與私人產(chǎn)品相比具有非競爭性和非排它性特點(diǎn)，收益外溢程度高，所產(chǎn)生的社會效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，一般市場投資主體是不愿涉及這一領(lǐng)域的。因此由財(cái)政撥款解決是理所當(dāng)然的。但是事業(yè)單位提供公共品所需的一切經(jīng)費(fèi)都由財(cái)政包攬卻是不盡合理的。因?yàn)槭聵I(yè)單位提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)屬于公共品中的準(zhǔn)公共品。所謂準(zhǔn)公共品是指介于公共品和私人品之間既具有公共品特性又具有私人品特點(diǎn)的產(chǎn)品，用集合的概念表述，就是公共品集合和私人品集會的交集。因此準(zhǔn)公共品既可以公共生產(chǎn)、公共提供，也可以公共生產(chǎn)、公共和市場混合提供，或市場生產(chǎn)、市場提供。準(zhǔn)公共品的這一特征，決定了政府對事業(yè)單位的資金供給范圍和資金供給數(shù)量，應(yīng)以事業(yè)單位產(chǎn)品的“公共性”程度為依據(jù)。

　　從我國目前的狀況來看，事業(yè)單位的類型比較復(fù)雜，有“公益性”的、有“經(jīng)營性”的、還有“公益性”和“經(jīng)營性”兼而有之的，具體涉及文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育以及農(nóng)、林、水、氣、海洋、地質(zhì)、環(huán)保和工、交、商貿(mào)等部門。不僅不同事業(yè)行業(yè)的產(chǎn)品“公共性”程度不同，而且就是同一事業(yè)行業(yè)中的不同單位，其產(chǎn)品的“公共性”程度差別也較大。如教育，九年義務(wù)教育對于個(gè)人而言，無論在就業(yè)還是其他社會生活方面，都不具有明顯的競爭優(yōu)勢，但它卻能提高整個(gè)中華民族的素質(zhì)，因而“公共性”程度特別高，近似于純公共品；而成人教育，是個(gè)人需要調(diào)整知識結(jié)構(gòu)、提高學(xué)歷層次以增加個(gè)人的社會競爭優(yōu)勢而產(chǎn)生的，具有明顯的私人品性質(zhì)。這給事業(yè)單位的正確分類帶來了一定的困難。因此，我們在確定財(cái)政資金供給范圍時(shí)，不應(yīng)以行業(yè)類型為界，而應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對不同事業(yè)性質(zhì)的單位加以分類，具體確定不同財(cái)政資金供給政策，提高財(cái)政資金的支出效益。一般來說，從公共財(cái)政理論出發(fā)，對于“公共性”程度較高的基本上屬于“公益性”的單位，由于所從事的事務(wù)基本代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益，其產(chǎn)品一般不能或者不宜企業(yè)、私人或者市場去生產(chǎn)和提供，只能公共生產(chǎn)、公共提供，因而所需要的經(jīng)費(fèi)，也基本上由財(cái)政來給予保障，如九年義務(wù)制基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究等；對于既具有“公益性”又具有“經(jīng)營性”特點(diǎn)的單位，雖然也屬于財(cái)政資金供應(yīng)范圍之內(nèi)，但由于其產(chǎn)品的“公共性”程度較之“公益性”單位的產(chǎn)品要低，若其經(jīng)費(fèi)也基本由財(cái)政包攬，實(shí)行公共提供，則這些單位的產(chǎn)品在消費(fèi)上就沒有相應(yīng)的價(jià)格予以約束，從而會引起過度消費(fèi)導(dǎo)致效率損失。因此，財(cái)政對這些單位的資金分配，一般應(yīng)在核定這些單位事業(yè)收支的基礎(chǔ)上給予定額或定項(xiàng)補(bǔ)助。至于補(bǔ)助范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)按準(zhǔn)公共品“公共性”的不同層次來確定，財(cái)政對其的補(bǔ)助應(yīng)僅限于公共提供部分，即這類單位要按照國家政策規(guī)定組織一部分收入，收人抵補(bǔ)支出后的不足部分，財(cái)政可以核撥部分經(jīng)費(fèi)給予扶持，如非義務(wù)教育、公益性醫(yī)院等；對于“公共性”程度較低而私人消費(fèi)需求較高、基本上屬于“經(jīng)營性”的單位，應(yīng)逐步推向市場，在條件成熟時(shí)，與財(cái)政供給脫鉤，完全由市場去調(diào)節(jié)，如能馬上轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的技術(shù)開發(fā)研究、成人教育等。而對于事業(yè)單位內(nèi)部，其資金配置范圍也應(yīng)照此核定。事業(yè)單位應(yīng)改變“小單位”“大社會”的狀況，將后勤服務(wù)這種公共性程度較低、而私人需求程度較高的事務(wù)，原則上交由社會去辦。這不僅可節(jié)約單位資金，提高資金支出效益，而且可以實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)資源社會共享，使后勤服務(wù)資源的利用率更高，配置更為合理。

　　通過規(guī)范財(cái)政資金分配范圍，對事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)該保的保，該壓的壓，該推向社會停止供給的，就應(yīng)停止供給。以此為契機(jī)來轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下長期形成的事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制，喚醒事業(yè)單位的市場經(jīng)濟(jì)意識，使事業(yè)單位的財(cái)務(wù)行為逐漸理性化，從而緩解資金供給與事業(yè)發(fā)展的矛盾，促進(jìn)社會事業(yè)全面發(fā)展。

　　二、改進(jìn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)分配辦法，合理確定事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)水平

　　財(cái)政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的分配是否合理，關(guān)系到有限的事業(yè)資源能否配置于最適宜的使用方面上，也關(guān)系到事業(yè)單位發(fā)展事業(yè)的主動性和積極性，是財(cái)政分配效率和公平的具體體現(xiàn)。一般地，在財(cái)政部門財(cái)力既定的情況下，事業(yè)單位從財(cái)政得到的經(jīng)費(fèi)水平的高低除了事業(yè)性質(zhì)差異的影響外，主要取決于預(yù)算編制方式和方法。因此選擇料學(xué)合理的預(yù)算編制方式方法，是公平、有效地分配事業(yè)經(jīng)費(fèi)、合理確定事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)水平的前提。目前我國各級財(cái)政預(yù)算編制較粗，不能反映部門和單位的全部收支情況，其編制方法也缺乏科學(xué)依據(jù)，對此必須在公平、效率的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)。

　�。�1）改變傳統(tǒng)的按部門、單位和按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)交叉編制預(yù)算的方式，實(shí)行部門預(yù)算。所謂部門預(yù)算，是指財(cái)政對各部門根據(jù)其職能和社會事業(yè)發(fā)展的需要，統(tǒng)一編制反映該部門所有收入和支出的預(yù)算。傳統(tǒng)的按部門、單位和按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)交叉的預(yù)算編制方式，往往使一個(gè)主管部門和單位的經(jīng)費(fèi)涉及到財(cái)政部門多個(gè)處室，各部門編制和上報(bào)預(yù)算時(shí)需要區(qū)分財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源渠道，對所屬單位預(yù)算投資金性質(zhì)統(tǒng)一匯總，同時(shí)編制多個(gè)預(yù)算，分別報(bào)送財(cái)政部門相應(yīng)的預(yù)算分配職能機(jī)構(gòu)審批。如行政經(jīng)費(fèi)由財(cái)政的行政部門負(fù)責(zé)審批分配，離退休人員經(jīng)費(fèi)由財(cái)政的社保部門審批分配，基建經(jīng)費(fèi)由財(cái)政的基建管理部門審批分配，預(yù)算外資金由財(cái)政的綜合部門負(fù)責(zé)管理、核撥等。其結(jié)果使得各單位、部門的預(yù)算編制只保持了形式上的完整性，而實(shí)際預(yù)算所反映的內(nèi)容卻并不完整，單位自行組織的大量事業(yè)性收入、經(jīng)營性收入以及其他收入，并未包括在單位、部門的預(yù)算內(nèi)，削弱了預(yù)算的作用。此外，經(jīng)費(fèi)多頭管理，財(cái)政資源分割，在實(shí)際運(yùn)作中不僅容易引起財(cái)政各職能部門之間互相扯皮，弱化財(cái)政的管理職能，而且容易造成財(cái)政內(nèi)部各部門之間、財(cái)政與單位之間信息不對稱，使單位可以多頭討錢。編制部門預(yù)算，一是可以理順財(cái)政與部門之間的關(guān)系，強(qiáng)化預(yù)算約束，改變現(xiàn)行的一個(gè)部門多種資金渠道、多頭申請預(yù)算資金的做法，預(yù)算的編制將變得公開、公平、公正，從而防止預(yù)算分配過程中的黑箱操作，減少追加支出的隨意性；二是可以理順部門與單位之間的關(guān)系，部門預(yù)算將事業(yè)經(jīng)費(fèi)直接核定到二級單位和具體項(xiàng)目，可以避免部門擠占、挪用下級單位事業(yè)資金的現(xiàn)象，有利于加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范部門、單位的財(cái)務(wù)行為。

　　（2）擯棄“基數(shù)加增長”的編制方法，采用“零基預(yù)算”法�！盎鶖�(shù)加增長”的編制方法，是以支出基數(shù)為基礎(chǔ)，再加上當(dāng)年影響支出增長的各種因素來確定當(dāng)年預(yù)算。這種方法雖然簡單易行，但很不公平，因?yàn)樗�不管原有支出基�?shù)是否合理，都得在此基礎(chǔ)上加上一個(gè)增長率。長期以來，我國預(yù)算編制從上到下基本上就是采用這種方法，造成預(yù)算只增不減，使財(cái)政本年度核定的支出指標(biāo)與實(shí)際情況差距較大，其結(jié)果是固化了財(cái)政資金在部門之間的分配格局。而且多年運(yùn)用下來，預(yù)算套預(yù)算，使得財(cái)政對事業(yè)部門、單位情況不清，重點(diǎn)支出項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)常常難以保證，經(jīng)費(fèi)分配在事業(yè)部門、單位之間苦樂不均現(xiàn)象突出，因而預(yù)算管理約束力不強(qiáng)，單位“尋租”行為嚴(yán)重。而零基預(yù)算，就是指在編制預(yù)算時(shí)，對預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出預(yù)算，采用一切從零開始、逐項(xiàng)審核確定的辦法，而不僅僅是修改上年預(yù)算或?qū)彶樾略霾糠�。它要求對預(yù)算單位預(yù)算年度內(nèi)每一科目和款項(xiàng)的支出需求，按照輕重緩急程度重新測算。最近幾年，雖然各地財(cái)政部門積極推進(jìn)預(yù)算管理改革，普遍建立了預(yù)算定額管理制度，一些地方也實(shí)行了“零基預(yù)算法”，但由于在實(shí)際操作過程中存在著一些不盡科學(xué)、合理的地方，如支出項(xiàng)目分類過于簡單、定額制訂缺乏科學(xué)依據(jù)以及資金供給與事業(yè)需求的矛盾限制了單位合理經(jīng)費(fèi)需求的滿足等，因此經(jīng)費(fèi)在事業(yè)部門、單位之間的分配仍然存在著一些不盡合理之處；此外，現(xiàn)行的一些法律法規(guī)和政策規(guī)定，對一些支出（如教育、衛(wèi)生、科技等）確定了一定的增長比例等，使得實(shí)際在編制預(yù)算過程中還需要或多或少地運(yùn)用基數(shù)法來安排預(yù)算。因此，為了充分體現(xiàn)零基預(yù)算的優(yōu)勢，一般地，對單位個(gè)人工資性支出，要求按編內(nèi)實(shí)有人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；公用經(jīng)費(fèi)中的公務(wù)費(fèi)可分類分檔在科學(xué)制定合理定額的基礎(chǔ)上確定，其中會議費(fèi)要編制到每一次會議；業(yè)務(wù)費(fèi)可按近幾年人均業(yè)務(wù)費(fèi)水平和當(dāng)年特殊項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)逐項(xiàng)核定；設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)等應(yīng)按單位購置、維修明細(xì)項(xiàng)目和可支配財(cái)力逐項(xiàng)核定。使單位所有支出因素和事項(xiàng)都能具體落實(shí)到每一個(gè)項(xiàng)目，避免單位再以基數(shù)爭指標(biāo)、爭經(jīng)費(fèi)，以此改變單位之間經(jīng)費(fèi)使用上苦樂不均的不合理現(xiàn)象，提高預(yù)算管理水平。

　　三、改變預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”現(xiàn)象，規(guī)范單位預(yù)算管理行為

　　財(cái)政資金分配范圍的界定、預(yù)算編制方式和方法的改進(jìn)，雖然能夠從根本上改進(jìn)財(cái)政資金在事業(yè)單位之間的不合理配置，但卻不能完全消除事業(yè)單位之間資金分配的不合理現(xiàn)象。這是因?yàn)樯鲜鲱A(yù)算管理改革，只是解決了財(cái)政預(yù)算資金分配的不規(guī)范、不科學(xué)、預(yù)算經(jīng)費(fèi)多頭管理造成信息不對稱的問題，而并未解決預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”帶來的信息不對稱問題。因?yàn)閱挝活A(yù)算內(nèi)資金一直由財(cái)政的行政部門管理，而單位預(yù)算外資金按規(guī)定要進(jìn)財(cái)政專戶管理，此職責(zé)目前由財(cái)政的綜合計(jì)劃部門承擔(dān)。這就產(chǎn)生了行財(cái)部門不掌握預(yù)算外資金專戶儲存、撥款等問題，無法與預(yù)算內(nèi)撥款結(jié)合起來統(tǒng)籌安排；同樣，綜合部門在核撥單位預(yù)算外資金時(shí)，也不清楚預(yù)算內(nèi)撥款情況。預(yù)算內(nèi)外資金管理“兩張皮”，不僅造成同一項(xiàng)目重復(fù)撥款問題，而且?guī)�來�?cái)政管理行為和單位財(cái)務(wù)行為的紊亂，使得事業(yè)單位之間經(jīng)費(fèi)使用苦樂不均現(xiàn)象難以根除。因此，必須改變預(yù)算內(nèi)外資金管理的這種不協(xié)調(diào)狀況，規(guī)范單位預(yù)算管理行為。

　　根據(jù)目前情況，較為可行的辦法是：（1）在財(cái)政綜合預(yù)算基礎(chǔ)上，行財(cái)、綜合加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，實(shí)行資源共享，在核定部門、單位支出需求時(shí)，先由綜合部門用財(cái)政專戶核撥資金安排，不足部分再由行財(cái)部門考慮預(yù)算內(nèi)撥款。（2）從規(guī)范事業(yè)單位收費(fèi)行為入手，來加強(qiáng)單位的預(yù)算外收入管理。首先，應(yīng)明確單位收入性質(zhì)，按收入的來源、種類區(qū)分出事業(yè)收費(fèi)和經(jīng)營收費(fèi)。對于單位的事業(yè)收費(fèi)，一是要規(guī)范其收費(fèi)項(xiàng)目及范圍，改變目前事業(yè)單位收費(fèi)名目繁多、收費(fèi)混亂的狀況；二是單位在設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)按國家有關(guān)政策規(guī)定報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，對擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目的單位和責(zé)任人，應(yīng)制定出相應(yīng)的責(zé)任追究制度，給予一定的懲罰。對于單位的經(jīng)營收費(fèi)，應(yīng)按市場規(guī)律辦事，按質(zhì)論價(jià)，公平交易、財(cái)政和主管部門不應(yīng)干預(yù)。其次，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院關(guān)于預(yù)算外資金管理的規(guī)定，對由單位收取的預(yù)算外資金，按規(guī)定繳存“財(cái)政專戶”管理。再次，為防止單位轉(zhuǎn)移收入，確保“收支兩條線”、“財(cái)政專戶”管理辦法落到實(shí)處，必須清理整頓單位的銀行帳戶，逐步取消單位的收入過渡戶。應(yīng)該注意的是在加強(qiáng)管理的同時(shí)，還要注意保護(hù)單位組織收入的積極性，不要一統(tǒng)到底、一管就死，避免“收支兩條線”管理演化為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“統(tǒng)收統(tǒng)支”，造成新的“大鍋飯”。