我國(guó)政府部門(mén)目前執(zhí)行的是1998年實(shí)施的包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度、行政單位會(huì)計(jì)制度和事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度在內(nèi)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度體系。預(yù)算會(huì)計(jì)是核算、反映和監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位以預(yù)算執(zhí)行為中心的各項(xiàng)財(cái)政資金收支活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)，其目標(biāo)主要是為了滿足國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和預(yù)算管理的需要。毫無(wú)疑問(wèn)，這套預(yù)算會(huì)計(jì)制度對(duì)于反映每期財(cái)務(wù)收支活動(dòng)、加強(qiáng)我國(guó)公共財(cái)政資金管理，發(fā)揮了十分重要的作用。但是，不可否認(rèn)，這套會(huì)計(jì)制度不同于政府會(huì)計(jì)體系，從嚴(yán)格意義上講，我國(guó)目前還沒(méi)有能夠全面反映政府經(jīng)濟(jì)資源、現(xiàn)時(shí)義務(wù)和業(yè)務(wù)活動(dòng)全貌的政府會(huì)計(jì)體系。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，研究建立我國(guó)政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，已經(jīng)成為加強(qiáng)政府公共管理的重要內(nèi)容。本文擬對(duì)我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的相關(guān)問(wèn)題作一探討。

    一、當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和改革開(kāi)放的新形勢(shì)對(duì)政府會(huì)計(jì)改革的要求

    我國(guó)經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，尤其是政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財(cái)政體制的改革、政府收支分類(lèi)科目的變化、政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建設(shè)以及政府監(jiān)督的加強(qiáng)等，均對(duì)反映政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政府會(huì)計(jì)信息提出了更高要求，從而需要與時(shí)俱進(jìn)，積極推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。

    （一）政府職能轉(zhuǎn)換與政府會(huì)計(jì)改革

    我國(guó)的改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，實(shí)際上也是我國(guó)政府職能逐步轉(zhuǎn)換的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨十六大明確提出我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，下一步的改革目標(biāo)是完善這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。新一屆政府提出了“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政綱領(lǐng)和建立透明政府、績(jī)效政府的目標(biāo)。在這樣的背景下，我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)換正在順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要發(fā)生變化，尤其是今年7月1日實(shí)施的《行政許可法》，明確界定了政府行政管理的邊界，從法律層次界定了政府的職責(zé)和權(quán)限，將促成我國(guó)政府職能的根本性轉(zhuǎn)換。政府職能的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)著以下基本精神：

    1.強(qiáng)調(diào)政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的資金，來(lái)管理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)（包括各項(xiàng)國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)政性資金），向人民提供公共服務(wù)。

    2.政府應(yīng)當(dāng)為人民當(dāng)好家，理好財(cái)，政府應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，其中包括對(duì)政府國(guó)有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理和財(cái)政性資金管理的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

    3.在市場(chǎng)力量逐步增強(qiáng)、法制建設(shè)逐步完善和政府職能逐步轉(zhuǎn)換的情況下，人民與政府之間需要真正建構(gòu)起委托與受托之間的關(guān)系，政府負(fù)有公共受托責(zé)任。

    4.政府的功能將逐步向服務(wù)型、管理型、績(jī)效型轉(zhuǎn)換。

    毫無(wú)疑問(wèn)，實(shí)現(xiàn)上述政府職能的轉(zhuǎn)換，建立一個(gè)完善的政府信息系統(tǒng)是十分必要的，這套信息系統(tǒng)一方面有助于全面反映政府的各項(xiàng)活動(dòng)（包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)），評(píng)價(jià)其業(yè)績(jī)；另一方面也可以對(duì)政府形成一種有效的制約和監(jiān)督，從而解脫政府的公共受托責(zé)任。為此，目前不少地方政府已經(jīng)開(kāi)始推行政府信息公開(kāi)制度，國(guó)務(wù)院也正在草擬《政府信息公開(kāi)條例》，信息將成為溝通政府與人民之間的重要橋梁。

    在整個(gè)政府信息系統(tǒng)中，政府會(huì)計(jì)信息是政府信息系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、提高政府透明度的重要一環(huán)。會(huì)計(jì)信息起著非常重要的作用，政府財(cái)務(wù)報(bào)告關(guān)注整個(gè)政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況和運(yùn)營(yíng)績(jī)效，可以完整反映政府的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)情況和現(xiàn)金流量，有助于解脫政府公共受托責(zé)任，滿足人民群眾等利益相關(guān)者的信息需要。因此，政府職能的轉(zhuǎn)換要求政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和政府會(huì)計(jì)改革，而政府會(huì)計(jì)的改革又能促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)“立黨為公、執(zhí)政為民”的精神。

    （二）公共財(cái)政改革與政府會(huì)計(jì)改革

    近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制發(fā)生了較大變化，部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、收支兩條線、預(yù)算外資金納入預(yù)算管理、政府采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)等重大改革措施相繼出臺(tái)，對(duì)財(cái)政資金的管理由過(guò)去的“切蛋糕”、重分配，向事先的部門(mén)預(yù)算、事中的政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付，以及事后的監(jiān)督管理與追蹤問(wèn)效轉(zhuǎn)變。各級(jí)財(cái)政部門(mén)也順應(yīng)公共管理浪潮，開(kāi)始循序漸進(jìn)地逐步建立適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財(cái)政體制。公共財(cái)政的基本理念是，政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)側(cè)重于向社會(huì)提供公共產(chǎn)品（包括公共服務(wù)），如社會(huì)保障、科學(xué)教育、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，為市場(chǎng)主體營(yíng)造一個(gè)規(guī)范、公平、穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境�！肮�共性”成為公共財(cái)政的本質(zhì)特征，政府很少或者不再提供私人產(chǎn)品。毫無(wú)疑問(wèn)，政府職能的轉(zhuǎn)換和市場(chǎng)體系的完善已經(jīng)為公共財(cái)政體制改革創(chuàng)造了一個(gè)良好的平臺(tái)。

    在公共財(cái)政體制下，要保證財(cái)政資金使用的有效性和財(cái)政管理的公開(kāi)、公正、透明，考察部門(mén)預(yù)算的合理性及其執(zhí)行效果，考察政府采購(gòu)成本的公允性，對(duì)財(cái)政資金的使用實(shí)施有效的監(jiān)控等，都需要相應(yīng)的政府會(huì)計(jì)信息作支撐。與此同時(shí)，政府出于向納稅人、國(guó)債購(gòu)買(mǎi)者和投資者等政府資金的提供者提供有用信息的需要（如納稅人對(duì)于政府資產(chǎn)管理的關(guān)注，國(guó)債購(gòu)買(mǎi)者和投資者對(duì)于政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力的關(guān)注等），出于監(jiān)控財(cái)政資金的使用和加強(qiáng)政府自身資產(chǎn)和負(fù)債管理的需要，也需要有相應(yīng)的政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

    從西方較發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來(lái)看，公共財(cái)政體制的建設(shè)，一般都有政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度、政府財(cái)務(wù)管理法規(guī)等相配套，我國(guó)也不應(yīng)例外。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在其一份研究報(bào)告中指出，新興經(jīng)濟(jì)國(guó)家正在改革它們的公共支出管理體系，但“這些國(guó)家已經(jīng)面臨著一個(gè)持續(xù)的壓力，即需要更加完整的會(huì)計(jì)信息，這需要改革其會(huì)計(jì)體系”。而“采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)應(yīng)當(dāng)被視為廣泛的預(yù)算體系改革的有機(jī)組成部分，”“執(zhí)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)體系，可能是保證公共部門(mén)管理全面轉(zhuǎn)軌的惟一一條值得走的路徑�！�

    （三）政府收支分類(lèi)科目的變化與政府會(huì)計(jì)改革

    在政府會(huì)計(jì)體系中，政府財(cái)務(wù)報(bào)告將全面反映政府的財(cái)務(wù)狀況、營(yíng)運(yùn)績(jī)效和現(xiàn)金流量，但是反映財(cái)政預(yù)算收支的信息仍將是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。基于此，我國(guó)正在積極推進(jìn)政府收支分類(lèi)改革，改革的目的是提高預(yù)算透明度，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，完善公共財(cái)政框架。

    新的政府收支分類(lèi)改革，將有助于建立起我國(guó)財(cái)政信息管理系統(tǒng)，但其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)將主要來(lái)自于預(yù)算會(huì)計(jì)和政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)，因此，政府收支分類(lèi)改革將對(duì)政府會(huì)計(jì)的核算內(nèi)容、科目的設(shè)置等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，而改革現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度勢(shì)在必行，否則，政府收支分類(lèi)改革將缺乏微觀基礎(chǔ)。

    （四）政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)與政府會(huì)計(jì)改革

    隨著我國(guó)新一屆政府開(kāi)始推行問(wèn)責(zé)制和公共財(cái)政體制要求對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行追蹤問(wèn)效，我國(guó)財(cái)政部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)都在逐步建立起政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以對(duì)政府部門(mén)及官員進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督。

    在政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)過(guò)程中，政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)固然重要，但是為政府績(jī)效評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)的政府會(huì)計(jì)信息和其他有關(guān)信息則更加重要。從這個(gè)角度講，要建立起科學(xué)、合理的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，離不開(kāi)政府會(huì)計(jì)的改革和政府財(cái)務(wù)報(bào)告所提供的信息。比如，如果要評(píng)價(jià)財(cái)政項(xiàng)目的有效性，就必須依賴(lài)于政府會(huì)計(jì)提供有關(guān)項(xiàng)目成本的信息和由項(xiàng)目所形成資產(chǎn)的信息；如果要評(píng)價(jià)某一政府或者部門(mén)的工作業(yè)績(jī)和可持續(xù)發(fā)展能力，就需要依賴(lài)于政府財(cái)務(wù)報(bào)告中所包括的營(yíng)運(yùn)績(jī)效表和資產(chǎn)負(fù)債表所提供的有關(guān)收入、費(fèi)用、資產(chǎn)、負(fù)債信息等。

    （五）政府審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督的加強(qiáng)與政府會(huì)計(jì)改革

    隨著我國(guó)財(cái)政收支規(guī)模日益擴(kuò)大，政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)，如何加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)、政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查已經(jīng)成為一個(gè)新的課題。在這種情況下，政府審計(jì)的地位和重要性日益突出，每一年度由國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的政府審計(jì)報(bào)告，已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。政府審計(jì)對(duì)于維護(hù)政府經(jīng)濟(jì)秩序、反腐倡廉、提高財(cái)政資金的使用效果和公共管理效率發(fā)揮了重要的作用。

    目前，我國(guó)政府審計(jì)仍然主要停留在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的層面上，但據(jù)國(guó)家審計(jì)署有關(guān)研究表明，未來(lái)政府審計(jì)將逐步向財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)兼顧的方向發(fā)展。在這種情況下，現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度側(cè)重于財(cái)務(wù)收支的核算，而忽視運(yùn)營(yíng)績(jī)效和資產(chǎn)負(fù)債管理的核算，已經(jīng)難以適應(yīng)政府審計(jì)發(fā)展的需要。因?yàn)闀?huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是政府審計(jì)執(zhí)業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，如果會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)滯后或者不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，那么勢(shì)必會(huì)影響審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，也會(huì)影響政府審計(jì)職能的發(fā)揮和外部監(jiān)督的效用，從而不利于整個(gè)政府運(yùn)行系統(tǒng)效果的發(fā)揮和效率的提高。所以，有效發(fā)揮政府審計(jì)的作用，形成一個(gè)有約束、高效率的政府，迫切需要建立我國(guó)政府會(huì)計(jì)體系。

    與此同時(shí)，人民群眾和社會(huì)輿論對(duì)于政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)績(jī)效和現(xiàn)金流量信息也日益關(guān)注，希望能夠獲得更多的知情權(quán)，從而對(duì)政府無(wú)形中形成了一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)。政府要提高自身的透明度，解脫其公共受托責(zé)任，滿足社會(huì)監(jiān)督的需要，也必須建立起一套完整的政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。