隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展、公共財(cái)政體系的建立以及《預(yù)算法》執(zhí)行中許多問(wèn)題的出現(xiàn)，使得改革現(xiàn)行《預(yù)算法》變得十分必要。筆者以美國(guó)、法國(guó)、日本三國(guó)的預(yù)算執(zhí)行與審批體制為借鑒，揚(yáng)長(zhǎng)避短，兼收并蓄，以求探討我國(guó)《預(yù)算法》改革的方向和思路。

　　一、預(yù)算的編制與審批時(shí)間

　　美國(guó)的財(cái)政年度為每年的10月1日至下一年的9月30日，而預(yù)算的編制早在前一年5月份就開(kāi)始了。按照法律規(guī)定，總統(tǒng)預(yù)算草案的起草工作至少要在向國(guó)會(huì)提交前9個(gè)月，或至少在財(cái)政年度起始前18個(gè)月開(kāi)始，并且總統(tǒng)要在2月份的第一個(gè)星期一以前向國(guó)會(huì)提交聯(lián)邦預(yù)算草案。在正常情況下，國(guó)會(huì)的預(yù)算提案要在4月5日前通過(guò)。

　　法國(guó)國(guó)家預(yù)算實(shí)行歷年制，每年1月1日至12月31日為一個(gè)預(yù)算年度，預(yù)算的編制則從上年4月份著手。8月份，在總理的主持下召開(kāi)會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行討論；9月份，由總統(tǒng)主持召開(kāi)部長(zhǎng)會(huì)議，決定下一年的預(yù)算草案。

　　日本的財(cái)政年度為每年的4月1日至下一年的3月31日，預(yù)算的編制時(shí)間較為復(fù)雜。但是若進(jìn)入新的預(yù)算年度以后，預(yù)算仍未獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，則要編制臨時(shí)預(yù)算，提交國(guó)會(huì)審批后，方可開(kāi)支。

　　我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制預(yù)算草案；國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)編制下一年預(yù)算草案的指示。國(guó)務(wù)院于每年11月10日前下達(dá)編制下一年預(yù)算草案的指示；中央各部門于每年12月10日前報(bào)財(cái)政部審核；省、自治區(qū)、直轄市于下一年1月10日前報(bào)財(cái)政部審核。這樣，各基層部門編制預(yù)算的時(shí)間僅一兩個(gè)月左右。目前，財(cái)政部將預(yù)算編制的時(shí)間提前到九月初，但從預(yù)算編制到表決通過(guò)也僅6個(gè)月左右的時(shí)間。由于時(shí)間太倉(cāng)促，使得制定出的預(yù)算內(nèi)容粗略、不準(zhǔn)確、不具體。同時(shí)，預(yù)算初審時(shí)間過(guò)短。《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)在本級(jí)人代會(huì)議召開(kāi)前一個(gè)月將本級(jí)預(yù)算草案的內(nèi)容提交人大進(jìn)行初審。人大在這短短一個(gè)月時(shí)間里，既要開(kāi)展預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)性審查，又要形成審查意見(jiàn)；審查意見(jiàn)送財(cái)政部后又有一個(gè)請(qǐng)示、匯報(bào)、研究的過(guò)程，一個(gè)月的時(shí)間顯然不夠，這使得預(yù)算初審流于形式。另外，《預(yù)算法》未對(duì)審批程序作明確規(guī)定，對(duì)于采用綜合審批還是分項(xiàng)審批也未作規(guī)定。

　　對(duì)于這種狀況，建議將預(yù)算編制時(shí)間再適當(dāng)延長(zhǎng)半年至一年左右，以保證制定出的預(yù)算內(nèi)容全面、完整、客觀和具有可操作性。預(yù)算初審時(shí)間也應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)，并對(duì)審批程序做出較具體和便于操作的規(guī)定。

　　二、預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行

　　美國(guó)政府中與預(yù)算直接相關(guān)的兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別是直接隸屬總統(tǒng)的管理與預(yù)算辦公室和隸屬國(guó)會(huì)的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室。管理與預(yù)算辦公室直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其主要的職責(zé)是編制聯(lián)邦預(yù)算，預(yù)算的審批權(quán)則在國(guó)會(huì)手中。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室是附屬性機(jī)構(gòu)，它并沒(méi)有審批權(quán)，主要職責(zé)是發(fā)布國(guó)會(huì)通過(guò)的財(cái)政預(yù)算，向國(guó)會(huì)的預(yù)算委員會(huì)提供輔助性服務(wù)和評(píng)議總統(tǒng)提交給國(guó)會(huì)的預(yù)算方案。預(yù)算具體執(zhí)行由財(cái)政部負(fù)責(zé)。

　　法國(guó)由總理負(fù)責(zé)預(yù)算的編制，但由財(cái)政部具體組織實(shí)施，參與這項(xiàng)工作的還有預(yù)算司、國(guó)庫(kù)司和稅務(wù)總署等機(jī)構(gòu)。議會(huì)擁有審核批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算的權(quán)力。預(yù)算由各級(jí)行政首腦負(fù)責(zé)執(zhí)行，但具體的執(zhí)行工作則由財(cái)政部門或財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。預(yù)算執(zhí)行的情況，由公共會(huì)計(jì)網(wǎng)按月逐級(jí)向市鎮(zhèn)、省和中央報(bào)告。平時(shí)則可通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)查詢各項(xiàng)收支數(shù)字，以了解全國(guó)各地預(yù)算資金的使用情況。

　　日本采取國(guó)會(huì)決議的形式。由于預(yù)算的編制、審議、批準(zhǔn)都是依據(jù)有關(guān)法律（包括《憲法》、《財(cái)政法》等）而進(jìn)行的，因而預(yù)算被視為有法律效力。預(yù)算由各級(jí)政府編制并提交國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)以決議的形式通過(guò)。在預(yù)算管理上，各級(jí)政府負(fù)責(zé)管理本級(jí)預(yù)算，中央政府主要是通過(guò)編制《地方財(cái)政計(jì)劃》來(lái)對(duì)地方財(cái)政運(yùn)營(yíng)進(jìn)行指導(dǎo)。

　　通過(guò)上述比較可以看出，西方國(guó)家預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行都分屬于不同的部門，其職責(zé)是相互分離的，這樣就更加保證了預(yù)算的嚴(yán)肅性和公正性。

　　我國(guó)預(yù)算管理體制集預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行于一體，即各業(yè)務(wù)部門既負(fù)責(zé)預(yù)算的編制，又負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行�！额A(yù)算法》這種對(duì)預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行的規(guī)定存在著不合理之處。筆者建議，取消各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制職能，將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，并且明確規(guī)定設(shè)立專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)及明確規(guī)定預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的權(quán)利等。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，統(tǒng)一掌握預(yù)算編制政策與標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)預(yù)算計(jì)劃的具體執(zhí)行。

　　三、預(yù)算資金的范圍

　　美國(guó)政府預(yù)算依預(yù)算資金范圍的不同而不同。合并預(yù)算支出，即聯(lián)邦預(yù)算總支出，既包括預(yù)算內(nèi)資金，又包括預(yù)算外資金，由聯(lián)邦基金與信托基金支出、運(yùn)營(yíng)與資本支出、政府所有企業(yè)交易支出等構(gòu)成。

　　法國(guó)國(guó)家預(yù)算編制的原則之一是預(yù)算要完整，即把全年各項(xiàng)預(yù)算收支都列入預(yù)算。預(yù)算應(yīng)完整地反映全部財(cái)政活動(dòng)，而不允許有預(yù)算外的財(cái)政收支。

　　日本《憲法》規(guī)定，預(yù)算主要遵循總額預(yù)算主義原則，要求將政府的全部收入和全部支出均計(jì)入預(yù)算。一方面，將全部的收支項(xiàng)目計(jì)入預(yù)算，不允許只計(jì)收支相抵后的差額；另一方面，將收入和支出列示到能反映實(shí)際情況的科目為止，比如在公共支出中要求列到具體項(xiàng)目。

　　可見(jiàn)，這三個(gè)國(guó)家都傾向于將所有的預(yù)算收入都納入預(yù)算體制管理的范圍之內(nèi)。

　　我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算外資金管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。由此可知，《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算外資金沒(méi)有約束力，這使得預(yù)算外資金長(zhǎng)期游離于政府預(yù)算之外，從而削弱了政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力�！额A(yù)算法》只規(guī)定了各級(jí)人代會(huì)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督，并未賦予其收支計(jì)劃的審批權(quán)，即缺乏審批監(jiān)督�！额A(yù)算法》規(guī)定“中央政府預(yù)算由中央各部門的預(yù)算組成”，“地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)各部門的預(yù)算組成”，“各部門預(yù)算由本部門所屬單位組成”。由于《預(yù)算法》沒(méi)有把預(yù)算外收入、部門其他收入統(tǒng)一作為部門收入，因此《預(yù)算法》中所稱的部門預(yù)算并不是完全意義上的部門預(yù)算，人代會(huì)對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督也并不完整。

　　筆者建議，編制政府綜合預(yù)算時(shí)，除了現(xiàn)有收入項(xiàng)目外，還可包括行政性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保障基金、國(guó)有資產(chǎn)收益和變現(xiàn)收入、主管部門從所屬單位和社會(huì)團(tuán)體收集的管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金、以政府名義獲得的各項(xiàng)捐贈(zèng)收入等。這樣不僅有利于編制包含預(yù)算內(nèi)、外資金的財(cái)政綜合預(yù)算，而且有利于正確分析政府收入占整個(gè)GDP的比重，以改變過(guò)去不注重考慮非稅收收入因素而只用財(cái)政收入占整個(gè)GDP的比重來(lái)衡量企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平的片面做法，也有利于制定出合理的稅負(fù)政策，營(yíng)造良好的投資環(huán)境，促使國(guó)內(nèi)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于更加有利的地位。

　　以上只是我國(guó)《預(yù)算法》與西方國(guó)家預(yù)算編制與審批程序相比所呈現(xiàn)的主要問(wèn)題。由于我國(guó)近年來(lái)對(duì)財(cái)政尤其是預(yù)算方面的改革力度較大，許多新的內(nèi)容，如政府采購(gòu)制度的推行、國(guó)庫(kù)管理制度的改革等并沒(méi)有被及時(shí)反映到《預(yù)算法》中�，F(xiàn)行《預(yù)算法》若不作修改而繼續(xù)使用就顯得不合時(shí)宜，而且它存在著對(duì)有的問(wèn)題規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、不具體等缺陷，如對(duì)違法違紀(jì)行為的處罰措施等相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，因此現(xiàn)行《預(yù)算法》需要作進(jìn)一步的完善和改進(jìn)。