為了進一步加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理，推進會計管理體制改革，規(guī)范會計工作秩序，適應(yīng)財政支出管理改革的需要，全國各地紛紛建立了會計核算中心。會計核算中心是以統(tǒng)一核算為手段、集中資金為基礎(chǔ)、加強財政資金收支管理為目標(biāo)的一種財政管理模式，它的建立對提高財政理財能力和會計工作效率，規(guī)范會計行為，加強會計監(jiān)督和廉政建設(shè)都有十分重要的意義。
一、實行會計集中核算的意義
實行會計集中核算，是公共財政建設(shè)的要求，是國庫集中收付的基礎(chǔ)和重要組成部分，是財政支出管理的一項深層次的重大改革。長期以來，行政事業(yè)單位經(jīng)費實行財政分配、單位包干、分散核算的制度。這種制度在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下有其適應(yīng)性，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，其弊端是顯著的。實行會計集中核算就是為了加強財政資金收支的管理和監(jiān)督力度，規(guī)范財務(wù)管理和會計行為，提高財政資金使用效益，為構(gòu)筑公共財政框架、實現(xiàn)國庫集中收付制度奠定基礎(chǔ)，建立公開、高效、廉潔、務(wù)實的財政管理運行機制。因此，全面開展會計集中核算工作勢在必行。
1、有利于規(guī)范會計核算工作，提高會計信息的質(zhì)量。實行會計集中核算后，行政事業(yè)單位的會計業(yè)務(wù)納入核算中心統(tǒng)一核算，中心調(diào)配業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的專職會計人員，并運用會計電算化系統(tǒng)，嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一會計制度進行核算，從而大大提高了會計核算工作的質(zhì)量，保證了會計核算資料的真實性、完整性、及時性和統(tǒng)一性。
2、有利于加強會計監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和制止單位財務(wù)收支中可能發(fā)生的違規(guī)違法行為。實行會計集中核算后，納入會計核算中心管理的行政事業(yè)單位所有收支都通過核算中心一個帳戶進出，進行會計統(tǒng)一核算，核算中心有權(quán)對各單位的收支事項和憑證進行合理性、合法性審查，對不符合政策、法規(guī)規(guī)定的收支和憑證可以要求有關(guān)單位糾正或補辦手續(xù)，財政資金的使用管理由以前的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前的全方位和全過程的監(jiān)控，從而將有效地阻止單位財務(wù)收支中違規(guī)違法行為的發(fā)生，杜絕不合理的支出。
3、有利于財政資金的合理調(diào)度，提高資金使用效益。實行會計集中核算制度后，支出單位的財政資金集中在會計核算中心的單一帳戶，有利于財政部門對資金加強統(tǒng)一調(diào)度和管理，使資金調(diào)度更加靈活，防止財政資金沉淀在一些部門而使用效率不高。同時也將從根本上改變目前財政資金管理分散，各支出部門和單位多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面，有效地提高了資金使用效益。
4、有利于精兵簡政，節(jié)約行政成本。實行會計集中核算，行政事業(yè)單位不設(shè)會計人員，只保留一名報賬員，大大減少了財會人員，節(jié)約了經(jīng)費開支。同時，各行政事業(yè)單位從繁瑣的會計核算工作中解脫出來，集中精力抓好業(yè)務(wù)工作，從全局角度加強本單位的財務(wù)管理和財務(wù)計劃。
二、目前會計核算中心運作的基本模式
近幾年來，針對財政
預(yù)算管理上存在著財政性資金收支管理不善、政府財政功能弱化等方面的問題，各地財政部門都進行了堅持不懈的探索和實踐。比如，在收入管理上，取消了單位預(yù)算外資金收入戶，實行集中財政專戶統(tǒng)一管理，對行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理；在支出管理方面，實行經(jīng)常性經(jīng)費“內(nèi)外統(tǒng)籌，定額包干，超支不補，節(jié)支獎勵”管理辦法，推行政府采購制度和統(tǒng)發(fā)工資的辦法等，均取得了較好的效果，為會計核算中心的建立奠定了基礎(chǔ)。
會計集中核算，一般是指在不改變單位內(nèi)部理財機制、資金支配權(quán)和財務(wù)管理職能下，取消單位現(xiàn)有的銀行賬戶，由財政部門統(tǒng)一在銀行開設(shè)賬戶，集中辦理資金支付結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)放工資、集中進行會計核算、集中
管理會計檔案和統(tǒng)一財務(wù)公開。截止2001年3月底，浙江省已有29個市縣開展了會計集中核算工作，1687個行政事業(yè)單位納入集中核算，其他市縣也都正在積極籌備和開展這項工作。
當(dāng)前實行會計集中核算應(yīng)遵循“三個不變”的原則：一是預(yù)算管理體制不變，年度經(jīng)費預(yù)算仍由各單位編報，財政審核后批復(fù)給各單位，同時抄送會計核算中心；二是單位的理財機制不變，即資金的使用權(quán)和審批權(quán)仍在各單位；三是會計主體法律責(zé)任不變，即單位的各項收支仍由單位審批并承擔(dān)相應(yīng)的會計法律責(zé)任。實行會計集中核算，變化的主要有兩個方面：一是由部門分散核算為集中核算，變“暗箱”操作為“陽光”操作；二是所有的經(jīng)費集中管理，統(tǒng)一開戶，由中心分戶核算。
實行集中核算初期，各單位現(xiàn)行的內(nèi)部財務(wù)管理制度維持不變，有利于單位繼續(xù)保持理財?shù)姆e極性，也有利于明確單位的權(quán)利和義務(wù)，使責(zé)權(quán)利相結(jié)合；集中核算，能提高財政資金使用的透明度，從而逐步形成管理規(guī)范、分配合理的運行機制。溫州市于2000年7月設(shè)立了溫州市市級財政資金會計核算中心，實行“單一帳戶、集中支付、統(tǒng)一核算”的管理辦法，統(tǒng)一辦理資金結(jié)算，統(tǒng)一發(fā)放工資，集中進行會計核算，集中會計檔案管理，統(tǒng)一財務(wù)公開。截止2001年3月底，已有83家行政事業(yè)單位分二批納入會計核算中心實行集中統(tǒng)一會計核算。從1至3月份運行情況來看，各方面工作運作較好，情況相對平穩(wěn)，單位賬戶清理工作已全面結(jié)束，共凍結(jié)財政資金7032萬元；1月份前臺共辦理支出4718萬元，2月份共支出3674萬元，3月份共支出4378萬元，月報均按時報出，前后臺之間、中心與銀行之間、各窗口和總會計之間的數(shù)據(jù)核對無誤。整個實施過程按照“政府負(fù)責(zé)，財政操作，部門配合，紀(jì)委監(jiān)督”的工作責(zé)任制，各個部門統(tǒng)一思想，統(tǒng)一認(rèn)識，加強協(xié)作配合，確保此項改革的順利進行，達到預(yù)期目的。
三、當(dāng)前實行會計集中核算主要存在的問題
實行會計集中核算后，預(yù)算單位的財務(wù)管理、財產(chǎn)管理、理財機制、年度預(yù)算收支計劃的編報等都沒有改變，但是會計核算職能和資金的管理權(quán)移至核算中心，在現(xiàn)有的條件下最大程度地約束了單位的支出行為。因此，在會計核算中心運作過程中，難免會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的地方。筆者認(rèn)為，當(dāng)前實行會計集中核算主要存在以下幾個問題：
�。ㄒ唬┤狈σ�(guī)范的預(yù)算管理基礎(chǔ)，部門預(yù)算工作尚未到位�，F(xiàn)行粗放的、傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制與建立社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建公共財政的基本框架的要求已越來越不適應(yīng)，其弊端主要表現(xiàn)在財政資金分散支付，使用效益不高，財政缺乏有效的監(jiān)督和控制。實行會計集中核算，改變了單位分散管理財政性資金的現(xiàn)狀，實現(xiàn)財政性資金的統(tǒng)一管理和集中收付，但是由于我國當(dāng)前的預(yù)算管理制度還不健全，政府各部門的財政性資金收支沒有全部納入預(yù)算管理，所以只能在有限的范圍內(nèi)強化了單位收支管理，提高了財政性資金的使用效益。同時，預(yù)算監(jiān)督機制也很不健全，人大、
審計等部門的監(jiān)督職能還相當(dāng)薄弱，預(yù)算執(zhí)行不力的矛盾相當(dāng)突出。
實行集中統(tǒng)一核算，核算中心接受支付申請的依據(jù)是單位的預(yù)算指標(biāo)，沒有預(yù)算指標(biāo)或超預(yù)算指標(biāo)的支付申請，核算中心有權(quán)予以拒絕，從而起到強化預(yù)算約束的作用。所以，集中統(tǒng)一核算有賴于預(yù)算編制的相應(yīng)改革，也就是說預(yù)算要細(xì)編，實行部門預(yù)算，支出預(yù)算要細(xì)化到每個部門及每個項目，核算中心就根據(jù)細(xì)編的預(yù)算指標(biāo)辦理各項資金支付。而目前納入核算中心管理的單位實行部門預(yù)算工作尚未到位，在支出方面隨意性仍然存在，預(yù)算對支出的控制和約束非常薄弱。
（二）缺乏配套的政府采購機制。政府采購制度是公共支出管理的有效手段，這一制度的建立，要求各級政府的公共支出要以法定的程序，主要通過競爭性招標(biāo)采購的方式從市場上采購商品、工程和服務(wù)。在西方，采購性支出一般占財政支出的30%——40%.實行會計集中核算后，財政資金的管理由以前的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前、事中、事后的全方位和全過程的監(jiān)控，同時也能對政府采購進行源頭控制，有效杜絕財政資金被擠占、挪用、浪費現(xiàn)象。然而，由于目前政府采購所涉及的范圍太窄、規(guī)模小，主要是對�？厣唐罚ㄈ缙�、空調(diào)、計算機等貴重商品）實行了政府采購，而且缺乏規(guī)范管理，政府采購計劃的編制和執(zhí)行存在相當(dāng)?shù)碾S意性，許多單位需要的商品、工程和服務(wù)等想通過政府采購?fù)茨軐崿F(xiàn)，而只能維持原有的采購方式。比如，溫州市原屬機關(guān)事務(wù)管理局財務(wù)歸口的33個單位，年行政經(jīng)費支出約6000多萬元，其中一大塊經(jīng)費是用于辦公用具、用品的購置、業(yè)務(wù)印刷、會議、接待、房屋修繕及車輛燃料、維修等，由于沒有政府采購的介入，缺乏制約和公平競爭的機制，存在許多不合理的現(xiàn)象。所以，缺乏配套的政府采購機制，集中核算的優(yōu)勢也難以得到很多的發(fā)揮。
�。ㄈ┤狈尚械�、統(tǒng)一的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)。實行集中核算，雖然預(yù)算單位對資金支配權(quán)不變，各財務(wù)審批事項由單位負(fù)責(zé)人負(fù)最終責(zé)任，但是資金支付權(quán)移至?xí)嫼怂阒行�，核算中心就�?yīng)該對資金支出進行全面的監(jiān)督與管理，否則，核算中心就失去存在的意義。然而，由于現(xiàn)行的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實際，執(zhí)行起來較困難。各預(yù)算單位執(zhí)行不統(tǒng)一的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)，或者沒有按經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行，以及預(yù)算單位自立名目發(fā)放福利獎金的現(xiàn)象時而發(fā)生。實行集中核算后，經(jīng)常會產(chǎn)生對某一支出項目預(yù)算單位請求支付與核算中心拒絕支付的矛盾，這也是擺在核算中心面前急需解決的問題。
（四）會計核算與財產(chǎn)物資管理相脫節(jié)。實行集中核算后，會計核算移至核算中心，但是財產(chǎn)物資仍由原單位進行管理。這種財產(chǎn)物資管理與會計核算相分離的情況勢必使預(yù)算單位財產(chǎn)物資管理薄弱的問題更加突出，如果不加以解決，又將造成新的腐敗之源。
�。ㄎ澹┖怂阒行娜藛T少，工作量大。建立會計核算中心后，取消了單位銀行賬戶，由財政部門在銀行開設(shè)統(tǒng)一核算賬戶，集中辦理資金收付，進行統(tǒng)一會計核算；預(yù)算單位不再設(shè)會計人員，實行報賬員報賬制度。所以，各單位的財務(wù)工作主要都集中在會計核算中心。從各地會計核算中心的運行情況來看，都普遍存在著核算中心人員少、工作量過大，報賬員在中心報賬等候時間較長，核算中心的明細(xì)科目分類過粗，以至單位無法了解單位的財務(wù)活動的真實情況，從而使核算單位與中心之間造成一些矛盾，特別是核算業(yè)務(wù)量較大的核算中心，這些矛盾更加突出。溫州市市級行政事業(yè)單位的原有財會人員超過400人，而核定給會計核算中心的編制只有40人，目前實際到位22人，其中還包括正副主任、計算機維護人員、后勤管理人員等，負(fù)責(zé)市本級83家行政事業(yè)單位的會計核算工作，其工作量可想而知。如果核算中心人員長期超負(fù)荷的工作，勢必造成諸多不良的后果。
此外，集中核算以后，還存在財政部門內(nèi)部有關(guān)業(yè)務(wù)處室職能調(diào)整、單位報賬員業(yè)務(wù)水平參差不齊、缺乏發(fā)達的銀行結(jié)算體系相配套等等問題，在核算中心發(fā)展中需要得到解決。
四、對完善會計核算中心的建議
�。ㄒ唬⿵娀A(yù)算管理，加快實行部門預(yù)算的進度。部門預(yù)算是一個涵蓋部門所有公共資金的完整預(yù)算，其預(yù)算編制以部門為單位，將各類不同性質(zhì)的各項財政資金均統(tǒng)一反映在該部門的年度預(yù)算之中。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項資金，將預(yù)算內(nèi)外資金全部納入政府綜合財政預(yù)算管理。因此，要進一步推行預(yù)算管理改革，擴大部門預(yù)算的范圍，制定科學(xué)、符合實際的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，改進和完善預(yù)算支出科目體系，早編細(xì)編預(yù)算。通過提前編制預(yù)算，延長預(yù)算編制時間，使預(yù)算細(xì)化到各個部門及各個項目，提高預(yù)算的科學(xué)性、合理性。預(yù)算單位所有的財政支出都要嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目列入預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn)，財政部門和預(yù)算單位都要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行；財政部門要對各部門實行從預(yù)算編制、預(yù)算下達、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，并追蹤問效，切實強化預(yù)算管理，為會計核算中心運行提供良好的外部環(huán)境。
（二）轉(zhuǎn)變會計職能，從核算型向管理型轉(zhuǎn)化。目前會計核算中心日常主要的工作是資金支付和會計核算，然而，如果將會計核算中心僅僅作為一個記帳機構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更要著重預(yù)算執(zhí)行信息的反饋和控制。必須加強預(yù)算資金支付的事前控制，在決定資金支付之前應(yīng)確定是否應(yīng)該支付、如何支付，而不能到支付完了事后才來明確。核算中心工作人員在收到預(yù)算單位支付申請后應(yīng)確定是否可以支付（即是否符合有關(guān)政策規(guī)定），如何支付（即占用何指標(biāo)、列支何科目），然后才可以通知銀行付款。會計核算中心的發(fā)展，必須要從核算型向管理型轉(zhuǎn)變，徹底扭轉(zhuǎn)將核算中心視作單純的核算機構(gòu)的觀念。
�。ㄈ┓e極推行政府采購制度，處理好政府采購與集中支付的關(guān)系。政府采購是西方市場經(jīng)濟國家公共支出管理中普遍采用的一種手段，隨著我國體制改革的不斷深化，政府的職能范圍和作用方式正在發(fā)生重大變革，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，推行政府采購制度，對于強化政府職能具有十分重要的作用。因此，要進一步擴大政府采購的范圍和規(guī)模，能實行公開招標(biāo)的，都要按規(guī)范的程序?qū)嵤┱少�，提高政府采購工作的透明度。逐步建立政府采購預(yù)算編制，按照部門預(yù)算編制的內(nèi)容做好單位所需采購的物品統(tǒng)計、成本核算、采購資金劃撥等工作，通過強化政府采購預(yù)算和政府采購計劃的編制，有計劃、高效率地開展政府采購活動。
集中支付制度的改革，一方面加強了對財政支出的管理，一方面也節(jié)約了財政資金。因此，對政府采購資金積極推行集中支付制，政府采購的資金結(jié)算，應(yīng)本著“簡化手續(xù)，提高效率”的原則，制訂資金撥付的方法，明確資金撥付的期限和所需的原始單據(jù)，正確處理政府采購與集中支付的關(guān)系。
�。ㄋ模╅_通遠(yuǎn)程報帳系統(tǒng)和遠(yuǎn)程查帳系統(tǒng)。會計核算中心要建立一個高效的運轉(zhuǎn)機制，必須立足于電算化和網(wǎng)絡(luò)化，用現(xiàn)代信息技術(shù)手段來處理日常工作。為了從根本上解決核算中心工作人員的超負(fù)荷工作量，筆者提出實現(xiàn)遠(yuǎn)程報帳的工作思路，經(jīng)過分析得出，中心工作人員主要的工作量化在憑證的整理和摘要的輸入，實現(xiàn)遠(yuǎn)程報帳后工作人員只需化審核和修改的時間，從而大大地減少工作量，這樣就可以有更多的精力從事單位的財務(wù)和預(yù)算管理工作。對單位而言，報銷和憑證的輸入工作可以在幾天的時間里分散進行，到中心報帳時可以減少報帳等候時間，另外還可以根據(jù)自己單位工作的特點和需求設(shè)置一些明細(xì)科目，有利于對單位進行財務(wù)管理。整個管理流程完全自動化，單位、前臺、后臺之間數(shù)據(jù)資源完全共享，避免了重復(fù)勞動，從而大大地提高了工作效率。開通遠(yuǎn)程查帳系統(tǒng)，可以使單位及時了解單位預(yù)算執(zhí)行情況、財務(wù)收支情況等，增進核算中心與單位之間的會計信息交流。
（五）兼顧需求與可能，制訂統(tǒng)一、可行的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)。由于現(xiàn)行的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)缺乏可行性，執(zhí)行起來較困難，所以各單位都制訂了本單位的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)一性，造成單位之間的苦樂不均。由于單位費用開支需求是無限的，而財政資金供給可能是有限的。所以，制訂統(tǒng)一的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)必須考慮相應(yīng)的財力保障，出臺的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)特別是涉及面廣、政策性強、支出數(shù)額大的項目，在事前必須進行深入細(xì)致的可行性研究，兼顧需求與可能，制訂的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有可行性、合理性、合法性。
�。┩晟苾�(nèi)外監(jiān)控制度，確保財政資金、財產(chǎn)物資的安全。由于財政性資金集中管理后，財政資金管理的風(fēng)險也大為集中，必須加強內(nèi)控，建立內(nèi)部制約機制，防范風(fēng)險。每一筆支出都應(yīng)實行事前審核，核對金額，在保證憑證真實、準(zhǔn)確、合理、合法后，才能通知銀行付款。要建立大額費用審批制度、超指標(biāo)審批制度、超用款計劃審批制度以及預(yù)算單位的財產(chǎn)物資管理制度等內(nèi)控制度，明確責(zé)任。同時，會計核算中心還要主動接受外部監(jiān)督，向預(yù)算單位反饋資金支付的信息，與單位形成相互牽制的機制，接受財政內(nèi)部監(jiān)督部門、審計等職能部門的監(jiān)督，保證財政資金、單位財產(chǎn)物資的安全。
實行會計集中統(tǒng)一核算，不僅僅是預(yù)算管理方法和手段的改進，而是對傳統(tǒng)方法從觀念到內(nèi)容的根本改革，打破了不符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的財政資金分配管理格局，也是落實依法行政的一項重要工作。實踐證明，盡管目前實行會計集中核算還存在許多問題需要完善，但在加強財政資金收支管理、改變會計核算方式、預(yù)算執(zhí)行情況控制等方面都已取得了成功的經(jīng)驗，我們應(yīng)充分認(rèn)識集中核算改革的重要性。當(dāng)前的主要工作就是明確會計核算中心作為預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的地位，以預(yù)算執(zhí)行為主要任務(wù)，轉(zhuǎn)變工作職能，理順內(nèi)外關(guān)系，盡快從以財政集中收付制為主要形式的會計核算中心改革向規(guī)范的國庫集中收付制過渡。與此同時，要積極推進預(yù)算編制改革，推行部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算，為國庫集中收付制的實施打下基礎(chǔ)，形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離的機制。在此基礎(chǔ)上，全面推進財政管理制度的改革，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政體制。 （作者：葉際仁 陳整 溫州市財政局）
