對新稅法中稅收優(yōu)惠政策的思考

　　稅收優(yōu)惠是各國常用的減輕稅收負擔的措施，它具有引導資源合理配置，促進經濟結構調整，給企業(yè)提供寬松發(fā)展空間等作用。改革開放以來，我國制定了多項稅收優(yōu)惠政策，在發(fā)揮重要作用的同時，也逐漸暴露出一些問題，如產業(yè)導向能力不足、中西部地區(qū)稅收優(yōu)惠效應不明顯等。而已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第五次會議于2007年3月16日獲得高票通過，將于2008年1月1日起施行的新稅法對稅收優(yōu)惠政策進行了統(tǒng)一，實行“產業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔”的新稅收優(yōu)惠體系，標志著我國稅收體制上升到了一個新的臺階。

　　一、稅收優(yōu)惠的概念

　　稅收優(yōu)惠是國家利用稅收杠桿對經濟運行進行調控的一種手段，它是主權國家為實現一定的社會政治或經濟目的，通過制定傾斜性的稅收法律、法規(guī)、政策來豁免或減少經濟行為或經濟成果的稅收負擔的行為。

　　二、稅收優(yōu)惠的作用

　?。ㄒ唬┒愂諆?yōu)惠有利于引進外國先進的技術和管理經驗

　　外商直接投資在為我國帶來外國資本的同時，也引進了先進的技術設備和管理經驗。在當代經濟發(fā)展中，科學技術起著決定性的作用。尤其中國的技術還比較落后，學習與引進先進的科學技術就顯得更為重要。因此，引進先進技術成為中國外商投資的重要內容。在過去的一些年，我國通過給予外商投資的先進技術企業(yè)以稅收優(yōu)惠，促進了一大批先進技術企業(yè)紛紛建立。

　?。ǘ┮龑зY源合理配置，促進產業(yè)結構合理調整

　　我國正處于經濟體制的轉型期，靠市場調節(jié)經濟。但市場調節(jié)具有滯后性，企業(yè)對產業(yè)結構調整的反應始終表現得比較遲緩。在這種情況下，政府通過合理的稅收政策，對需要下大力、急需發(fā)展的產業(yè)予以稅收優(yōu)惠，而對限制的行業(yè)不予以優(yōu)惠或者實施高稅負，就可以給所有市場行為主體一個比較明確的產業(yè)信號，從而引導社會資源合理流動，實現產業(yè)結構優(yōu)化。

　　（三）稅收優(yōu)惠有利于促進我國經濟體制改革，加速經濟的市場化進程

　　外資稅收優(yōu)惠政策的實施，刺激了外商投資的增長，國外的先進技術、設備、管理經驗和人才，也隨著外資一起進入我國，推動了我國相關領域的改造和創(chuàng)新。如外商投資企業(yè)關于成本管理、營銷管理、人力資源管理的做法，為內資企業(yè)提供了經驗借鑒，同時擴大了國民的視野，使其對國際經濟交往中的一些慣例和制度有所了解和運用，確立了與市場經濟相適應的新思想和新觀念，推動了中國經濟的市場化進程。

　　三、新稅法對完善我國稅收優(yōu)惠的對策

　　（一）統(tǒng)一稅法，保障內外資企業(yè)法律地位平等

　　目前，我國主要在所得稅和關稅領域實行內外兩套制度。內資企業(yè)和外資企業(yè)雖然名義所得稅稅率都保持在33%，但是稅法對外資企業(yè)所提供的稅收優(yōu)惠待遇無論從廣度還是深度上都遠甚于內資企業(yè)，造成內資企業(yè)的實際稅負遠遠重于外資企業(yè)，在經濟競爭中很難與外資企業(yè)處于同一起跑線。

　　市場經濟的靈魂之一是公平競爭。市場經濟條件下各經濟行為主體之間的競爭，必須是有規(guī)則的、平等的競爭，不能因所有制、隸屬關系或投資來源的不同給予差別待遇，使它們處于不平等的境地。我國現行涉外稅收優(yōu)惠政策，顯然與上述的要求相背離。例如，內外資企業(yè)的所得稅稅率，目前雖然名義上同為33%，但設在經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)等特定地區(qū)的外商投資企業(yè)，可以減按15%或24%，甚至減按10%的稅率征稅。同時，給予內資新辦企業(yè)的減免稅，一般是從開業(yè)之日起，減免1年或2年〔或前1年免稅，后1年減半征收〕。對外商投資企業(yè)，則是從獲利年度開始，前2年免稅，后3年減半征收（甚至前5年免稅，后5年減半征收）。其結果是整個外商投資企業(yè)的所得稅稅負，不到內資企業(yè)所得稅實際負擔率的1/3.差別如此之大的稅收負擔，妨礙了內外資企業(yè)之間的公平競爭和資源的合理配置，也妨礙了內資企業(yè)在同等條件下同國外進行經濟交往，甚至導致一些冒牌的外商投資企業(yè)不斷出現，嚴重損害了國家的權益。

　　新的稅法正是參照國際通行做法，內資、外資企業(yè)適用統(tǒng)一的企業(yè)所得稅法，并適當降低企業(yè)所得稅稅率。這樣對于內資企業(yè)來講面對競爭更有底氣，而中國對外商投資企業(yè)的綜合吸引力也不會因此減弱。因為外商來中國，并不是被稅收一個因素所驅動，其他因素也很重要，比如基礎設施、科技支撐力量、勞動力素質、產業(yè)配套能力、融資條件和社會穩(wěn)定等都要考慮。中國巨大的市場，才是外商最根本的投資動力。

　　（二）實現產業(yè)導向的稅收優(yōu)惠

　　改革開放以來，我國實施涉外稅收優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策的目的在于引進國外資金和先進技術，鼓勵國際資本逐步向“特定地區(qū)投資－資本密集型項目投資－技術密集型投資”，促進產業(yè)升級和結構調整。但是，我國稅收優(yōu)惠政策主要運用降低稅率、減半征收、免稅期、虧損結轉等直接稅收優(yōu)惠方式，只有投資規(guī)模小、經營周期短、見效快的勞動密集型企業(yè)才能在投資的短時間內獲利并享受這些優(yōu)惠，而對投資規(guī)模大、經營周期長、見效慢的基礎產業(yè)、資本密集型和技術密集型企業(yè)則沒有吸引效應。另外，我國實行的是生產型增值稅，對資本有機構成高的能源、原材料和高新技術企業(yè)也明顯不利。特別是高新技術企業(yè)由于現代科研投入的增量大、“無形資產”、“特許權使用費”、“技術開發(fā)費”中直接材料的投入、損耗占了相當的比重，而這一部分的稅額不能抵扣，在一定程度上又影響著企業(yè)對新技術的開發(fā)和引進。對技術含量高的產業(yè)，其高增值產品的增值稅負重，對于企業(yè)科技開發(fā)擴大生產亦將直接受到影響，從而降低了企業(yè)的競爭力。

　　所以說，不論外資還是內資企業(yè)，也不論投資于哪個區(qū)域，只要進入相同的產業(yè)，就享受相同的產業(yè)優(yōu)惠政策，這是我國產業(yè)結構優(yōu)化和升級的客觀需要。新稅法就明確規(guī)定，實行鼓勵節(jié)約資源能源、保護環(huán)境以及發(fā)展高新技術等以產業(yè)優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策，尤其是對國家重點扶持和鼓勵發(fā)展的高科技產業(yè)、農林牧漁業(yè)項目以及環(huán)保等企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。另根據規(guī)定，符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅。國家需要重點扶持的高新技術企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

　　（三）完善區(qū)域協(xié)調的稅收優(yōu)惠

　　對外商投資企業(yè)自東向西的梯度稅收優(yōu)惠政策是我國當前對外商投資企業(yè)稅收政策的重要內容。東部地區(qū)率先利用稅收優(yōu)惠政策，憑借自然條件、勞動力、原材料成本、市場潛力、交通通訊條件等方面的優(yōu)勢，吸引了大量的外資，在資金和技術上獲得了強有力的支持，大大促進了其經濟的增長。但西部處在經濟落后地區(qū)，人民生活水平仍然低。中部也是在稅收優(yōu)惠方面不及東部的廣度和深度。按照我國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展總體部署，結合中西部地區(qū)的具體經濟環(huán)境條件，營造更加有利于中西部地區(qū)吸引國內外投資的稅收優(yōu)惠政策環(huán)境，已經成為地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展中的突出問題。

　　而新稅法中，對于區(qū)域效應問題提出了很好的解決方式：一個是經濟特區(qū)，香港、澳門與幾個經濟特區(qū)的關系非常密切，深圳、珠海、汕頭三個特區(qū)都在廣東，而香港、澳門的眾多企業(yè)在此地設廠，這就給香港、澳門的企業(yè)繼續(xù)享受優(yōu)惠稅率留下了空間；另一個是西部地區(qū)，為體現國家對西部地區(qū)的重點支持，國務院出臺了一系列政策措施，其中包括有關稅收優(yōu)惠政策。如對設在西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)的內資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在一定期限內，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。民族自治地方的企業(yè)經省級人民政府批準，可以定期減征或免征企業(yè)所得稅。對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業(yè)，企業(yè)所得稅實行兩年免征、三年減半征收的政策。對為保護生態(tài)環(huán)境，退耕還生態(tài)林、草產出的農業(yè)特產品收入，在10年內免征農業(yè)特產稅。對西部地區(qū)公路國道、省道建設用地比照鐵路、民航用地免征耕地占用稅，其它公路建設用地是否免征耕地占用稅，由省自治區(qū)或直轄市人民政府決定。對西部地區(qū)內資鼓勵類產業(yè)、外商投資鼓勵類產業(yè)及優(yōu)勢產業(yè)的項目在投資總額內進口自用先進技術設備，除國家規(guī)定不予免稅的商品外，免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。對西部地區(qū)實行更加優(yōu)惠的邊境貿易政策，在出口退稅、進出口商品經營范圍、進出口商品配額等方面放寬限制。

　　雖然新稅法在以上三個方面進行了重點的改進，但是體現在同國際協(xié)調避免雙重征稅的問題上仍然沒能有所突破，因為稅收優(yōu)惠在實施中產生的問題實際上就是國內問題國際化的表現。而對于已經具有了國際性的問題，單靠一個國家是不能也是無法得到有效解決的，必須進行國際協(xié)調。從另一方面來說，稅收主權作為國家主權的核心內容，各國有其予以堅守的理由，也絕對不會輕言放棄。這也就意味著一國的稅收政策不應受到他國的無端干涉，任何國家對于他國稅收政策的指手劃腳都只能是不正當的，即便是在稅收優(yōu)惠的實施中出現了種種問題的情況下亦是如此。筆者認為：切實可行的辦法只能是針對所出現的問題，國家與國家之間互相進行協(xié)商或是通過國際組織來進行協(xié)調解決。具體來說：對于東道國所采用的吸引外國投資的稅收優(yōu)惠可能會落空的問題，唯一可行的辦法就是在投資東道國與母國之間進行協(xié)調。在實踐中，一個有效的協(xié)調措施就是在相關國家的雙邊稅收協(xié)定中，訂立稅收饒讓的條款。該條款的意義不僅避免和消除國際重復征稅，而且配合所得來源地吸引外資的稅收優(yōu)惠政策的實施，鼓勵對來源地國的投資。