淺析納稅評估存在的問題及對策

　　納稅評估是稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)信息對比分析的方法，對納稅人、扣繳義務(wù)人納稅申報的真實性和準(zhǔn)確性進(jìn)行綜合評定，并限期依法處理的管理工作。通過對納稅人當(dāng)期納稅情況真實性、準(zhǔn)確性和合法性進(jìn)行綜合評定，查找申報錯誤和分析具有普遍性、規(guī)律性的異常申報問題，及時糾正和處理納稅人納稅行為中的錯誤，實現(xiàn)對納稅人整體、實時的控管，同時為稽查環(huán)節(jié)提供案源信息，并為評定納稅人的信譽(yù)等級提供依據(jù)。因此，有必要將納稅評估引入當(dāng)前稅收征管模式，建立納稅評估體系，全面實行納稅評估制度，以加強(qiáng)稅收管理，提高征管質(zhì)量，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，形成較為合理的、科學(xué)的稅收管理新格局。

　　一、目前納稅評估需要解決的問題。

　?。ㄒ唬┘{稅評估的觀念有待進(jìn)一步樹立。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的稅收征管水平與市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代稅制的要求還很不適應(yīng)，矛盾十分突出。各級稅收管理部門都在努力地探索適合我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，并與之相適應(yīng)的征管模式，從而產(chǎn)生了納稅評估，納稅評估是在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的產(chǎn)物，是為適應(yīng)市場多樣性及經(jīng)濟(jì)全球化，多元化，是稅收征管適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種趨向。

　　1、缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，對納稅評估的內(nèi)涵、作用認(rèn)識不足，如何開展納稅評估概念模糊，致使評估工作流于形式，評估工作的質(zhì)量難以提高。

　　2、對納稅評估執(zhí)法方式認(rèn)識不一致，未能正確認(rèn)識稅收稽查與管理評稅的區(qū)別，評估工作未能有效開展。相當(dāng)一些地方認(rèn)為納稅評估僅是一種案頭的稅務(wù)審計，不能實地進(jìn)行評估，未能將案頭審計與實地檢查測算相結(jié)合，評估方法單調(diào)且缺乏推理性判斷。

　?。ǘ┘{稅評估的法律地位有待提高。納稅評估工作缺乏法律依據(jù)，評估工作無章可循。在有關(guān)納稅評估的法律依據(jù)方面，目前《稅收征管法》及其《實施細(xì)則》均無有關(guān)納稅評估的相關(guān)規(guī)定，僅有2001年12月下發(fā)的《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)商貿(mào)企業(yè)增值稅評估工作的通知》的規(guī)章文件和國稅發(fā)[2005]43號國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《納稅評估管理辦法（試行）》的通知，善未解決納稅評估的程序問題。管理人員如何進(jìn)行納稅評估？評估工作是一個人就可以開展？還是必須兩人以上等等？納稅評估應(yīng)按什么方式及程序，沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地的做法不一。而且其評估文書復(fù)雜而不規(guī)范，可操作性差。

　?。ㄈ┘{稅評估的信息渠道有待于進(jìn)一步拓寬。

　　1、信息直接影響著評估工作的效率和成果，稅務(wù)機(jī)關(guān)信息來源渠道受限制，加強(qiáng)信息的橫向與縱向聯(lián)系，信息量不足，現(xiàn)有技術(shù)手段低下，大量的信息孤島造成難以實現(xiàn)信息共享與交流。例如CTAIS系統(tǒng)與金稅系統(tǒng)的數(shù)據(jù)核對就是我們?nèi)粘９ぷ髦忻媾R的難題，更無法談得上與銀行、海關(guān)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等跨部門的信息交換。信息資源無法共享制約了稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人信息的完整性和正確性的判斷能力，目前稅務(wù)機(jī)關(guān)上下級之間以及內(nèi)部的征收、管理、稽查各部門之間協(xié)調(diào)不夠，許多必要的相關(guān)資料沒有得到收集和確認(rèn)整理與公開，信息數(shù)據(jù)不能充分共享，缺乏統(tǒng)一的“稅務(wù)數(shù)據(jù)倉庫”。因此，許多地方納稅評估還是停留在“以表審表”階段，信息來源單一，除了申報數(shù)據(jù)，沒有其他可以利用的數(shù)據(jù)，影響了納稅評估的深度與廣度。

　　2、納稅人提供的信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。目前我們納稅評估的主要信息來源，是納稅人的納稅申報資料和財務(wù)數(shù)據(jù)，但這些資料信息的可靠性和真實性較差。根據(jù)納稅評估工作辦法，增值稅評估屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理工作，在評估過程中，不宜調(diào)帳，不宜實地核查，僅憑案頭資料分析，在不太了解、掌握企業(yè)實際生產(chǎn)、經(jīng)營的情況下，往往由于納稅人采取以假造假的手段把購進(jìn)、耗用材料、資金、存貨增減等同口徑的縮小，從案頭分析中無法發(fā)現(xiàn)異常申報，往往耗時多，效率低下，難于發(fā)現(xiàn)納稅人的虛假申報現(xiàn)象。特別是為數(shù)眾多的中小企業(yè)、股份合作企業(yè)、個體私營企業(yè)，由于受到利益驅(qū)動，大多法律意識淡薄，財務(wù)核算不太健全，有的企業(yè)甚至故意做假賬，試想在資料不全，相關(guān)信息不足，財務(wù)不健全、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，有些財務(wù)人員了解了稅務(wù)評稅的方法，甚至?xí)谪攧?wù)指標(biāo)上采取倒雜推算法，至使評稅指標(biāo)“100%”正常，以此為計算的評估指標(biāo)，參考價值不高，至使評估效果不顯著，質(zhì)量難以提高。

　　3、評估分析指標(biāo)體系的科學(xué)性、實用性、適應(yīng)性有待提高?，F(xiàn)行的納稅評估體系是確定行業(yè)內(nèi)平均值，實際上是企業(yè)真實納稅標(biāo)準(zhǔn)的一種假設(shè)，企業(yè)被測算的指標(biāo)只要處于正常值的合理波動幅度內(nèi)，就被認(rèn)為已真實申報，實際上，評估對象的規(guī)模大小，所處的環(huán)境、面臨的風(fēng)險、資金流向等諸多因素的影響，企業(yè)產(chǎn)品類型多少等因素，都對“行業(yè)峰值”產(chǎn)生較大影響。企業(yè)的經(jīng)營情況千差萬別，以假設(shè)的行業(yè)平均指標(biāo)進(jìn)行評估分析難免有其局限性，加上行業(yè)分類無法過多過細(xì)，分析指標(biāo)的科學(xué)性、實用性、適用性就大打折扣了。以零售行業(yè)為例，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的國家標(biāo)準(zhǔn)，零售業(yè)下屬有9個中類、45個小類，如果粗放地以幾個行業(yè)小類為代表，對其他行業(yè)小類就難以適用，如果要涵蓋所有行業(yè)小類，進(jìn)行指標(biāo)的調(diào)查分析測算，就是一項巨大的工程，測算分析、維護(hù)調(diào)整的難度可想而知。納稅評估指標(biāo)體系的局限性，制約著納稅評估工作的結(jié)果和開展方向。基層管理單位只對本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行管理，無法了解更大范圍同行業(yè)企業(yè)的狀況，以及整個行業(yè)的平均水平，缺乏評估的參照物，只能按照個人業(yè)務(wù)知識和工作經(jīng)驗進(jìn)行評估，當(dāng)然難以做到有效、深入的評估，這是評估的內(nèi)在缺陷，有待于形成比較系統(tǒng)的評估體系。

　　（四）納稅評估的范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)大。納稅評估實施的范圍有限，目前《納稅評估管理辦法（試行）》雖提到評估涵蓋所有稅種，但各地納稅評估的范圍基本局限在一般納稅人的增值稅申報分析上，對消費(fèi)稅、所得稅和對進(jìn)出口企業(yè)的免、抵、退情況等評估進(jìn)展非常緩慢，缺乏評估需要的指標(biāo)和參數(shù)。對稅款流失嚴(yán)重，監(jiān)控難度大的小規(guī)模企業(yè)、個體工商戶有些地區(qū)雖也運(yùn)用納稅評估，迫于信息等原因成效有限。

　?。ㄎ澹┘{稅評估的信息化運(yùn)用有待加強(qiáng)。計算機(jī)依托不足，目前可供使用的納稅評估應(yīng)用軟件主要有兩個，一個是CTAIS中的納稅評估子系統(tǒng)，另一個是金稅工程二期拓展的納稅評估子系統(tǒng)。其數(shù)據(jù)的整合與提煉需要有個統(tǒng)一的軟件，各地雖也相繼開發(fā)出各自的納稅評估軟件，由于開發(fā)的軟件不同，數(shù)據(jù)庫的不統(tǒng)一，給信息共享帶來技術(shù)障礙。納稅評估軟件的開發(fā)應(yīng)著重從加強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)上的評估數(shù)據(jù)庫的采集與共享，做到及時更新，其數(shù)據(jù)應(yīng)來自市場。評估的效果不是簡單的評估軟件所能達(dá)到的，手工作業(yè)與軟件生成相結(jié)合是評稅的最佳方式，評估的結(jié)論應(yīng)由管理員根據(jù)實際情況綜合推算掌握。

　　（六）管理與稽查未相配合，影響納稅評估的成效。實施征管查分離改革以后，管理職能與檢查職能的分離在一些地方形成了管、查割裂的狀態(tài)，稽查局負(fù)責(zé)專業(yè)稽查，管理系列的檢查職能被嚴(yán)重削弱，管理人員的檢查意識薄弱，在評稅中納稅人不愿提供更多的信息及數(shù)據(jù)。多數(shù)管理人員沒有稅務(wù)檢查證，合法、規(guī)范的檢查難以實施，管理人員通過日常檢查手段獲取企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況、防范企業(yè)違法違章于未然的工作方法遭遇銷弱。從目前管理系列下戶檢查的流程看，它是在申報審核、案頭稽核、約談質(zhì)疑之后的最后手段，形成了對日常檢查的不重視不主動。而對于稽查系列來說，專業(yè)的稽查過程，很少有管理人員參與，甚至出于對案情的保密等原因，稽查情況在小范圍內(nèi)公開，管理人員得不到相關(guān)的信息，管、查割裂明顯，有機(jī)聯(lián)系不足。納稅評估人員在無法全面了解企業(yè)實際經(jīng)營狀況的情況下，和對精心策劃的虛假申報進(jìn)行納稅評估工作，顯然難有成效。

　?。ㄆ撸┘{稅評估工作人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。納稅評估專業(yè)化管理的最終目的就是要有專業(yè)化的評估人員，不但要掌握稅收業(yè)務(wù)知識、財務(wù)會計知識、法律知識、計算機(jī)應(yīng)用基礎(chǔ)知識，而且要了解企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營全貌及納稅人的詳細(xì)情況和特點，掌握審核、評析、測算、取證、質(zhì)詢的全部技能，但目前的納稅評估人員均為一人多崗，除正常的納稅評估工作外，還須承擔(dān)企業(yè)的各類涉稅管理事項，日常管理事務(wù)較多，難于確保有充足的時間和精力去專門從事納稅評估工作。同時，各級業(yè)務(wù)部門的培訓(xùn)尚未到位，評估人員隊伍的整體素質(zhì)在實踐中雖有一定的提高，卻依然跟不上納稅評估深層次信息化管理的要求，同時還要求納稅評估人員有一定的責(zé)任心、事業(yè)心，而目前符合上述條件的干部在數(shù)量上還不能滿足納稅評估的需要，納稅評估尚停在表層的分析，為評估而評估，工作基本處于應(yīng)付狀態(tài)，因而使納稅評估顯效緩慢，同時也難于調(diào)動評估人員的積極性。

　?。ò耍┘{稅評估的經(jīng)驗不足。我國的納稅評估的時間較短，經(jīng)驗不足，在處理有關(guān)納稅評估事宜不夠成熟，在開展納稅評估程序、方法不夠完善，在許多方面還都是空白。

　　二、進(jìn)一步完善納稅評估體系，夯實稅源管理基礎(chǔ)的對策要提高納稅評估的工作質(zhì)量和效果，就要針對上述問題對癥下藥，采取積極有效的措施，系統(tǒng)地、全面地解決納稅評估工作所面臨的問題。要從制度建設(shè)、軟件開發(fā)、日常管理、人才培養(yǎng)等方面多管齊下，使納稅評估工作成為稅收征管的頂梁之柱。

　?。ㄒ唬┨岣咚枷胝J(rèn)識，擺正納稅評估在稅收征管中的地位。當(dāng)前，我國的稅收征管水平與市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代稅制的要求還很不適應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛的今天，矛盾十分突出。在人力資源無法到位，在考慮納稅成本和社會效益。因此，目前需要拿出一個比較科學(xué)的方法幫助稅務(wù)機(jī)關(guān)了解哪些稅源有問題，需要重點監(jiān)管。評稅體系就是通過建立不同的評價標(biāo)準(zhǔn)和體系，對納稅人或者稅務(wù)機(jī)關(guān)可能存在的問題。利用評稅體系可以使稅務(wù)部門對企業(yè)的發(fā)展和稅源情況心中有數(shù)，是為適應(yīng)市場多樣性，以及經(jīng)濟(jì)全球化，多元化，是稅收征管適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種趨向，是在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的產(chǎn)物。也已經(jīng)被許多發(fā)達(dá)國家在稅收管理和稅源監(jiān)控中得驗證，是一個行之有效，可以節(jié)約人力資源的有效途徑，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)對納稅評估的組織領(lǐng)導(dǎo)。

　?。ǘ┙∪{稅評估的法律地位，規(guī)范評估制度。建立健全納稅評估的法律地位是納稅評估工作的基礎(chǔ)，規(guī)范納稅評估操作規(guī)程是納稅評估成效的保證。國家稅務(wù)總局應(yīng)在《納稅評估管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善與補(bǔ)充，建議制定《納稅評估工作操作規(guī)程》，對納稅評估的概念、評估的范圍、內(nèi)容、崗位職責(zé)、執(zhí)法方式、工作規(guī)程、評估程序、責(zé)任追究以及納稅評估分析方法、評估文書資料等予以明確與統(tǒng)一，還應(yīng)將評估資料歸檔，同時在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)，將納稅評估作為稅源監(jiān)控的重要內(nèi)容納入《征管法》或《征管法實施細(xì)則》之中，使評估工作有章可循，有法可依。

　?。ㄈ┩貙捫畔⑶溃岣咝畔①|(zhì)量。

　　1、從橫向縱向拓寬納稅評估的信息渠道：

　?。?）加強(qiáng)信息的橫向聯(lián)系，與地稅、銀行、海關(guān)、審計、水電供應(yīng)、外貿(mào)等部門密切聯(lián)系達(dá)到數(shù)據(jù)共享，同時應(yīng)象稽查一樣以法律的方式取得數(shù)據(jù)，保證分析數(shù)據(jù)來源準(zhǔn)確性；

　　（2）完善信息縱向聯(lián)系，在稅務(wù)機(jī)關(guān)上下級之間以及內(nèi)部的征收、管理、稽查各部門之間加強(qiáng)配合，對相關(guān)資料進(jìn)行收集整理與公開，建立內(nèi)部信息共享的“稅務(wù)數(shù)據(jù)庫”。

　　2、充分運(yùn)用《征管法》所賦予的權(quán)力，全面收集評估信息。加強(qiáng)稅法宣傳，從嚴(yán)治稅，按《征管法》所賦予的權(quán)力，通過法律程序要求被評估方必須提供相關(guān)信息，以確保評估信息的準(zhǔn)確和全面，以及評估結(jié)果的法律效率。

　　3、完善納稅評估分析指標(biāo)體系，建立市場調(diào)查部門，對不同行業(yè)及不同規(guī)模以及不同的營運(yùn)方式分門別類地進(jìn)行調(diào)查，區(qū)分不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同生產(chǎn)能力、不同經(jīng)營方式、不同登記注冊類型，豐富完善科學(xué)的指標(biāo)分析體系，并隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化和稅收征管的發(fā)展變化，不斷地進(jìn)行更新完善，做到與時俱進(jìn)。做到評估結(jié)果有根有據(jù)，有說服力，能讓納稅人心服口服。

　?。ㄋ模╅_展多稅種評估，拓寬評估的范圍。要在加強(qiáng)對增值稅評估的基礎(chǔ)上，積極探索消費(fèi)稅、所得稅等稅種評估方法，使納稅評估系統(tǒng)涵蓋所有稅種，同時加強(qiáng)對小規(guī)模及個體戶相關(guān)信息的收集，整理和歸納其在經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中的有價值的數(shù)據(jù)與指標(biāo)，為對其評稅提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和理論支持，從而實現(xiàn)對納稅人的綜合管理和全面監(jiān)控。

　　（五）加快納稅評估的信息化建設(shè)。

　　1、依托計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，提高信息收集能力和質(zhì)量。

　?。?）以多元化電子申報為切入點，加強(qiáng)評估所需信息的電子轉(zhuǎn)換能力，減少人工輸入信息量，提高工作效率和質(zhì)量；

　?。?）重視信息的管理和應(yīng)用，集中人力、物力、技術(shù)，改變信息處理各自為戰(zhàn)的分散局面，實現(xiàn)信息處理的集中加工與廣泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。

　　2、加快研發(fā)納稅評估的專業(yè)應(yīng)用軟件，充實軟件的評估分析內(nèi)容，提升納稅評估的智能化程度，并與金稅工程、稅收征管軟件等稅收管理軟件緊密結(jié)合，有些地區(qū)已建立起納稅預(yù)警系統(tǒng)，應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)警系統(tǒng)，提高其準(zhǔn)確性，提示出轄區(qū)內(nèi)申報異常企業(yè)。同時應(yīng)正確認(rèn)識評估軟件與手工操作的辨證關(guān)系：

　?。?）每個企業(yè)的經(jīng)營都有其自身的個性，單靠電子軟件是不可能準(zhǔn)確地體現(xiàn)千差萬別的眾多企業(yè)。

　　（2）市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，又注定了電子軟件無法正確的展現(xiàn)企業(yè)的狀態(tài)。

　　（3）手工操作雖效率差，但能較全面地綜合地考慮不同企業(yè)的個性。

　?。?）一味地追求、依靠納稅評估軟件是錯誤的。

　?。┕?、查辨證協(xié)作，分清各自職責(zé)。在評稅中不僅要以稽查為后盾，而且還要有稽查的意識，敢于發(fā)現(xiàn)問題，敢于深追問題，沒有稽查支持的評稅，評稅是軟弱無力的，其效果是可以想象的。評稅與查稅是有本質(zhì)的區(qū)別，納稅評估是一項稅收管理活動，側(cè)重于對納稅人履行納稅義務(wù)的事前、事中也有事后（在評估中納稅人意識到少交稅款而主動補(bǔ)交稅款）的監(jiān)督，對納稅人補(bǔ)稅一般不作處罰，但應(yīng)確定所屬期限加收滯納金，這是體現(xiàn)稅收的嚴(yán)肅性。評稅的目的是讓納稅人及時主動，改正錯誤，不夠成犯罪。查稅發(fā)現(xiàn)的問題是要追究法律責(zé)任。實踐中容易造成納稅評估成為一種“協(xié)商式稽查”，往往在稽查中可能遇到難點問題，會采取以評稅的方式處理，從而影響了稅收的公平性和稅收環(huán)境，納稅評估監(jiān)控地位得不到體現(xiàn)。因此，納稅評估應(yīng)與稅務(wù)稽查劃清界定。在管理評稅中應(yīng)堅持三個移交、二個不評：評稅解決不了的移交稽查、企業(yè)不服從評稅結(jié)果的又無正當(dāng)理由的移交稽查、有偷稅行為的移交稽查；有明顯異常的不評、稽查正在或近期涉入過的不評。

　　（七）建立納稅評估工作的質(zhì)量考核體系，加強(qiáng)干部培訓(xùn)全面提高干部隊伍的整體素質(zhì)。

　　1、建立激勵創(chuàng)新機(jī)制。營造良好的干部間的和諧環(huán)境是建立激勵創(chuàng)新機(jī)制的宗旨，沒有好的和諧環(huán)境，激勵機(jī)制就不能取得好的效果，甚至適得其反，因此，建立激勵機(jī)制必須服務(wù)于干部間的和諧環(huán)境。

　　（1）以加強(qiáng)稅收文化建設(shè)，提高干部的綜合素質(zhì)，以文化建設(shè)促和諧環(huán)境，從而培養(yǎng)評估人員愛崗敬業(yè)精神；

　?。?）實施能級管理，要充分考慮干部間的各自的優(yōu)勢與特點、特長，注重工作實績，兼顧職務(wù)與專業(yè)等級，擇優(yōu)上崗，要建立在和諧的基礎(chǔ)上，不能由于能級管理的制定而影響干部的工作積極性，在干部隊伍中形成立足崗位、系統(tǒng)學(xué)習(xí)、奮發(fā)向上的良好局面。

　　2、加大干部考核工作力度，強(qiáng)化干部隊伍管理，科學(xué)合理設(shè)置考核指標(biāo)，將評估工作列入崗位責(zé)任考核內(nèi)容，對達(dá)不到評估質(zhì)量要求和完成不了評估指標(biāo)的，追究主管負(fù)責(zé)人和評估有關(guān)工作人員的責(zé)任。

　　3、大力開展干部教育培訓(xùn)，不斷提高評估人員政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。加強(qiáng)對評估人員的培訓(xùn)力度，對評估工作涉及的稅收業(yè)務(wù)知識、財務(wù)會計知識、法律知識、計算機(jī)應(yīng)用基礎(chǔ)知識等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，而且要請經(jīng)濟(jì)管理方面的專家教授來給干部講課，讓評估人員了解企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程及企業(yè)經(jīng)營的詳細(xì)情況和特點，掌握審核、評析、測算、取證、質(zhì)詢的全部技能。加強(qiáng)經(jīng)驗交流總結(jié)，切實提高培訓(xùn)學(xué)習(xí)的質(zhì)量和效果，培養(yǎng)出一批能勝任評估工作的“專家”，和一支富有戰(zhàn)斗力的評估隊伍。

　　（八）我國的納稅評估應(yīng)借鑒國外的做法。我國納稅評估起步晚，要盡快讓評稅工作起到應(yīng)有作用，就要借鑒國外的一些做法。如新加坡、英國等在納稅評估方面起步較早的國家，納稅評估為發(fā)達(dá)國家提高稅收征管效率起到了非常積極的作用，他們的經(jīng)驗為我們加強(qiáng)納稅評估提供了借鑒依據(jù)，有益于加快我國的納稅評估步伐。