淺析納稅評估存在的問題及對策

　　納稅評估是稅務機關運用數(shù)據(jù)信息對比分析的方法，對納稅人、扣繳義務人納稅申報的真實性和準確性進行綜合評定，并限期依法處理的管理工作。通過對納稅人當期納稅情況真實性、準確性和合法性進行綜合評定，查找申報錯誤和分析具有普遍性、規(guī)律性的異常申報問題，及時糾正和處理納稅人納稅行為中的錯誤，實現(xiàn)對納稅人整體、實時的控管，同時為稽查環(huán)節(jié)提供案源信息，并為評定納稅人的信譽等級提供依據(jù)。因此，有必要將納稅評估引入當前稅收征管模式，建立納稅評估體系，全面實行納稅評估制度，以加強稅收管理，提高征管質(zhì)量，增強內(nèi)部監(jiān)督制約機制，形成較為合理的、科學的稅收管理新格局。

　　一、目前納稅評估需要解決的問題。

　?。ㄒ唬┘{稅評估的觀念有待進一步樹立。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的稅收征管水平與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代稅制的要求還很不適應，矛盾十分突出。各級稅收管理部門都在努力地探索適合我國目前的經(jīng)濟發(fā)展要求，并與之相適應的征管模式，從而產(chǎn)生了納稅評估，納稅評估是在新的經(jīng)濟環(huán)境中的產(chǎn)物，是為適應市場多樣性及經(jīng)濟全球化，多元化，是稅收征管適應經(jīng)濟發(fā)展的一種趨向。

　　1、缺乏統(tǒng)一認識，對納稅評估的內(nèi)涵、作用認識不足，如何開展納稅評估概念模糊，致使評估工作流于形式，評估工作的質(zhì)量難以提高。

　　2、對納稅評估執(zhí)法方式認識不一致，未能正確認識稅收稽查與管理評稅的區(qū)別，評估工作未能有效開展。相當一些地方認為納稅評估僅是一種案頭的稅務審計，不能實地進行評估，未能將案頭審計與實地檢查測算相結(jié)合，評估方法單調(diào)且缺乏推理性判斷。

　?。ǘ┘{稅評估的法律地位有待提高。納稅評估工作缺乏法律依據(jù)，評估工作無章可循。在有關納稅評估的法律依據(jù)方面，目前《稅收征管法》及其《實施細則》均無有關納稅評估的相關規(guī)定，僅有2001年12月下發(fā)的《國家稅務總局關于加強商貿(mào)企業(yè)增值稅評估工作的通知》的規(guī)章文件和國稅發(fā)[2005]43號國家稅務總局關于印發(fā)《納稅評估管理辦法（試行）》的通知，善未解決納稅評估的程序問題。管理人員如何進行納稅評估？評估工作是一個人就可以開展？還是必須兩人以上等等？納稅評估應按什么方式及程序，沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地的做法不一。而且其評估文書復雜而不規(guī)范，可操作性差。

　　（三）納稅評估的信息渠道有待于進一步拓寬。

　　1、信息直接影響著評估工作的效率和成果，稅務機關信息來源渠道受限制，加強信息的橫向與縱向聯(lián)系，信息量不足，現(xiàn)有技術手段低下，大量的信息孤島造成難以實現(xiàn)信息共享與交流。例如CTAIS系統(tǒng)與金稅系統(tǒng)的數(shù)據(jù)核對就是我們?nèi)粘９ぷ髦忻媾R的難題，更無法談得上與銀行、海關、工商、質(zhì)量技術監(jiān)督等跨部門的信息交換。信息資源無法共享制約了稅務機關對納稅人信息的完整性和正確性的判斷能力，目前稅務機關上下級之間以及內(nèi)部的征收、管理、稽查各部門之間協(xié)調(diào)不夠，許多必要的相關資料沒有得到收集和確認整理與公開，信息數(shù)據(jù)不能充分共享，缺乏統(tǒng)一的“稅務數(shù)據(jù)倉庫”。因此，許多地方納稅評估還是停留在“以表審表”階段，信息來源單一，除了申報數(shù)據(jù)，沒有其他可以利用的數(shù)據(jù)，影響了納稅評估的深度與廣度。

　　2、納稅人提供的信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。目前我們納稅評估的主要信息來源，是納稅人的納稅申報資料和財務數(shù)據(jù)，但這些資料信息的可靠性和真實性較差。根據(jù)納稅評估工作辦法，增值稅評估屬于稅務機關的內(nèi)部管理工作，在評估過程中，不宜調(diào)帳，不宜實地核查，僅憑案頭資料分析，在不太了解、掌握企業(yè)實際生產(chǎn)、經(jīng)營的情況下，往往由于納稅人采取以假造假的手段把購進、耗用材料、資金、存貨增減等同口徑的縮小，從案頭分析中無法發(fā)現(xiàn)異常申報，往往耗時多，效率低下，難于發(fā)現(xiàn)納稅人的虛假申報現(xiàn)象。特別是為數(shù)眾多的中小企業(yè)、股份合作企業(yè)、個體私營企業(yè)，由于受到利益驅(qū)動，大多法律意識淡薄，財務核算不太健全，有的企業(yè)甚至故意做假賬，試想在資料不全，相關信息不足，財務不健全、數(shù)據(jù)不準確，有些財務人員了解了稅務評稅的方法，甚至會在財務指標上采取倒雜推算法，至使評稅指標“100%”正常，以此為計算的評估指標，參考價值不高，至使評估效果不顯著，質(zhì)量難以提高。

　　3、評估分析指標體系的科學性、實用性、適應性有待提高?，F(xiàn)行的納稅評估體系是確定行業(yè)內(nèi)平均值，實際上是企業(yè)真實納稅標準的一種假設，企業(yè)被測算的指標只要處于正常值的合理波動幅度內(nèi)，就被認為已真實申報，實際上，評估對象的規(guī)模大小，所處的環(huán)境、面臨的風險、資金流向等諸多因素的影響，企業(yè)產(chǎn)品類型多少等因素，都對“行業(yè)峰值”產(chǎn)生較大影響。企業(yè)的經(jīng)營情況千差萬別，以假設的行業(yè)平均指標進行評估分析難免有其局限性，加上行業(yè)分類無法過多過細，分析指標的科學性、實用性、適用性就大打折扣了。以零售行業(yè)為例，根據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類的國家標準，零售業(yè)下屬有9個中類、45個小類，如果粗放地以幾個行業(yè)小類為代表，對其他行業(yè)小類就難以適用，如果要涵蓋所有行業(yè)小類，進行指標的調(diào)查分析測算，就是一項巨大的工程，測算分析、維護調(diào)整的難度可想而知。納稅評估指標體系的局限性，制約著納稅評估工作的結(jié)果和開展方向?；鶎庸芾韱挝恢粚Ρ据爡^(qū)內(nèi)的企業(yè)進行管理，無法了解更大范圍同行業(yè)企業(yè)的狀況，以及整個行業(yè)的平均水平，缺乏評估的參照物，只能按照個人業(yè)務知識和工作經(jīng)驗進行評估，當然難以做到有效、深入的評估，這是評估的內(nèi)在缺陷，有待于形成比較系統(tǒng)的評估體系。

　　（四）納稅評估的范圍有待進一步擴大。納稅評估實施的范圍有限，目前《納稅評估管理辦法（試行）》雖提到評估涵蓋所有稅種，但各地納稅評估的范圍基本局限在一般納稅人的增值稅申報分析上，對消費稅、所得稅和對進出口企業(yè)的免、抵、退情況等評估進展非常緩慢，缺乏評估需要的指標和參數(shù)。對稅款流失嚴重，監(jiān)控難度大的小規(guī)模企業(yè)、個體工商戶有些地區(qū)雖也運用納稅評估，迫于信息等原因成效有限。

　?。ㄎ澹┘{稅評估的信息化運用有待加強。計算機依托不足，目前可供使用的納稅評估應用軟件主要有兩個，一個是CTAIS中的納稅評估子系統(tǒng)，另一個是金稅工程二期拓展的納稅評估子系統(tǒng)。其數(shù)據(jù)的整合與提煉需要有個統(tǒng)一的軟件，各地雖也相繼開發(fā)出各自的納稅評估軟件，由于開發(fā)的軟件不同，數(shù)據(jù)庫的不統(tǒng)一，給信息共享帶來技術障礙。納稅評估軟件的開發(fā)應著重從加強預警系統(tǒng)上的評估數(shù)據(jù)庫的采集與共享，做到及時更新，其數(shù)據(jù)應來自市場。評估的效果不是簡單的評估軟件所能達到的，手工作業(yè)與軟件生成相結(jié)合是評稅的最佳方式，評估的結(jié)論應由管理員根據(jù)實際情況綜合推算掌握。

　?。┕芾砼c稽查未相配合，影響納稅評估的成效。實施征管查分離改革以后，管理職能與檢查職能的分離在一些地方形成了管、查割裂的狀態(tài)，稽查局負責專業(yè)稽查，管理系列的檢查職能被嚴重削弱，管理人員的檢查意識薄弱，在評稅中納稅人不愿提供更多的信息及數(shù)據(jù)。多數(shù)管理人員沒有稅務檢查證，合法、規(guī)范的檢查難以實施，管理人員通過日常檢查手段獲取企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況、防范企業(yè)違法違章于未然的工作方法遭遇銷弱。從目前管理系列下戶檢查的流程看，它是在申報審核、案頭稽核、約談質(zhì)疑之后的最后手段，形成了對日常檢查的不重視不主動。而對于稽查系列來說，專業(yè)的稽查過程，很少有管理人員參與，甚至出于對案情的保密等原因，稽查情況在小范圍內(nèi)公開，管理人員得不到相關的信息，管、查割裂明顯，有機聯(lián)系不足。納稅評估人員在無法全面了解企業(yè)實際經(jīng)營狀況的情況下，和對精心策劃的虛假申報進行納稅評估工作，顯然難有成效。

　?。ㄆ撸┘{稅評估工作人員的綜合業(yè)務素質(zhì)有待進一步提高。納稅評估專業(yè)化管理的最終目的就是要有專業(yè)化的評估人員，不但要掌握稅收業(yè)務知識、財務會計知識、法律知識、計算機應用基礎知識，而且要了解企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營全貌及納稅人的詳細情況和特點，掌握審核、評析、測算、取證、質(zhì)詢的全部技能，但目前的納稅評估人員均為一人多崗，除正常的納稅評估工作外，還須承擔企業(yè)的各類涉稅管理事項，日常管理事務較多，難于確保有充足的時間和精力去專門從事納稅評估工作。同時，各級業(yè)務部門的培訓尚未到位，評估人員隊伍的整體素質(zhì)在實踐中雖有一定的提高，卻依然跟不上納稅評估深層次信息化管理的要求，同時還要求納稅評估人員有一定的責任心、事業(yè)心，而目前符合上述條件的干部在數(shù)量上還不能滿足納稅評估的需要，納稅評估尚停在表層的分析，為評估而評估，工作基本處于應付狀態(tài)，因而使納稅評估顯效緩慢，同時也難于調(diào)動評估人員的積極性。

　?。ò耍┘{稅評估的經(jīng)驗不足。我國的納稅評估的時間較短，經(jīng)驗不足，在處理有關納稅評估事宜不夠成熟，在開展納稅評估程序、方法不夠完善，在許多方面還都是空白。

　　二、進一步完善納稅評估體系，夯實稅源管理基礎的對策要提高納稅評估的工作質(zhì)量和效果，就要針對上述問題對癥下藥，采取積極有效的措施，系統(tǒng)地、全面地解決納稅評估工作所面臨的問題。要從制度建設、軟件開發(fā)、日常管理、人才培養(yǎng)等方面多管齊下，使納稅評估工作成為稅收征管的頂梁之柱。

　?。ㄒ唬┨岣咚枷胝J識，擺正納稅評估在稅收征管中的地位。當前，我國的稅收征管水平與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代稅制的要求還很不適應，在經(jīng)濟發(fā)展迅猛的今天，矛盾十分突出。在人力資源無法到位，在考慮納稅成本和社會效益。因此，目前需要拿出一個比較科學的方法幫助稅務機關了解哪些稅源有問題，需要重點監(jiān)管。評稅體系就是通過建立不同的評價標準和體系，對納稅人或者稅務機關可能存在的問題。利用評稅體系可以使稅務部門對企業(yè)的發(fā)展和稅源情況心中有數(shù)，是為適應市場多樣性，以及經(jīng)濟全球化，多元化，是稅收征管適應經(jīng)濟發(fā)展的一種趨向，是在新的經(jīng)濟環(huán)境中的產(chǎn)物。也已經(jīng)被許多發(fā)達國家在稅收管理和稅源監(jiān)控中得驗證，是一個行之有效，可以節(jié)約人力資源的有效途徑，各級稅務機關應統(tǒng)一思想認識，加強對納稅評估的組織領導。

　?。ǘ┙∪{稅評估的法律地位，規(guī)范評估制度。建立健全納稅評估的法律地位是納稅評估工作的基礎，規(guī)范納稅評估操作規(guī)程是納稅評估成效的保證。國家稅務總局應在《納稅評估管理辦法（試行）》的基礎上進行完善與補充，建議制定《納稅評估工作操作規(guī)程》，對納稅評估的概念、評估的范圍、內(nèi)容、崗位職責、執(zhí)法方式、工作規(guī)程、評估程序、責任追究以及納稅評估分析方法、評估文書資料等予以明確與統(tǒng)一，還應將評估資料歸檔，同時在適當?shù)臅r機，將納稅評估作為稅源監(jiān)控的重要內(nèi)容納入《征管法》或《征管法實施細則》之中，使評估工作有章可循，有法可依。

　?。ㄈ┩貙捫畔⑶?，提高信息質(zhì)量。

　　1、從橫向縱向拓寬納稅評估的信息渠道：

　?。?）加強信息的橫向聯(lián)系，與地稅、銀行、海關、審計、水電供應、外貿(mào)等部門密切聯(lián)系達到數(shù)據(jù)共享，同時應象稽查一樣以法律的方式取得數(shù)據(jù)，保證分析數(shù)據(jù)來源準確性；

　?。?）完善信息縱向聯(lián)系，在稅務機關上下級之間以及內(nèi)部的征收、管理、稽查各部門之間加強配合，對相關資料進行收集整理與公開，建立內(nèi)部信息共享的“稅務數(shù)據(jù)庫”。

　　2、充分運用《征管法》所賦予的權力，全面收集評估信息。加強稅法宣傳，從嚴治稅，按《征管法》所賦予的權力，通過法律程序要求被評估方必須提供相關信息，以確保評估信息的準確和全面，以及評估結(jié)果的法律效率。

　　3、完善納稅評估分析指標體系，建立市場調(diào)查部門，對不同行業(yè)及不同規(guī)模以及不同的營運方式分門別類地進行調(diào)查，區(qū)分不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同生產(chǎn)能力、不同經(jīng)營方式、不同登記注冊類型，豐富完善科學的指標分析體系，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化和稅收征管的發(fā)展變化，不斷地進行更新完善，做到與時俱進。做到評估結(jié)果有根有據(jù)，有說服力，能讓納稅人心服口服。

　?。ㄋ模╅_展多稅種評估，拓寬評估的范圍。要在加強對增值稅評估的基礎上，積極探索消費稅、所得稅等稅種評估方法，使納稅評估系統(tǒng)涵蓋所有稅種，同時加強對小規(guī)模及個體戶相關信息的收集，整理和歸納其在經(jīng)濟運作中的有價值的數(shù)據(jù)與指標，為對其評稅提供基礎數(shù)據(jù)和理論支持，從而實現(xiàn)對納稅人的綜合管理和全面監(jiān)控。

　?。ㄎ澹┘涌旒{稅評估的信息化建設。

　　1、依托計算機網(wǎng)絡，提高信息收集能力和質(zhì)量。

　?。?）以多元化電子申報為切入點，加強評估所需信息的電子轉(zhuǎn)換能力，減少人工輸入信息量，提高工作效率和質(zhì)量；

　?。?）重視信息的管理和應用，集中人力、物力、技術，改變信息處理各自為戰(zhàn)的分散局面，實現(xiàn)信息處理的集中加工與廣泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。

　　2、加快研發(fā)納稅評估的專業(yè)應用軟件，充實軟件的評估分析內(nèi)容，提升納稅評估的智能化程度，并與金稅工程、稅收征管軟件等稅收管理軟件緊密結(jié)合，有些地區(qū)已建立起納稅預警系統(tǒng)，應進一步完善預警系統(tǒng)，提高其準確性，提示出轄區(qū)內(nèi)申報異常企業(yè)。同時應正確認識評估軟件與手工操作的辨證關系：

　?。?）每個企業(yè)的經(jīng)營都有其自身的個性，單靠電子軟件是不可能準確地體現(xiàn)千差萬別的眾多企業(yè)。

　?。?）市場經(jīng)濟的復雜性，又注定了電子軟件無法正確的展現(xiàn)企業(yè)的狀態(tài)。

　?。?）手工操作雖效率差，但能較全面地綜合地考慮不同企業(yè)的個性。

　?。?）一味地追求、依靠納稅評估軟件是錯誤的。

　?。┕?、查辨證協(xié)作，分清各自職責。在評稅中不僅要以稽查為后盾，而且還要有稽查的意識，敢于發(fā)現(xiàn)問題，敢于深追問題，沒有稽查支持的評稅，評稅是軟弱無力的，其效果是可以想象的。評稅與查稅是有本質(zhì)的區(qū)別，納稅評估是一項稅收管理活動，側(cè)重于對納稅人履行納稅義務的事前、事中也有事后（在評估中納稅人意識到少交稅款而主動補交稅款）的監(jiān)督，對納稅人補稅一般不作處罰，但應確定所屬期限加收滯納金，這是體現(xiàn)稅收的嚴肅性。評稅的目的是讓納稅人及時主動，改正錯誤，不夠成犯罪。查稅發(fā)現(xiàn)的問題是要追究法律責任。實踐中容易造成納稅評估成為一種“協(xié)商式稽查”，往往在稽查中可能遇到難點問題，會采取以評稅的方式處理，從而影響了稅收的公平性和稅收環(huán)境，納稅評估監(jiān)控地位得不到體現(xiàn)。因此，納稅評估應與稅務稽查劃清界定。在管理評稅中應堅持三個移交、二個不評：評稅解決不了的移交稽查、企業(yè)不服從評稅結(jié)果的又無正當理由的移交稽查、有偷稅行為的移交稽查；有明顯異常的不評、稽查正在或近期涉入過的不評。

　?。ㄆ撸┙⒓{稅評估工作的質(zhì)量考核體系，加強干部培訓全面提高干部隊伍的整體素質(zhì)。

　　1、建立激勵創(chuàng)新機制。營造良好的干部間的和諧環(huán)境是建立激勵創(chuàng)新機制的宗旨，沒有好的和諧環(huán)境，激勵機制就不能取得好的效果，甚至適得其反，因此，建立激勵機制必須服務于干部間的和諧環(huán)境。

　?。?）以加強稅收文化建設，提高干部的綜合素質(zhì)，以文化建設促和諧環(huán)境，從而培養(yǎng)評估人員愛崗敬業(yè)精神；

　?。?）實施能級管理，要充分考慮干部間的各自的優(yōu)勢與特點、特長，注重工作實績，兼顧職務與專業(yè)等級，擇優(yōu)上崗，要建立在和諧的基礎上，不能由于能級管理的制定而影響干部的工作積極性，在干部隊伍中形成立足崗位、系統(tǒng)學習、奮發(fā)向上的良好局面。

　　2、加大干部考核工作力度，強化干部隊伍管理，科學合理設置考核指標，將評估工作列入崗位責任考核內(nèi)容，對達不到評估質(zhì)量要求和完成不了評估指標的，追究主管負責人和評估有關工作人員的責任。

　　3、大力開展干部教育培訓，不斷提高評估人員政治、業(yè)務素質(zhì)。加強對評估人員的培訓力度，對評估工作涉及的稅收業(yè)務知識、財務會計知識、法律知識、計算機應用基礎知識等內(nèi)容進行系統(tǒng)培訓學習，而且要請經(jīng)濟管理方面的專家教授來給干部講課，讓評估人員了解企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程及企業(yè)經(jīng)營的詳細情況和特點，掌握審核、評析、測算、取證、質(zhì)詢的全部技能。加強經(jīng)驗交流總結(jié)，切實提高培訓學習的質(zhì)量和效果，培養(yǎng)出一批能勝任評估工作的“專家”，和一支富有戰(zhàn)斗力的評估隊伍。

　?。ò耍┪覈募{稅評估應借鑒國外的做法。我國納稅評估起步晚，要盡快讓評稅工作起到應有作用，就要借鑒國外的一些做法。如新加坡、英國等在納稅評估方面起步較早的國家，納稅評估為發(fā)達國家提高稅收征管效率起到了非常積極的作用，他們的經(jīng)驗為我們加強納稅評估提供了借鑒依據(jù)，有益于加快我國的納稅評估步伐。