穩(wěn)步推進(jìn)個(gè)稅改革

　　黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，明確提出了分步實(shí)施稅收制度改革的目標(biāo)和任務(wù)，要求進(jìn)一步改革和完善稅收制度，建立更加公平、更加科學(xué)的稅收體系，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更加良好的稅收環(huán)境。

　　一、推進(jìn)個(gè)人所得稅制改革勢(shì)在必行

　　個(gè)人所得稅既是籌集稅收收入的工具，又是調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配的重要手段。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人所得稅是最重要的主體稅種之一，發(fā)揮著聚集國(guó)家財(cái)政收入、公平收入分配的重要功能。

　　我國(guó)的個(gè)人所得稅制度經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、逐步完善的漸進(jìn)過(guò)程。我國(guó)在1950年政務(wù)院公布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》中就設(shè)立了個(gè)人所得稅稅種，但由于種種原因一直沒(méi)有開(kāi)征。直到二十世紀(jì)80年代，為適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，我國(guó)才相繼開(kāi)征了對(duì)外籍個(gè)人征收的個(gè)人所得稅、對(duì)國(guó)內(nèi)居民征收的城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)戶(hù)所得稅和個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅。1994年將上述三稅修訂合一，頒布實(shí)施了新的個(gè)人所得稅法，初步建立起符合我國(guó)實(shí)際的個(gè)人所得稅制度。

　　近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民個(gè)人收入水平的逐年提高以及稅收征管的不斷改進(jìn)，個(gè)人所得稅收入出現(xiàn)了較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭，2002年至2004年個(gè)人所得稅收入分別為1211億元、1417億元和1737億元，年均增長(zhǎng)幅度為19.8%；2004年個(gè)人所得稅收入比1994年增長(zhǎng)23倍，占稅收總收入的比重增長(zhǎng)到6.8%，是同一時(shí)期收入增長(zhǎng)較快的稅種之

　　已成為國(guó)家財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。同時(shí)，個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能不斷加強(qiáng)，按照“量能負(fù)擔(dān)”原則，在個(gè)人所得稅政策上始終體現(xiàn)“高收入者多繳稅，低收入者少繳稅”的立法精神，積極發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會(huì)分配、縮小貧富差距的作用，一方面，對(duì)工薪所得、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)及個(gè)體工商戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得按其所得多寡分別實(shí)行了5%至45%、5%至35%的超額累進(jìn)稅率；對(duì)超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的勞務(wù)報(bào)酬所得實(shí)行加成征收等，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高收入者政策調(diào)節(jié)力度。另一方面，在稅收征管上，通過(guò)建立重點(diǎn)納稅人檔案、雙向申報(bào)試點(diǎn)等對(duì)重點(diǎn)稅源進(jìn)行有效控管，堵塞稅收漏洞。

　　自1994年個(gè)人所得稅法實(shí)施以來(lái)至今已十多年，其間我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了很大變化，國(guó)民生產(chǎn)總值持續(xù)、快速增長(zhǎng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈多向度發(fā)展，表現(xiàn)在分配關(guān)系方面也是錯(cuò)綜復(fù)雜，呈現(xiàn)新的特點(diǎn)：一方面城鄉(xiāng)居民收入大幅度提高，富裕人群逐漸增加；另一方面城鎮(zhèn)居民基本生活消費(fèi)支出快速增長(zhǎng)，社會(huì)成員收入差距擴(kuò)大。同時(shí)，分配秩序不規(guī)范、初次分配的激勵(lì)約束機(jī)制不健全、再分配的調(diào)節(jié)措施不完善等問(wèn)題較為突出。當(dāng)前，健全收入分配制度、推進(jìn)分配體制改革已成為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要一環(huán)，因此，如何正確處理各種社會(huì)分配關(guān)系，特別是按照公平與效率兼顧原則，穩(wěn)妥處理好國(guó)家與個(gè)人的分配關(guān)系是一項(xiàng)重要課題。

　　從我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度實(shí)際執(zhí)行情況看，還存在著一些不夠完善的地方。一是根據(jù)所得項(xiàng)目分類(lèi)按月、按次征收個(gè)人所得稅，與綜合各項(xiàng)所得按年匯總計(jì)算征稅的制度相比，不能充分發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配的作用，難以完全體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的原則；二是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，納稅人取得多項(xiàng)所得或從多處取得所得的現(xiàn)象越來(lái)越多，而目前對(duì)不同的所得項(xiàng)目采取不同稅率和扣除的辦法，容易造成納稅人分解收入、享受多次費(fèi)用扣除而逃漏稅收；三是工薪所得邊際稅率偏高、稅率級(jí)距過(guò)多、稅負(fù)不夠公平；四是工薪所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)時(shí)間未做調(diào)整，使綜合費(fèi)用 800元/月扣除額與目前城鎮(zhèn)居民實(shí)際生計(jì)支出水平有一定差距；五是存在部分地區(qū)擅自出臺(tái)減、免、返稅政策的現(xiàn)象，造成國(guó)家稅收流失。上述問(wèn)題的存在直接影響了個(gè)人所得稅在組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距方面的作用，社會(huì)上要求進(jìn)一步改革、完善個(gè)人所得稅的呼聲日益強(qiáng)烈。

　　二、建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的作用

　　按照黨的十六大決定精神，個(gè)人所得稅改革的目標(biāo)是按照簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的稅制，進(jìn)一步規(guī)范和拓寬稅基，合理調(diào)整稅率和級(jí)距，適當(dāng)降低工薪所得稅負(fù)水平，同時(shí)，努力創(chuàng)造條件，建立一套科學(xué)高效的征管體系，更好地發(fā)揮個(gè)人所得稅組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入分配的作用。改革初步設(shè)想是：

　　1、實(shí)行綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。從公平稅負(fù)、更好地調(diào)節(jié)收入分配的需要出發(fā)，實(shí)施綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，乃至過(guò)渡到完全的綜合個(gè)人所得稅制，是我國(guó)個(gè)人所得稅制改革的方向。只有逐步向綜合稅制邁進(jìn)，才能從根本上解決稅收公平的問(wèn)題，加大對(duì)高收入的調(diào)節(jié)力度。即將工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得等有較強(qiáng)連續(xù)性或經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項(xiàng)目，制定統(tǒng)一適用的累進(jìn)稅率；對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用費(fèi)、利息、紅利、股息等其它所得，仍按比例稅率實(shí)行分項(xiàng)征收。

　　2、適當(dāng)降低個(gè)人所得稅邊際稅率，減少累進(jìn)級(jí)距。為進(jìn)一步公平稅負(fù)，簡(jiǎn)化稅制，強(qiáng)化個(gè)人收入分配，更好地吸引國(guó)、內(nèi)外高科技管理人才和境外個(gè)人投資者，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅率和累進(jìn)框架進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在綜合征收基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)累進(jìn)級(jí)數(shù)，適當(dāng)降低最高邊際稅率。

　　3、規(guī)范征稅范圍，適當(dāng)擴(kuò)大稅基。隨著收入分配形式和所得來(lái)源渠道的多樣化，針對(duì)現(xiàn)行稅法存在的應(yīng)稅所得項(xiàng)目口徑不一致情況，進(jìn)一步規(guī)范征稅范圍，適當(dāng)擴(kuò)大稅基，將免稅項(xiàng)目之外的一切收入都納入征稅范圍，堵塞稅收管理漏洞。

　　4、努力創(chuàng)造征管條件，加大對(duì)高收入者的稅收監(jiān)管力度。個(gè)人所得稅改革能否順利推進(jìn)，征管水平是重要前提。因此，目前應(yīng)下大力氣健全和完善征管措施。其中包括：建立健全稅務(wù)部門(mén)對(duì)個(gè)人所得信息收集和交叉稽核系統(tǒng)以及銀行對(duì)個(gè)人收支的結(jié)算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)收入監(jiān)控和數(shù)據(jù)處理的電子化；逐步建立個(gè)人收入檔案和代扣代繳明細(xì)管理制度；建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記和儲(chǔ)蓄實(shí)名制度；大力推進(jìn)居民固定賬號(hào)信用卡或支票結(jié)算制度等，為全面推進(jìn)綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制改革創(chuàng)造條件。

　　三、分步實(shí)施個(gè)人所得稅改革是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇

　　個(gè)人所得稅是世界上最復(fù)雜的稅種之一，具有很強(qiáng)的政策性，也要求具備較高的征管和配套條件。在我國(guó)人口眾多，城鄉(xiāng)收入差異大，地區(qū)發(fā)展不平衡的情況下，全面修訂個(gè)人所得稅法，使改革一步到位是很難做到的。個(gè)人所得稅法作為處理國(guó)家與個(gè)人分配關(guān)系的一部重要法律，每一項(xiàng)稅收政策的調(diào)整都將涉及方方面面的利益關(guān)系，體現(xiàn)著黨和國(guó)家的方針政策，影響著老百姓的經(jīng)濟(jì)生活，因此，改革和調(diào)整個(gè)人所得稅制必須要廣泛調(diào)查、慎重研究、科學(xué)求證，既要反映黨和國(guó)家新時(shí)期的治稅思想，充分反映民意，又要向國(guó)際慣例靠攏，符合現(xiàn)代稅制的客觀(guān)規(guī)律和要求。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家個(gè)人所得稅制度建設(shè)情況看，都經(jīng)歷了一個(gè)不斷改革和完善的過(guò)程，特別是在現(xiàn)代個(gè)人所得稅制中，對(duì)相關(guān)征管條件和配套措施都有很高要求，其中，包括儲(chǔ)蓄實(shí)名制、個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記、個(gè)人收入申報(bào)及交叉稽核、信用卡制度以及大量數(shù)據(jù)微機(jī)處理等。我國(guó)個(gè)人所得稅自開(kāi)征至目前只有25年左右的時(shí)間，其制度設(shè)計(jì)、征管手段等基本上是與我國(guó)不同時(shí)期的特殊國(guó)情相吻合的，今后改革和完善個(gè)人所得稅也必將與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，不可能超越我國(guó)歷史文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段，特別是在稅收諸多征管和配套條件不具備的情況下，我國(guó)個(gè)人所得稅的改革必將呈循序漸進(jìn)、不斷完善的過(guò)程。因此，應(yīng)樹(shù)立長(zhǎng)期改革思路，不宜要求一役全功。

　　在目前全面修訂個(gè)人所得稅法條件尚不成熟的情況下，為適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求，應(yīng)該通過(guò)部分政策調(diào)整，重點(diǎn)解決社會(huì)反映比較突出的問(wèn)題，進(jìn)一步發(fā)揮稅收再分配的作用，促進(jìn)社會(huì)公平。一是適當(dāng)調(diào)整個(gè)人所得稅工薪收入扣除額?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅法規(guī)定的工薪所得費(fèi)用扣除額是800元/月，這一扣除標(biāo)準(zhǔn)十多年未做調(diào)整。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)職工工資收入大幅提高，但同時(shí)，城鎮(zhèn)居民的生活消費(fèi)支出也相應(yīng)增加，個(gè)人所得稅按800元/月標(biāo)準(zhǔn)扣除在部分地區(qū)已不能完全覆蓋城鎮(zhèn)居民的基本生活開(kāi)支。因此，根據(jù)全國(guó)城鎮(zhèn)職工消費(fèi)支出增長(zhǎng)的新情況，應(yīng)適當(dāng)提高個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。二是進(jìn)一步擴(kuò)大納稅人自行申報(bào)范圍，加強(qiáng)對(duì)高收入者的征管力度。現(xiàn)行個(gè)人所得稅法規(guī)定，只有“在兩處以上取得工資、薪金所得和沒(méi)有扣繳義務(wù)人的”納稅人必須自行申報(bào)。對(duì)于其他納稅人，包括高收入者，只是由其扣繳義務(wù)人辦理扣繳申報(bào)，納稅人自己不必自行申報(bào)。通過(guò)及時(shí)修訂稅法，明確個(gè)人所得超過(guò)一定數(shù)額的高收入者必須依法自行申報(bào)，符合當(dāng)前稅收征管改革的要求，也將進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度，堵塞稅收漏洞。