我國稅制改革的中期目標(biāo)和基本框架

　　一、中期稅制改革的目標(biāo)

　　在“十五”計劃的開局之年和新世紀(jì)來臨之際，我國新一輪的稅制改革即將拉開帷幕我國稅制改革中期目標(biāo)是指“十五”時期乃至今后更長一段時期稅制改革要達到的目標(biāo)。在鞏固和完善1994年稅制改革成果的基礎(chǔ)上，進一步完善分稅制，健全稅收制度，強化稅收管理，逐步提高稅收收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央級收入全部稅收入的比重，從而構(gòu)建起與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟全球化相適應(yīng)的中國稅制體系，而不是對現(xiàn)行稅制的推倒、重建。

　　1、稅收中期改革要通過稅費改革，重新明確各級政府的事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)，調(diào)整中央與地方收入分配關(guān)系，使各級政府的稅費收入的歸屬與各級政府的事權(quán)一致。政府應(yīng)退出經(jīng)營性和競爭性投資領(lǐng)域，壓縮規(guī)費收入規(guī)模，對各類收費按性質(zhì)歸并于稅，或予以取消，使稅收成為規(guī)范國家與企業(yè)、國家與個人分配關(guān)系的基本方法，成為各級政府財政收入的主要來源。

　　2、我國納稅人的負擔(dān)明顯偏重，一般為25%左右，其主要原因在稅外負擔(dān)上。稅外收費的膨脹已嚴(yán)重危害到稅收在組織財政收入職能上的發(fā)揮。因此，合理確定宏觀稅負水平，降低稅外負擔(dān)，把稅收占GDP的比重提高到20%左右，應(yīng)是中期稅制改革的一個重要任務(wù)。

　　3、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，合理劃分直接稅和間接稅。一是稅收要與市場經(jīng)濟保持同步發(fā)展；二是稅收調(diào)控要涉及社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域。從總體來看，發(fā)達國家直接稅比重大于間接稅比重，即使以流轉(zhuǎn)稅為主題稅種的發(fā)展中國家，其所得稅的比重也比我國高。與發(fā)達國家的平均比重35%相差懸殊，而且低于發(fā)展中國家平均比重26%.我國稅制改革的中期目標(biāo)要向WTO成員國中的發(fā)展中國家直接稅平均比重的水平靠攏；從長遠看，建立流轉(zhuǎn)稅和所得稅的雙主體稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)是我國稅制改革目標(biāo)。

　　4、在市場經(jīng)濟體制下，完善稅收調(diào)控功能。宏觀調(diào)控主要靠政府實施的貨幣政策和財政政策去實現(xiàn)。稅收政策作為財政政策的重要方面，在稅制改革中期目標(biāo)中面臨的任務(wù)相當(dāng)艱巨。一是適應(yīng)經(jīng)濟全球化的世界形勢和我國加入WTO后稅收面臨的挑戰(zhàn)；二是適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟體制“雙轉(zhuǎn)型”的客觀要求，需要調(diào)整現(xiàn)行稅收政策；三是適應(yīng)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，也需要及時調(diào)整不相適應(yīng)的稅收政策，使稅收優(yōu)惠制度由區(qū)域優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠和科技優(yōu)惠傾斜，以推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資本結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

　　5、營造公平競爭的稅收環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展。目前，影響稅收負擔(dān)分配不合理的問題，一是內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)稅收負擔(dān)不公平，主要表現(xiàn)在內(nèi)資企業(yè)所得稅制度的差異上。據(jù)專項調(diào)查表明，外商投資企業(yè)所得稅目前的法定負擔(dān)率為20.4%，實際負擔(dān)率只有10.73%；而內(nèi)資企業(yè)目前的法定負擔(dān)率25.77%.因此，應(yīng)加快統(tǒng)一企業(yè)所得稅制度的步伐。二是國企與非國企之間稅收負擔(dān)不公平。目前，我國的國有經(jīng)濟成分只占國內(nèi)生產(chǎn)總值的30%左右，卻承擔(dān)著大部分的國家稅收，這與他在整個經(jīng)濟中的地位是不相稱的。稅制改革中期目標(biāo)應(yīng)在穩(wěn)定國有企業(yè)稅收負擔(dān)前提下，根據(jù)變化的經(jīng)濟、稅源結(jié)構(gòu)，調(diào)整稅收配置，把稅收的重點從國有經(jīng)濟轉(zhuǎn)移到非國有經(jīng)濟上來，從調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)和加強稅收征管入手，切實提高非國有經(jīng)濟的稅收貢獻率。

　　二、中期稅制改革的主要原則

　　——現(xiàn)實與前瞻相結(jié)合的原則。在中期改革目標(biāo)的設(shè)計上要防止出現(xiàn)只顧解決眼前實際問題或盲目與發(fā)達國家稅制接軌的傾向。

　　——中央、地方分配格局保持穩(wěn)定的原則。按照事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一原則，從規(guī)范中央與地方事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)入手，在中央、地方分配格局不做大的調(diào)整的情況下，更好地調(diào)動中央、地方兩個積極性。

　　——增收而不增負原則。在逐步提高宏觀稅負，壓縮非稅負擔(dān)的情況下，調(diào)整現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)，從而增加收入。要擴大稅基，使稅基的覆蓋面涉及到經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域，開拓新稅源，達到增收的目的。

　　——國民待遇原則。是適應(yīng)世界經(jīng)濟全球化和加入WTO必須遵循的原則。清理關(guān)稅、國內(nèi)流轉(zhuǎn)稅、所得稅、地方稅，并消除帶有歧視性的稅收政策。

　　——效率與公平并重的原則。強化稅收在實現(xiàn)社會公平方面的調(diào)節(jié)力度應(yīng)放在重要位置，因此，中期稅制改革要遵循效率與公平并重的原則。

　　——涵養(yǎng)稅源，促進經(jīng)濟增長的原則。要結(jié)合國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，對現(xiàn)行稅收政策進行有選擇性和結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，刺激有效投資和適度消費，促進技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展高科技和經(jīng)濟增長。

　　——便于征管的原則。稅制要做到簡化、課稅主體明確、課稅客體環(huán)節(jié)容易確定、納稅計算簡便；稅收政策目標(biāo)界限清晰，易于執(zhí)行，并便于征、管、查和實現(xiàn)計算機網(wǎng)絡(luò)化管理，減少稅收流失和降低稅收成本。

　　三、稅制改革的基本框架

　　1、合理劃分中央稅、地方稅和共享稅。為理順中央與地方的稅收分配關(guān)系，解決現(xiàn)行分稅制存在的問題，中期稅制改革要重新界定中央稅、地方稅和共享稅的范圍。基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是將有利于貫徹宏觀調(diào)控且對國民經(jīng)濟影響較大的稅種劃歸中央；對稅源分散，稅基狹少或與地方關(guān)系密切的稅種劃歸地方；稅收收入雖然比較豐富，但穩(wěn)定性較差，或征管難度較高的稅劃為共享稅。對稅種調(diào)整后而導(dǎo)致的中央與地方收入分配比例的變化，可通過重新核定中央與地方稅收收入分配規(guī)模和比例，運用財政轉(zhuǎn)移支付手段和調(diào)整共享稅分成比例的方式等給予解決。同時，改革現(xiàn)行稅收管理體制，合理界定中央與地方政府的稅收管理權(quán)限，并考慮適當(dāng)下放管理權(quán)限。根據(jù)現(xiàn)行稅種和將要開征的稅種，經(jīng)過改革與優(yōu)化，中央稅的稅種有：增值稅、消費稅、關(guān)稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅。地方稅稅種有：營業(yè)稅、財產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅、印花稅。共享稅的稅種有：企業(yè)所得稅（法人所得稅）、個人所得稅、社會保障稅、資源稅。

　　2、完善地方稅。一是改革完善現(xiàn)有稅種。改進營業(yè)稅，將某些消費行為如筵席等納入征稅范圍；擴大資源稅征收范圍，將水資源、森林資源、草場資源和有償使用國家資源的收費并入其中，適當(dāng)結(jié)合價格調(diào)整提高稅率，限制對不可再生資源的過渡開發(fā)；將契稅納入印花稅，擴大印花稅的征收范圍，修改稅目、兼并提高稅率；城市維護建設(shè)稅應(yīng)撤并。二是結(jié)合稅費改革，將某些具有地方稅收性的收費改為地方稅。三是合并重復(fù)設(shè)置或性質(zhì)相近、征收交叉的稅種。第一步，將現(xiàn)行車船使用稅和車船使用牌照稅合并，將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅合并，將城鎮(zhèn)土地使用稅并入資源稅。第二步，可考慮開征財產(chǎn)稅，將房產(chǎn)稅、車船使用稅并入財產(chǎn)稅。四是改革農(nóng)業(yè)稅制。近期結(jié)合農(nóng)村稅費改革，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅，將體現(xiàn)政府職能、具有稅收基本特征的收費并入農(nóng)業(yè)稅，取消各種不合理的收費。從遠期看，隨著城市一體的發(fā)展趨勢，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制將逐漸被增值稅、所得稅、財產(chǎn)稅等取代，實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一。同時，制定促進我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。五是取消或停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅、耕地占用稅、屠宰稅等。

　　3、主要稅種的改革與完善

　　（1）完善增值稅制度：一是將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，徹底解決重復(fù)征稅的問題。近期可考慮解決機器設(shè)備扣稅問題。二是擴大增值稅的征稅范圍，將建筑安裝、交通運輸納入征稅范圍。三是取消增值稅各環(huán)節(jié)的減免稅，減少征管的漏洞。

　　（2）改進和完善消費稅。適當(dāng)調(diào)整并擴大消費稅的征收范圍，將某些奢侈品和不利環(huán)保的消費品納入，同時取消對輪胎、酒精等產(chǎn)品征收消費稅，提高小汽車、摩托車、煙、酒、高檔化妝品的稅率。燃油稅、車輛購置稅并入消費稅。

　?。?）所得稅的改革重點：一是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，將稅率降低為26%左右。規(guī)范稅前扣除項目，改變按企業(yè)隸屬關(guān)系納稅的方式。稅收優(yōu)惠政策逐步實現(xiàn)從過去區(qū)域性優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，嚴(yán)格控制財政性、個案性政策的減免措施。二是改革個人所得稅，建立分類與綜合征收相結(jié)合的稅制模式；擴大征稅范圍，除稅法規(guī)定的免稅外，個人全部收入都應(yīng)納入征稅范圍；規(guī)范稅前各種費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，納稅人月綜合費用扣除額可以定為1000元至1200元；適當(dāng)調(diào)整稅率和減少級距，實行5級或6級超額累進稅率，加大對高收入者的調(diào)控力度。

　　（4）開征社會保障稅。在建立一個統(tǒng)一、規(guī)范、高效、完善的社會保障制度體系的同時，為保證社會保障的資金來源，應(yīng)征收社會保障稅。設(shè)立基本養(yǎng)老金、事業(yè)和醫(yī)療三個項目。實行國家、企業(yè)、個人共同合理分擔(dān)，個體勞動者等由自己負擔(dān)，計稅依據(jù)為工資、薪金所得，保持現(xiàn)有負擔(dān)水平。

　　四、中期稅制改革的條件和步驟

　　1、中期稅制改革在近期稅制改革的基礎(chǔ)上，進一步深化稅制改革的因素和條件：一是宏觀經(jīng)濟形勢的改善，國企三年解困目標(biāo)的實現(xiàn)；二是我國如期加入WTO，成為正式的成員；三是政治體制改革的推進，政府職能轉(zhuǎn)換，精簡機構(gòu)，削減富余人員的目標(biāo)是否達到；四是稅費改革順利實施和逐步到位；五是稅收收入穩(wěn)定增長，為改革稅制提供必要的空間程度。

　　2、中期稅制改革實施步驟可分三步走：第一步，從2001年至2002年，加快近期稅制改革步伐，重點放在如何實施積極的財政政策和我國加入WTO后稅制如何調(diào)整的問題。同時，抓緊研究和制定增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、地方各稅和社會保障稅的改革方案。一是將增值稅由“生產(chǎn)型”向“消費型”轉(zhuǎn)型；二是適當(dāng)調(diào)整消費稅的稅目和稅率；三是加快內(nèi)外資企業(yè)所得稅制的統(tǒng)一，清理相關(guān)稅收優(yōu)惠政策；四是改革個人所得稅；五是加快稅費改革的進程，改革房地產(chǎn)稅、車船使用稅、土地使用稅、城建稅、農(nóng)業(yè)稅等稅種，把具有稅收性質(zhì)的地方性收費納入地方稅收；六是逐步將社會保險費改由稅務(wù)部門征收，為社會保障稅做準(zhǔn)備。

　　第二步，從2003年至2007年，穩(wěn)步實施稅制改革的中期目標(biāo)。增值稅、營業(yè)稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、資源稅、社會保障稅等應(yīng)成為稅制改革的重點。全面實施“消費型”增值稅，調(diào)整營業(yè)稅，完善所得稅和地方各稅，開征財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和社會保障等新稅種。

　　第三步，從2008年至2010年，進一步完善稅制，全面優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)以流轉(zhuǎn)稅為主體稅制向流轉(zhuǎn)稅和所得稅雙主體稅制得主過渡。按照徹底分稅制的要求，合理設(shè)置中央稅、地方稅和共享稅，調(diào)整、充實地方稅種。