理論界對(duì)稅收職能的論述，雖然觀點(diǎn)不盡一致，但不管怎樣表述，稅收的各種職能，最終都要通過(guò)稅收征管來(lái)實(shí)現(xiàn)。征管工作的質(zhì)量，對(duì)實(shí)現(xiàn)稅收的職能有重大影響。要使稅收職能作用能發(fā)揮到最佳狀態(tài)，基本前提是有效的征收、規(guī)范的管理、嚴(yán)格的稽查，也就是稅收征納行為的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。

　　一目前我國(guó)的稅收征管和稅制建設(shè)還存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響和制約著稅收職能作用的發(fā)揮。

　?。ㄒ唬﹩渭冏非笫杖肽繕?biāo)，稅收職能單一化傾向日益明顯1994年稅制改革以來(lái)，我國(guó)工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加強(qiáng)征管等因素外，維系高增長(zhǎng)的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。1993年全國(guó)范圍“爭(zhēng)基數(shù)”，全國(guó)工商稅收收入比上年增長(zhǎng)38.1％，其中有個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）增幅在50％以上。1994年“?；鶖?shù)”，全國(guó)工商稅收收入又比上年增長(zhǎng)26.5％。此后幾年工商稅收收入計(jì)劃任務(wù)數(shù)一增再增，稅收收入形勢(shì)一年比一年嚴(yán)峻。為了完成任務(wù)，各級(jí)政府和財(cái)稅部門(mén)繼續(xù)采取“超常措施”，“寅吃卯糧”、“無(wú)稅空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象日益公開(kāi)化、普遍化。南方某市1998年國(guó)稅系統(tǒng)擔(dān)保貸款繳稅和私人墊稅近400萬(wàn)元，占全市增值稅、消費(fèi)稅兩稅收入的1.87％。

　　任務(wù)高壓下的稅收征管，其危害是顯而易見(jiàn)的。其一，剛性的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)弱化了剛性的稅收?qǐng)?zhí)法，看似力度很大，實(shí)質(zhì)上是對(duì)法律尊嚴(yán)的自我踐踏。其二，大面積的超常征收，人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模，掩蓋了稅制的運(yùn)行質(zhì)量和真實(shí)的稅收負(fù)擔(dān)程度，為宏觀決策提供了虛假的數(shù)字依據(jù)。尤其是以“列收列支”為主要手段的稅收空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致國(guó)家預(yù)決算失真，虛假的收入信息帶來(lái)錯(cuò)誤的支出安排。其三，組織收入工作的秩序和程序被打亂，一些地區(qū)陷入“一季度緩，二季度慢，三季度緊，四季度拼”的惡性循環(huán)。稅收入庫(kù)不是逐月按計(jì)劃完成進(jìn)度，而是季度、半年、年底呈現(xiàn)高峰，其他月份走入低谷，呈現(xiàn)出不規(guī)則的“M”曲線，不利于財(cái)政資金的合理調(diào)度，也不利于宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。更為嚴(yán)重的是，身為執(zhí)法者的稅務(wù)機(jī)關(guān)借助納稅人預(yù)繳稅款確保收入進(jìn)度，正常的征納關(guān)系演變成一種互利互惠的協(xié)作關(guān)系，執(zhí)法職能受到嚴(yán)重削弱。

　?。ǘ┮恍┒惙N先天不足，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力

　　稅收的調(diào)節(jié)職能主要通過(guò)稅種的設(shè)置、稅率的設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)政府在稅收立法時(shí)，十分重視稅收的調(diào)節(jié)作用，一些稅種的設(shè)置，首先考慮的是它的調(diào)節(jié)職能，其次才是收入職能。比如，消費(fèi)稅開(kāi)征的本意是抑制超前消費(fèi)和高消費(fèi)，并通過(guò)抑制消費(fèi)來(lái)抑制生產(chǎn)，稅種設(shè)置“寓禁于征”的用意十分明顯。土地增值稅的稅種設(shè)置目的是抑制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)熱，抑制炒買(mǎi)炒賣(mài)房地產(chǎn)牟取暴利行為。固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的稅種設(shè)置目的，是限制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，引導(dǎo)投資方向。

　　稅種設(shè)置、稅率設(shè)計(jì)的目的，最終要通過(guò)征收管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。稅收征管中的一系列問(wèn)題，使一些稅種的設(shè)置初衷大打折扣?，F(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅對(duì)象主要是煙酒。由于大量的欠稅和稅收流失，該稅種的調(diào)節(jié)作用無(wú)法發(fā)揮，與政策設(shè)計(jì)的初衷大相徑庭。而且，從中央到地方，對(duì)煙酒稅收的依賴(lài)程度越來(lái)越大，實(shí)際工作中采取了一些積極扶持政策，完全偏離了限制消費(fèi)和生產(chǎn)的初衷。

　　稅收調(diào)節(jié)乏力，還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)中稅收作用滯后于調(diào)控的需要。換句話說(shuō)，某些稅種的設(shè)置是為了限制某種傾向，但由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的是截然相反的傾向，使得稅收調(diào)控?zé)o的放矢。比如，在當(dāng)前投資和消費(fèi)拉動(dòng)作用不明顯、市場(chǎng)低迷、物價(jià)走低、需要鼓勵(lì)投資和消費(fèi)的情況下，稅收卻在限制投資和消費(fèi)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣、急需啟動(dòng)住房消費(fèi)的形勢(shì)下，稅收還在“抑制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)熱”。

　?。ㄈ┴?cái)務(wù)核算虛假，稅收監(jiān)督不到位

　　1.偷稅逃稅普遍化、社會(huì)化，稅收差額嚴(yán)重。稅收差額是衡量一國(guó)稅收征管效率的重要指標(biāo)。據(jù)調(diào)查，我國(guó)的稅收差額大體在30％－40％。當(dāng)前的突出問(wèn)題是，一些不法分子大肆盜竊、偽造、倒賣(mài)和虛開(kāi)、代開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票，違法數(shù)額巨大，觸目驚心。在少數(shù)地區(qū)，稅收違法已經(jīng)成為地方政府組織和引導(dǎo)下的統(tǒng)一行動(dòng)。

　　2.財(cái)務(wù)核算成果人為控制，經(jīng)營(yíng)指標(biāo)虛假。受各種利益因素影響，許多企業(yè)建有兩套或三套賬目，在上報(bào)經(jīng)營(yíng)成果或計(jì)算稅金時(shí)，往往使用虛假賬目，形成稅收監(jiān)督的真空。一些沒(méi)有設(shè)立兩套賬目的單位，在財(cái)務(wù)核算上也摻雜許多虛假成分，看似規(guī)范合理的會(huì)計(jì)核算掩蓋著許多經(jīng)過(guò)處理的問(wèn)題。虛假的財(cái)務(wù)核算不僅導(dǎo)致稅收流失，還造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的失真。

　　3.某些企業(yè)腐敗嚴(yán)重，侵蝕稅基。企業(yè)負(fù)責(zé)人的腐敗和政府官員的腐敗一樣，屢禁不止，局部地區(qū)愈演愈烈，已經(jīng)成為社會(huì)毒瘤和頑癥。盡管企業(yè)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣，反映在財(cái)務(wù)上，毫無(wú)例外都是化公為私，侵吞國(guó)家資財(cái)，侵蝕稅基。

　　稅收某些職能的弱化，并不是一個(gè)孤立的社會(huì)現(xiàn)象，而是涉及到一些體制的弊端，有著復(fù)雜的原因。

　?。ㄒ唬┧枷朐颉獓?guó)民納稅意識(shí)淡薄

　　幾千年的舊稅收制度，是剝削階級(jí)榨取人民血汗的工具，在人們傳統(tǒng)的思想上對(duì)稅收有一種抵制心理。新中國(guó)成立后，這種思想意識(shí)并沒(méi)有隨著國(guó)家和稅收性質(zhì)的改變而消除。我國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，社會(huì)生產(chǎn)力水平比較低，稅收意識(shí)的發(fā)育先天不足。改革開(kāi)放以來(lái)形成的個(gè)體經(jīng)營(yíng)工商業(yè)戶(hù)階層，法盲、文盲比重較大，整體素質(zhì)較低。納稅人稅收意識(shí)和法制觀念淡薄，是導(dǎo)致稅收大量流失的直接原因。

　?。ǘ┥鐣?huì)原因——整個(gè)社會(huì)的執(zhí)法狀況欠佳

　　為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)相繼出臺(tái)了大量法律法規(guī)，長(zhǎng)期以來(lái)“無(wú)法可依”的狀況逐步得到改善。但是，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題一直嚴(yán)重困擾各級(jí)政府和執(zhí)法部門(mén)。在這樣一個(gè)社會(huì)大環(huán)境下，稅收?qǐng)?zhí)法始終處在各種矛盾的焦點(diǎn)上，行政干預(yù)、人情干預(yù)、部門(mén)配合不力、司法腐敗等一系列問(wèn)題嚴(yán)重制約著嚴(yán)格執(zhí)法。

　　1.稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行難。專(zhuān)業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌后，出于自身利益的考慮，往往以多種具體操作上的理由拒絕暫停支付和扣繳稅款。金融部門(mén)為防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行貸款抵押，企業(yè)資產(chǎn)大部分甚至全部抵押給銀行，稅務(wù)機(jī)關(guān)扣押、查封企業(yè)財(cái)產(chǎn)，有時(shí)沒(méi)有標(biāo)的物。

　　2.法人案件處理難。一般說(shuō)來(lái)，對(duì)納稅人個(gè)人的稅務(wù)違章案件比較容易處理，而對(duì)法人涉稅案件的處理往往會(huì)遇到來(lái)自地方的行政干預(yù)和社會(huì)的壓力。企業(yè)的稅收問(wèn)題被查實(shí)后，政府一般要予以庇護(hù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)一般也要作出讓步。一些地方企業(yè)普遍困難，稅務(wù)機(jī)關(guān)在案件處理上，不得不考慮社會(huì)穩(wěn)定和稅源延續(xù)問(wèn)題，因而手下留情甚至不了了之。

　　3.涉稅違法案件處罰難。稅收?qǐng)?zhí)法專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，司法立案需要重新取證，一些涉稅違法案件查處遲緩，久拖不決，處罰不及時(shí)、定案不準(zhǔn)確、執(zhí)法不到位的問(wèn)題比較突出。許多稅案重刑輕判，輕刑免判，置嚴(yán)格執(zhí)法的稅務(wù)機(jī)關(guān)于尷尬境地。稅收?qǐng)?zhí)法中的一系列問(wèn)題，很大程度上抵消了稅收法制的剛性和震懾力，客觀上助長(zhǎng)了一些企業(yè)和個(gè)人的投機(jī)意識(shí)和僥幸心理。

　?。ㄈ┓ㄖ圃颉愂樟⒎笥诟母镞M(jìn)程

　　1.大部分稅種沒(méi)有通過(guò)人大立法，而是以條例形式發(fā)布，法規(guī)層次低，而且具體條款頻繁修改，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。一些正在執(zhí)行的條款不能作為認(rèn)定納稅人犯罪的依據(jù)，客觀上存在稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)法上的雙重標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.稅收程序法律依據(jù)不足，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》，對(duì)稅收程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、原則，可操作性差。只重視對(duì)納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，忽視對(duì)相關(guān)部門(mén)的制約，尤其是對(duì)有關(guān)部門(mén)配合和支持稅收工作的具體義務(wù)和不履行這些義務(wù)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，造成實(shí)際工作中稅務(wù)機(jī)關(guān)孤軍奮戰(zhàn)，孤掌難鳴。

　　3.沒(méi)有建立獨(dú)立的稅務(wù)司法體系，稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力脫節(jié)。

　?。ㄋ模﹥?nèi)部機(jī)制原因——稅收征管機(jī)制落后

　　1.機(jī)構(gòu)設(shè)置條塊分割，重疊交叉，成本過(guò)高，效能低下。按企業(yè)級(jí)次和經(jīng)濟(jì)類(lèi)型實(shí)行稅收管轄，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。一方面，各種經(jīng)濟(jì)成分的重新組合，各種所有制形式的頻繁變動(dòng)，各行業(yè)的相互交融，使得企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式、隸屬關(guān)系呈現(xiàn)明顯的多極性和不穩(wěn)定性。反映到稅收征管上，最突出的問(wèn)題就是征管范圍無(wú)法劃清。另一方面，隨著企業(yè)主管部門(mén)的合并、撤銷(xiāo)、精簡(jiǎn)、改變職能，原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列，直屬機(jī)構(gòu)失去存在必要，城市稅務(wù)直屬分局和區(qū)局并存，給稅收成本的控制、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、管理效能的提高帶來(lái)一定負(fù)效應(yīng)，也給納稅人辦理稅收事宜帶來(lái)諸多不便；征收分局與稽查分局在任務(wù)承擔(dān)與職能行使上相脫離；交叉管理，稅負(fù)不公，爭(zhēng)搶稅源，漏征漏管?chē)?yán)重。

　　2.征管查各環(huán)節(jié)職責(zé)不清，力量配備不當(dāng)，片面強(qiáng)調(diào)集中征收和重點(diǎn)稽查，納稅管理薄弱。

　?。ㄎ澹┬姓颉愂沼?jì)劃與經(jīng)濟(jì)稅源相脫節(jié)

　　傳統(tǒng)的稅收計(jì)劃指標(biāo)的確定，使用的是基數(shù)法，這一方法比較簡(jiǎn)便，在收入任務(wù)相對(duì)寬松時(shí)容易被接受和執(zhí)行。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，基數(shù)法的缺陷日益明顯。最近幾年，國(guó)家稅務(wù)總局開(kāi)始試用系數(shù)法，即參照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和稅收與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)關(guān)系，核定當(dāng)年稅收任務(wù)。隨著收入任務(wù)的一再加碼，基數(shù)法和系數(shù)法實(shí)際上被“追加法”取代，稅收計(jì)劃的確定越來(lái)越脫離經(jīng)濟(jì)稅源實(shí)際，超越了稅源的承受能力。此時(shí)的稅收計(jì)劃管理已形同虛設(shè)。

　　強(qiáng)化稅收職能，必須優(yōu)化稅收管理。優(yōu)化稅收管理，必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立法制化的管理機(jī)制。

　?。ㄒ唬└露愂沼^念，樹(shù)立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)稅收思想

　　與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的治稅思想相對(duì)照，傳統(tǒng)的稅收管理觀念迫切需要更新。

　　1.以支定收觀念。經(jīng)濟(jì)和稅收的關(guān)系是源和水、本和未的關(guān)系，在稅制穩(wěn)定的情況下，正常的稅收增長(zhǎng)應(yīng)該也必須以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為前提。一定時(shí)期內(nèi)，稅收的增長(zhǎng)幅度可以高于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)幅度，但二者必須保持穩(wěn)定的相關(guān)關(guān)系。因此，必須樹(shù)立以收定支的觀念，走從經(jīng)濟(jì)到稅收的良性發(fā)展之路。

　　2.政府管稅觀念。從某種意義上說(shuō)，政府管稅不失為強(qiáng)化稅收管理的有效途徑。問(wèn)題是，一些時(shí)候，政府介人稅收具體事務(wù)，并不完全依據(jù)稅法辦事，而是摻雜政府意志，充任的往往是調(diào)節(jié)人的角色。而且，政府直接干預(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)限內(nèi)的稅收事宜，助長(zhǎng)了納稅人“有事找政府”的投機(jī)心理和稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)政府的依賴(lài)心理。更重要的是，在征納主體間介入一個(gè)調(diào)節(jié)人，使正常的執(zhí)法程序發(fā)生扭曲，客觀上降低了執(zhí)法者的威信，影響了執(zhí)法者的形象和執(zhí)法質(zhì)量。因此，有必要重新審視政府管稅，變政府調(diào)節(jié)和干預(yù)具體事務(wù)為政府宏觀管理和監(jiān)督稅收?qǐng)?zhí)法，讓執(zhí)法主體“復(fù)位”。

　　3.局部調(diào)控觀念。稅收作為重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)具有調(diào)節(jié)作用。理想化的稅收調(diào)節(jié)應(yīng)當(dāng)以全國(guó)范圍執(zhí)法的一致性為前提，各自為政的調(diào)節(jié)只能削弱稅收的職能。一些地方政府片面理解稅收的調(diào)控作用，希望通過(guò)稅收政策的“具體化”，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種局部調(diào)控觀念對(duì)依法治稅的負(fù)面影響極大。

　?。ǘ┮?guī)范政府行為，推進(jìn)依法治稅

　　政府行為和人情干擾，是阻礙稅收職能發(fā)揮的兩大難題，解決的根本出路，在于堅(jiān)定不移地推進(jìn)依法治稅。

　　1.加快稅收立法步伐。盡快出臺(tái)稅收基本法，規(guī)定各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)在稅收上“應(yīng)當(dāng)作為”和“不應(yīng)當(dāng)作為”條款，明確集體行政違法責(zé)任和個(gè)人行政違法責(zé)任，直接行政違法責(zé)任和間接行政違法責(zé)任，性質(zhì)嚴(yán)重的要承擔(dān)集體刑事違法責(zé)任和個(gè)人刑事違法責(zé)任，明確不同責(zé)任的不同追究方式和法定程序。進(jìn)一步修訂和完善現(xiàn)有稅收法律法規(guī)，盡早通過(guò)人大立法，增強(qiáng)其剛性和權(quán)威性。

　　2.加快稅收司法保衛(wèi)體系建設(shè)，單獨(dú)設(shè)立稅務(wù)警察和稅務(wù)法庭，使稅收?qǐng)?zhí)法有堅(jiān)強(qiáng)的后盾。要完善稅收司法方面的程序法，使涉稅刑事案件在司法程序上有法可依。

　　3.加快“費(fèi)改稅”步伐，規(guī)范政府收支行為。以規(guī)范化、法制化的收支形式和渠道取代不規(guī)范、隨心所欲的收支形式和渠道，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政尤其是中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

　?。ㄈ┙⒖茖W(xué)的稅收指標(biāo)考核體系

　　從理論上說(shuō)，一定時(shí)期的稅收總量是一個(gè)定數(shù)。稅收征管工作的目標(biāo)，是盡可能接近和達(dá)到這個(gè)定數(shù)。稅收計(jì)劃的確定和考核，方式可以多種多樣，最終總要依據(jù)這個(gè)定數(shù)?？茖W(xué)的稅收指標(biāo)考核體系應(yīng)當(dāng)注重方法和程序的選擇，注重操作和執(zhí)行的規(guī)范性。鑒于基數(shù)法、系數(shù)法的不足，有必要對(duì)稅收指標(biāo)核定方法進(jìn)行改革和完善，用綜合分析法取而代之。所謂綜合分析法，是指在準(zhǔn)確確定上年實(shí)收數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、稅收彈性系數(shù)確定當(dāng)年稅收增量，綜合考慮重點(diǎn)稅源變化趨勢(shì)和政策性增減收因素的影響，盡量使收入指標(biāo)接近稅源實(shí)際的一種方法。該方法的關(guān)鍵，是核準(zhǔn)上年實(shí)收數(shù)和把握當(dāng)年經(jīng)濟(jì)稅源變化趨勢(shì)。這里的“上年實(shí)收數(shù)”，是實(shí)際入庫(kù)數(shù)剔除所有非正常因素增收（如虛收、空轉(zhuǎn)、重大案件、非常規(guī)性重大措施、收繳跨年度欠稅）。重點(diǎn)稅源變化趨勢(shì)的預(yù)測(cè)分析，必須建立在客觀深入的稅源調(diào)查的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持實(shí)事求是。稅收指標(biāo)的確定，要自下而上提出建議計(jì)劃，自上而下下達(dá)執(zhí)行計(jì)劃，做到積極可靠。稅收指標(biāo)要列為國(guó)家預(yù)算的重要指標(biāo)，經(jīng)全國(guó)人大確認(rèn)，隨預(yù)算下達(dá)，作為指導(dǎo)性計(jì)劃執(zhí)行，非特殊原因不得增減。確須在執(zhí)行過(guò)程中調(diào)整，應(yīng)由人大通過(guò)。