政府與企業(yè)稅務(wù)籌劃

　　企業(yè)稅務(wù)籌劃是一項(xiàng)合法合理行為，在為企業(yè)帶來(lái)節(jié)稅利益的同時(shí)，也有利于國(guó)家通過(guò)稅收優(yōu)惠實(shí)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更有利于培養(yǎng)企業(yè)的納稅意識(shí)，促進(jìn)依法治稅。因此，作為政府應(yīng)積極支持引導(dǎo)企業(yè)的行為。當(dāng)前，面對(duì)納稅人稅務(wù)籌劃的呼聲，我國(guó)政府在其中扮演了雙重角色：一方面，直接插手企業(yè)涉稅事務(wù)，極大地制約了企業(yè)自主進(jìn)行稅務(wù)籌劃的積極性和能動(dòng)性，在某種程度上使我國(guó)稅收“人治”現(xiàn)象“火上澆油”；另一方面，缺乏對(duì)企業(yè)稅務(wù)籌劃的宏觀管理和微觀引導(dǎo)，監(jiān)管不力，導(dǎo)致企業(yè)稅務(wù)籌劃常常走“歧途”。這種現(xiàn)象也可歸結(jié)為政府在稅收征管方面的“越位”與“缺位”問(wèn)題。如何解決這兩大問(wèn)題是本文探討的目的。

　　一、完善稅收法制，界定政府的治稅權(quán)力

　　依法治稅是企業(yè)進(jìn)行稅務(wù)籌劃的前提。在一個(gè)法治程度差的治稅環(huán)境中，納稅人自然會(huì)為爭(zhēng)取稅收利益而會(huì)“想歪方，走斜路”，甚至于依仗某些政府官員的庇護(hù)而大肆侵吞國(guó)家稅款。有了如此的“保護(hù)傘”，企業(yè)也就懶得勞神費(fèi)力進(jìn)行稅務(wù)籌劃了。相反，在一個(gè)稅收法治化環(huán)境中，納稅人想要獲得稅收利益除了依法進(jìn)行稅務(wù)籌劃、事先選擇稅負(fù)輕的經(jīng)營(yíng)行為外別無(wú)他法。

　　依法治稅在我國(guó)強(qiáng)調(diào)多年，但效果并不明顯。人們往往把原因更多地歸結(jié)為納稅人的納稅意識(shí)不強(qiáng)，并由此認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)依法治稅的關(guān)鍵是提高納稅人的納稅意識(shí)。事實(shí)上，依法治稅是由征稅主體與納稅主體這兩個(gè)因素決定的。依法治稅不只是對(duì)納稅人的要求，更重要的是對(duì)政府及征稅機(jī)關(guān)的要求。如果政府本身不維護(hù)稅法，“上梁不正下梁歪”，談何依法治稅？若征稅主體公正廉潔，真正做到依法征稅，納稅人的納稅意識(shí)和觀念問(wèn)題是不難解決的。

　　近年來(lái)，地方政府越權(quán)干預(yù)稅收征管成為依法治稅的最大障礙。不僅違規(guī)涉稅文件層出不窮（98年的稅收?qǐng)?zhí)法檢查共查出與國(guó)家稅法不符的涉稅文件1103份，其中，地方黨政或其他部門的文件1048份，占95%），而且地方政府稅收犯罪有越演越烈之勢(shì)。從近年我國(guó)查處的多起稅收大案來(lái)看，其共同特點(diǎn)是：在地方“本位主義”的幌子下，一些地方政府、黨政干部介入企業(yè)稅務(wù)，不但公然保護(hù)、縱容偷稅犯罪分子，而且與犯罪分子相互勾結(jié)，甚至蛻變?yōu)榉缸锏牟邉澱?、組織者，令人觸目驚心。這些行為不僅給納稅人以政府行為不公平、不廉潔形象，助長(zhǎng)了社會(huì)偷逃稅之風(fēng)，而且使得一部分納稅人心理上存在不平衡而不愿據(jù)實(shí)納稅，也極大地影響著納稅人稅務(wù)籌劃的積極性和主動(dòng)性。

　　造成這一問(wèn)題的原因：一是我國(guó)沒有《稅收基本法》，政府在稅收管理中的權(quán)力與義務(wù)缺乏具體的法律界定，尤其是治稅權(quán)力邊界不清，導(dǎo)致濫用權(quán)力，“以言代法”、“以權(quán)代法”，越權(quán)減免等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。二是多年來(lái)我國(guó)稅法宣傳對(duì)象主要是納稅人，而忽視了對(duì)政府官員的稅收法制教育。政府官員習(xí)慣于要求納稅人依法納稅，而對(duì)自身有什么權(quán)力和義務(wù)，如何正確地行使權(quán)力、履行義務(wù)，并不十分清楚。

　　因此，必須盡快制定《稅收基本法》，對(duì)各級(jí)政府的稅收管理職權(quán)要明確加以法定，做到有法可依。政府官員應(yīng)主動(dòng)深入學(xué)習(xí)稅法及稅收相關(guān)法律，大力破除人治、“權(quán)治”觀念，牢固樹立依法治稅、依法行政的觀念，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，不得超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)，否則要追究法律責(zé)任。

　　二、貫徹稅收法律主義，建立以稅收征管質(zhì)量為主的考核體系

　　企業(yè)進(jìn)行稅務(wù)籌劃的正當(dāng)權(quán)益要得到各級(jí)政府和稅務(wù)部門的認(rèn)可和支持還取決于政府是否以稅收法律主義為原則指導(dǎo)稅收征管工作。稅收法律主義認(rèn)為，稅務(wù)部門征稅必須以法律而不是以任務(wù)為依據(jù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)稅收計(jì)劃的編制大多采取按上年完成的收入基數(shù)加上計(jì)劃期增長(zhǎng)量來(lái)確定的。并以這一計(jì)劃指標(biāo)的完成情況作為政府對(duì)稅務(wù)部門考核的主要依據(jù)。各級(jí)稅務(wù)部門在完成收入任務(wù)的壓力下，不惜踐踏稅法，無(wú)視納稅人的合法權(quán)益，收過(guò)頭稅，對(duì)納稅人的稅務(wù)籌劃?rùn)M加指責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這可以從以下稅務(wù)行政案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得到映證：1999年，稅務(wù)部門的敗訴率為66%（遠(yuǎn)高于全國(guó)行政機(jī)關(guān)40%的平均敗訴率）。2000年的情況更加嚴(yán)重，敗訴率上升至82%.依法治稅強(qiáng)調(diào)的是對(duì)稅法執(zhí)行的考核，因而稅收工作的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是以稅法是否被準(zhǔn)確地執(zhí)行作為主要的考核內(nèi)容。為此，政府建立以稅收征管質(zhì)量為主的考核體系，建立一套科學(xué)的考核指標(biāo)（如稅務(wù)登記率、納稅申報(bào)率、錯(cuò)征率、漏征率、行政復(fù)議改正率、行政訴訟敗訴率等）來(lái)評(píng)價(jià)稅收征管質(zhì)量及稅法執(zhí)行情況，已迫在眉睫。

　　三、政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，為企業(yè)稅務(wù)籌劃提供一個(gè)獨(dú)立的空間

　　企業(yè)開展稅務(wù)策劃有兩個(gè)必備的體制性條件：企業(yè)自身利益獨(dú)立化和法定范圍內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為自主化。其中，前者是構(gòu)成企業(yè)稅務(wù)策劃行為動(dòng)機(jī)的動(dòng)力機(jī)制；后者則構(gòu)成企業(yè)稅務(wù)策劃行為方式實(shí)現(xiàn)的保障。企業(yè)減輕稅負(fù)的方式要達(dá)到稅務(wù)策劃的層次，要求國(guó)家與企業(yè)之間的利益關(guān)系規(guī)范化，即國(guó)家不能隨意侵占企業(yè)利益，企業(yè)亦不可以偷逃抗欠等非法手段來(lái)減少國(guó)家稅收。如果國(guó)家與企業(yè)間利益混雜，企業(yè)稅務(wù)籌劃就沒有存在的必要；如果企業(yè)行為不能自主，企業(yè)的稅收籌劃也沒有存在的可能。

　　因此，政府希望借助于企業(yè)進(jìn)行稅務(wù)籌劃實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)政策意圖，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)要想得到實(shí)現(xiàn)，不能單純從放權(quán)讓利入手，而應(yīng)進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，理順政企關(guān)系，徹底扭轉(zhuǎn)政府對(duì)企業(yè)干預(yù)的傳統(tǒng)做法，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求改組改革企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)，使“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度能真正建立起來(lái)。

　　四、政府部門應(yīng)強(qiáng)化對(duì)企業(yè)稅務(wù)籌劃的宏觀管理

　　企業(yè)稅務(wù)籌劃行為關(guān)系到國(guó)家正常的稅收收入，也影響治稅環(huán)境的好壞。若缺少宏觀引導(dǎo)和監(jiān)督管理，其稅務(wù)籌劃行為極易偏離方向，發(fā)生扭曲。因此，政府有關(guān)部門必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)稅務(wù)籌劃行為的引導(dǎo)和管理。

　　1.將稅收優(yōu)惠上升到稅式支出的高度加以管理。使納稅人稅務(wù)籌劃得以開展的稅收優(yōu)惠是政府為達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)而制定出的減輕特定納稅人特定納稅義務(wù)的特定條款，是稅收調(diào)控手段的重要組成部分，其目的在于彌補(bǔ)和矯正市場(chǎng)缺陷，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。但它終究會(huì)造成對(duì)稅法統(tǒng)一性和公平性原則的否定與破壞，所以，對(duì)稅收優(yōu)惠政策的推行，應(yīng)存在一個(gè)有效度的界限。稅收優(yōu)惠政策的推行，既會(huì)帶來(lái)社會(huì)效應(yīng)的增長(zhǎng)即邊際收益，也會(huì)產(chǎn)生自身附帶的機(jī)會(huì)成本的提高即邊際成本，當(dāng)二者趨于相等的時(shí)候，就應(yīng)重新審視稅收優(yōu)惠政策存在的必要性。

　　對(duì)此，政府一方面應(yīng)對(duì)稅收優(yōu)惠成本收益予以量化，建立起稅式支出制度，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠的管理。通過(guò)稅式支出預(yù)算，對(duì)其成本規(guī)模進(jìn)行預(yù)算控制，以接受國(guó)家立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。另一方面，應(yīng)制定相應(yīng)的稅式支出管理法，明確稅式支出手段、方法及具體條款的適用范圍、時(shí)空限制，使稅式支出更為科學(xué)和明晰，以達(dá)到避免稅收優(yōu)惠規(guī)模失控，確保國(guó)家財(cái)政收入，真正貫徹政策調(diào)控的目標(biāo)。當(dāng)前具體操作中應(yīng)逐步消除“普惠制”色彩的條款，縮小無(wú)條件優(yōu)惠范圍，擴(kuò)大有條件、有針對(duì)性的優(yōu)惠領(lǐng)域。

　　2.加強(qiáng)對(duì)企業(yè)稅務(wù)籌劃的法律規(guī)范。成功地實(shí)施企業(yè)稅務(wù)籌劃需要對(duì)稅收法律、政策有全面深入的理解，而想要“吃透”煩雜的稅制并不是一件容易的事情。事實(shí)上，在對(duì)“稅務(wù)籌劃”的認(rèn)定上征納雙方往往會(huì)出現(xiàn)分歧，企業(yè)認(rèn)為是“節(jié)稅”籌劃，而稅務(wù)機(jī)關(guān)則認(rèn)定是避稅甚至是偷稅，如轉(zhuǎn)讓定價(jià)策略、費(fèi)用扣除等問(wèn)題，各說(shuō)各有理，極易發(fā)生稅務(wù)行政復(fù)議和訴訟。而在復(fù)議和訴訟過(guò)程中，因缺乏具體可操作的法律依據(jù)，致使最后的判決、裁決難以使雙方信服。因此，必須通過(guò)法規(guī)對(duì)相關(guān)稅法的模糊或不明確之處進(jìn)行規(guī)范，給稅務(wù)部門、稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)、企業(yè)提供一個(gè)判斷是否屬于正確籌劃的標(biāo)準(zhǔn)，以積極引導(dǎo)企業(yè)和稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)的籌劃行為，避免因?qū)Χ惙ǖ碾S意理解而使稅務(wù)籌劃偏離稅法制定的初衷，減少國(guó)家稅款的非正常損失。

　　此外，國(guó)家也應(yīng)通過(guò)法律責(zé)任的追究加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)行為的約束。企業(yè)通過(guò)稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行的稅務(wù)籌劃若發(fā)生了嚴(yán)重的違法行為，除企業(yè)受到嚴(yán)厲懲處外，稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)受影響的不應(yīng)僅僅是信譽(yù)，更應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任，只有這樣才能增強(qiáng)其依法籌劃的自覺性和主動(dòng)性，盡最大可能為企業(yè)提供合理、合法的稅收籌劃。

　　五、加大對(duì)企業(yè)稅務(wù)籌劃行為的日常監(jiān)管力度

　　在我國(guó)稅收征管實(shí)務(wù)中，存在著不少稅收監(jiān)管薄弱甚至是“真空”地帶，不少企業(yè)在涉稅事務(wù)上造假有時(shí)如“天馬行空”無(wú)人過(guò)問(wèn)。要避免企業(yè)稅務(wù)籌劃走“歧路”，主管部門應(yīng)采取如下思路對(duì)籌劃主體實(shí)施嚴(yán)格的日常監(jiān)管。

　　1.應(yīng)建立起與稅務(wù)專家、代理機(jī)構(gòu)和納稅企業(yè)間定期的聯(lián)系機(jī)制。政府可以主動(dòng)出面組織相關(guān)人員以研討會(huì)、聽證會(huì)等方式交流、商討，廣納多方意見與建議。這種做法不僅有利于使征納雙方保持良好的信息溝通和融洽的關(guān)系，增加稅收征管透明度，建立信息傳導(dǎo)與反饋機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)籌劃的監(jiān)督管理；而且由于“第三者” 的介入形成對(duì)企業(yè)和政府行為的并行監(jiān)督，使雙方能理智地采取合作態(tài)度，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，恪守各自的權(quán)利和義務(wù)，有助于稅法公開、公正、確實(shí)地執(zhí)行。

　　2.切實(shí)加強(qiáng)對(duì)納稅企業(yè)和稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管。平時(shí)廣泛地收集和積累與稅務(wù)相關(guān)的盡可能多的企業(yè)資料，并加以認(rèn)真分析和研究，這樣做一方面有利于發(fā)現(xiàn)企業(yè)不合法的納稅事務(wù)，及時(shí)地加以制止和糾正；另一方面也有利于規(guī)范代理機(jī)構(gòu)的代理行為，提高其為稅收征管服務(wù)的能力。

　　3.嚴(yán)厲控制和打擊假借稅務(wù)籌劃之名進(jìn)行的避稅行為，防止稅收籌劃扭曲變形。企業(yè)財(cái)務(wù)人員，稅務(wù)代理等中介機(jī)構(gòu)，因直接受雇于企業(yè)、服務(wù)于企業(yè)，為其自身經(jīng)濟(jì)利益著想，極易在稅收籌劃掩護(hù)下圖謀避稅，對(duì)此應(yīng)嚴(yán)加防范，至于越出法律規(guī)范的偷逃稅行為，政府應(yīng)態(tài)度明朗，嚴(yán)懲不怠。只有如此，才能支持真正的“節(jié)稅”籌劃行為，引導(dǎo)稅收籌劃向著健康、規(guī)范的方向發(fā)展。