2009年12月，媒體公布全國還有2萬億的支出需要執(zhí)行，超過全年預(yù)算的四分之一，這在全社會引發(fā)了關(guān)于 “年底突擊花錢”的大討論。一方面是“沒錢花”。隨著改革與發(fā)展步伐的不斷加快，各方支出需求都在加速攀升，財政在很多時候顯得力不從心，收支矛盾尖銳；另一方面，“有錢卻花不出去”，大量資金結(jié)余，不僅降低了效益，而且嚴重影響了財政管理的公信力。

　　但問題究竟出在哪里？窮省窮財政該怎么辦？通過深入調(diào)研，采取點面結(jié)合的辦法，對近年全國、全�。ê�南省）支出進度和財政結(jié)余進行了認真研究，形成此報告，旨在用較短時間有效緩解湖南省支出進度不均衡的難題，并探索出一條推動預(yù)算管理科學(xué)化、精細化的新路子。

　　湖南省財政支出進度和結(jié)余資金情況

　　支出進度和結(jié)余資金是相互聯(lián)系、彼此影響的兩個方面，支出進度反映財政支出在年度中各時段的分布情況，是一個相對動態(tài)的概念；結(jié)余資金反映年末節(jié)點上尚未安排或未支付的資金，是一個相對靜態(tài)的概念。兩者必須聯(lián)系起來進行分析。

　　全省財政支出進度

　　從2002-2009年預(yù)算執(zhí)行情況來看，全省財政支出普遍前慢后快：一季度財政支出占全年的比重只有16%左右，二、三季度逐步回升，漸趨平穩(wěn)，大致接近25%的均衡序時進度，到第四季度明顯加快，基本都在40%以上，其中12月急劇增加，當(dāng)月支出比重平均達到28.3%，是前11個月月均支出的3-5倍。

　　可見，全省各級財政支出前少后多、進度相差懸殊的趨勢已經(jīng)逐漸固化，成為年度預(yù)算執(zhí)行的一種常態(tài)。事實上，近年來各省普遍存在上述問題。2005-2009年，地方一季度支出比重平均為15%，二季度為21%，三季度為24%，四季度為40%，其中12月份為25%。與我省趨勢基本一致。可見這已不是某一時段、某一區(qū)域的臨時性、突發(fā)性或一次性的偶發(fā)癥狀，普遍發(fā)生的問題就要從機制上找原因。判斷這樣的支出時序是否合理，關(guān)鍵要看它能否有效消化當(dāng)年的財政支出，這就需要對年終財政資金結(jié)余情況進行深入細致的剖析。

　　全省財政結(jié)余情況

　　實行國庫集中支付改革后，財政結(jié)余可以分為兩大類：一是財政指標結(jié)余，即財政當(dāng)年尚未下達給單位的指標；二是單位資金結(jié)余，即財政已下達指標但單位當(dāng)年尚未請款撥付的資金。本文分析的結(jié)余資金涵蓋了上述兩個部分。

　　縱向來看，財政結(jié)余規(guī)模持續(xù)攀升，占支出的比重居高不下。

　　最近幾年，湖南省經(jīng)濟快速穩(wěn)定增長，財政增收能力不斷增強，加之中央對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大，全省財政支出規(guī)模迅速擴張， 2002年到2009年增長了3.1倍，年均增幅達到22.5%。與此同步，全省財政結(jié)余數(shù)額也在逐年增加， 2002年到2009年增長了6.2倍，年均增幅達到32.5%，高出財政支出年均增幅7個百分點。

　　從財政結(jié)余占當(dāng)年財政支出的比重來看，全省總體呈上升趨勢，2002年還不到10%，其后明顯提高，最高時曾經(jīng)達到了20%，近兩年雖然有一定起伏，但基本穩(wěn)定在17%左右。

　　與中部六省相比，湖南省財政結(jié)余資金規(guī)模排名靠后。

　　2009年，湖南省財政結(jié)余占財政支出的比重為17%，在中部六省中排第4位，居江西（25%）、山西（23%）湖北（20%）之后。河南和安徽兩省的比重特別低，分別只有6%和4%，經(jīng)了解，這主要是單位結(jié)余指標管理模式的差異所造成。目前各地對國庫集中支付單位當(dāng)年未支付的結(jié)余指標主要有兩種處理方式：一種是直接體現(xiàn)為當(dāng)年財政結(jié)余；另一種是年終在財政總預(yù)算會計直接列支，同時掛暫存款、結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，次年單位支用后再沖銷暫存款，這種方式實際上只是在帳面處理上減少了財政結(jié)余，并沒有真實反映結(jié)余資金的全貌，也沒有真正解決結(jié)余資金規(guī)模大的實際問題。我省和大部分省份都是采取第一種方式，而河南和安徽是采取第二種方式，因此，他們的結(jié)余資金情況與我省不具可比性。

　　全省結(jié)余資金的結(jié)構(gòu)分析

　　要切實緩解財政結(jié)余居高不下的“老大難”問題，必須要對全省的結(jié)余資金進行全面、深入和細致的結(jié)構(gòu)分析，從不同層面、不同角度準確把握阻滯資金撥付、造成資金結(jié)余的體制機制原因，并據(jù)此找準加快財政支出進度的辦法和措施。

　　分來源來看，全省財政結(jié)余主要來自上級補助。

　　2009年，全省結(jié)轉(zhuǎn)下年支出中，上級轉(zhuǎn)移支付占56.6%，年初預(yù)算安排項目支出結(jié)轉(zhuǎn)占16.9%，以前年度滾存結(jié)轉(zhuǎn)占16.8%。

　　分科目來看，民生項目的資金下達情況相對較好。

　　從2009年全省財政結(jié)余分科目結(jié)構(gòu)可以看出，結(jié)余資金中比重大的是其他支出、一般公共服務(wù)（主要是國土資源事務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)）、農(nóng)林水事務(wù)（主要是水利建設(shè)支出結(jié)轉(zhuǎn)）和交通運輸?shù)瓤颇恐械囊恍┙ㄔO(shè)性項目。

　　醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保等科目結(jié)余排名居中，但如果同時考慮科目間支出規(guī)模差異影響，我們用各科目結(jié)余占其可支配使用資金總量（即分科目支出數(shù)加結(jié)余數(shù)之和）的比例來分析，發(fā)現(xiàn)這些重點民生支出資金下達比例較高，說明發(fā)放到個人的民生補助基本做到了均衡支出。

　　分級次看， 省級比重大幅下降而市縣比重呈上升趨勢。

　　省級結(jié)余一直占全省的大頭。近3年，省財政控制結(jié)余的措施取得明顯成效，比重由2007年的59.7%下降至2009年的39.9%，兩年降幅高達19.8個百分點。市縣兩級財政結(jié)余比重則明顯上升，其中市級比重的上升速度明顯快于縣級。

　　省市縣三級結(jié)余比重此消彼長，總額持續(xù)攀升的這種現(xiàn)象，充分說明要真正控制和消化結(jié)余資金，僅靠一級的努力還遠遠不夠，必須要形成一體貫之、上下聯(lián)動的工作合力。否則上一級消化的結(jié)余也會轉(zhuǎn)變?yōu)橄乱患壍慕Y(jié)余增量，全省財政結(jié)余居高不下的狀況依然難以改變。這就需要我們深入剖析造成這一現(xiàn)象的原因。

　　影響財政支出進度均衡性的原因分析

　　造成湖南省財政支出進度慢、后段支出壓力大、年終結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額多的原因錯綜復(fù)雜，但歸根到底可概括為資金安排和資金撥付兩個層面。

　　資金安排方面，主要從年初預(yù)算、上級補助、上年結(jié)余和超收安排四個財政支出的主要來源入手，從源頭去尋找影響支出進度的癥結(jié)所在。

　　一是年初預(yù)算到位率太低。湖南省的財力相當(dāng)一部分依靠中央，2009年對中央的依存度達到62%。年初預(yù)算編不足，再加上部門預(yù)算利益格局固化，預(yù)算編制次序執(zhí)行不嚴，“二次分配”資金規(guī)模過大，都在很大程度上導(dǎo)致了資金的集中撥付與滯留。

　　二是上級補助下達時間普遍較晚。 2009年中央四季度下達我省的資金約占全年的40%，其中12月份占全年的26%�？梢哉f，中央12月份下來的錢，基本上是花不出去的。

　　三是結(jié)余資金統(tǒng)籌力度不夠。該收回的沒收回，該調(diào)劑的沒調(diào)劑，該消化的沒消化，依然是由單位自行安排，有的單位結(jié)余年復(fù)一年，越滾越大。

　　四是超收收入安排過于集中。由于當(dāng)年超收要到年底才能較為準確地測算，加上還要履行報批手續(xù)，這塊資金一般都只能在歲末安排，特別有的市縣甚至集中在年底關(guān)賬日開指標。指標單開了，但資金在單位根本無法形成當(dāng)年支出，只能結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。

　　資金撥付方面，主要從資金鏈上財政、單位、銀行3個節(jié)點來分析。

　　就財政而言，主要存在3個問題：

　　一是預(yù)算批復(fù)與執(zhí)行脫節(jié)。現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算年度采用歷年制，即從公歷1月1日起到12月31日止，而經(jīng)各級人代會審核后的預(yù)算批復(fù)往往到了3-4月份，起碼3個月時間差造成的支出進度滯緩甚至牽動全年。

　　二是專項資金分配下達流程多、時間長。很多專項資金分配程序十分繁雜冗長，先自下而上逐級申報項目、匯總審核，再自上而下分配資金、逐級轉(zhuǎn)發(fā)文件，要經(jīng)過多個部門、多個環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)。在執(zhí)行過程中，一方面，基層單位申報項目不及時，另一方面，上級部門審核過程長，提出方案遲，行文程序多，等所有流程走完已經(jīng)接近年底了。特別是一些共管資金的分配，相互間的銜接配合也會直接影響資金下達時間。

　　三是基層國庫資金占用情況嚴重。當(dāng)前各地經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)重，財政籌資壓力大，為確保各項工程順利實施，很多地方往往通過財政借款暫時彌補產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等資金缺口，從而大量占用國庫資金，導(dǎo)致很多正常的財政支出無法得到及時安排。

　　此外，部分非稅收入“上年收下年支”的管理體制、據(jù)實結(jié)算事項必須年終列支、財政專戶支出列報欠規(guī)范等，也影響了預(yù)算執(zhí)行的進度。

　　就單位而言，有的 “重預(yù)算，輕執(zhí)行”，總是千方百計多爭取資金，但對財政資金使用的方向、進度和效益等關(guān)注較少。有的長期形成“日常掛賬、年底結(jié)算”的消費習(xí)慣，這在基層尤為突出，有的財務(wù)管理不規(guī)范，會計處理不及時。

　　就銀行而言，代理銀行是否具有足額的清算資金，是否具有先進的資金匯劃系統(tǒng)，財政與銀行的票據(jù)傳遞是否快捷以及業(yè)績考核獎勵制度等等，也在一定程度上影響支出進度。

　　綜上所述，“不均衡、結(jié)轉(zhuǎn)多”已經(jīng)成為當(dāng)前財政支出進度的突出問題，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，從制度設(shè)計到實務(wù)操作，從收入入庫到支出安排，從財政部門到預(yù)算單位，方方面面都牽涉其中，但是最主要的原因還是當(dāng)前預(yù)算管理時效與分稅制財政體制“大上大下”的資金流動不相適應(yīng)。中央與地方的收支關(guān)系就如同一正一反兩個“三角形”，收入關(guān)系如“倒三角”（大頭在中央），支出關(guān)系如“正三角”（大頭在地方），越到基層對上級補助的依賴程度也就越高。兩個三角體制的運行、“大上大下”的資金流動必然對財政管理時效提出快速、準確的高要求。但事實上，就是很多地方年初不知道全年有多少錢可以花，不敢花錢；年中想花錢時卻又由于資金調(diào)度困難，再加上較為普遍的國庫挪用占用現(xiàn)象，往往導(dǎo)致無錢可花；到年底有錢花了，但由于太過集中，就算突擊花錢也花不出去。這種狀況，隨著財政收支規(guī)模的擴大，如果再不及時采取強有力措施，將會愈演愈烈，特別是越到基層，情況越嚴重，但相反，只要措施得當(dāng)、落實得力，改進的成效也會立竿見影。

　　加快財政支出進度的措施建議

　　結(jié)合研究分析情況，我們認為，要解決這一問題，必須堅持預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩手抓。歸納起來就是三個字，一個是“早”，即專項資金早研究、早下達；一個是“足”，即科學(xué)合理調(diào)度資金，確保各級充足的資金流；一個是“勻”，即各口資金下達要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡量做到均衡有序。按照這一思路，建議中央、省級和市縣3級上下聯(lián)動，從以下12條措施著手改進：

　　對中央提出加快資金下達的3條建議

　　▲提前告知的固定補助事項在上年度第四季度前通知地方，并在當(dāng)年第一季度預(yù)撥。

　　▲轉(zhuǎn)移支付盡量在第四季度之前下達。

　　▲結(jié)算補助項目一律提前到年中安排。

　　在省級采取強化預(yù)算管理的8項措施

　　▲年初部門預(yù)算盡量打?qū)嵈蜃�。研究修訂完善基本支出定員定額標準。

　　▲上年10月底前提前告知市縣固定補助事項，重大民生事項實行提前預(yù)撥。

　　▲專項資金實行嚴格的限時辦結(jié)機制。確保中央專款在收文10-30個工作日內(nèi)下達，年初預(yù)算的共管資金在9月底前全部撥付。

　　▲建立預(yù)算償債準備金，降低財政風(fēng)險，減少當(dāng)年財政結(jié)余。

　　▲結(jié)余資金實行專門審核、專門下達。年初部門預(yù)算結(jié)余，一律扣減10%。

　　▲建立預(yù)算執(zhí)行情況定期通報考核機制。

　　▲進一步完善國庫資金調(diào)度機制。

　　▲堅決制止并糾正基層國庫資金違規(guī)墊款行為。

　　對市縣建立三項支出進度掛鉤獎懲制度，即專項資金分配與對應(yīng)科目的上年執(zhí)行情況掛鉤。均衡性轉(zhuǎn)移支付與上年度支出進度掛鉤。資金調(diào)度與上年度支出進度掛鉤。