當(dāng)前，包括資源稅、環(huán)境稅等在內(nèi)的六大稅制改革被提上了議事日程，中國稅制改革步入關(guān)鍵期。
作為我國改革開放以來首個重大的資源類產(chǎn)品改革，成品油稅費改革自2009年實施以來，無論從政策功能的實現(xiàn)，還是從各方利益群體的再平衡，都取得了多重成效和經(jīng)驗。它所創(chuàng)造的價稅費綜合聯(lián)動模式，對下一步環(huán)境稅、資源稅、房地產(chǎn)稅進(jìn)行價稅費改革提供了鏡鑒。
十八大之后，進(jìn)一步深化改革已成社會共識，正因為此，《財經(jīng)國家周刊》聯(lián)合新華社其他業(yè)務(wù)部門共同組成調(diào)研小組，對成品油稅費改革這一改革樣本進(jìn)行了一次全方位的調(diào)查與解剖。
任何改革都是利益格局的重構(gòu)，成品油稅費改革從醞釀到實施，前后歷經(jīng)十多年，改革涉及中央與地方、各地方政府、中央多個部委、政府與企業(yè)、政府與個人之間的多元利益平衡，同時也涉及每一個消費者的利益。這一改革從醞釀到形成決策共識，從部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到配套實施機制，對下一步的稅制改革推進(jìn)無疑具有重要的示范與樣本意義。
朱镕基總理“治亂”
中國的稅燃油費改革發(fā)端于1998年，改革最初圈定的突破口，便是將與公路使用行為有關(guān)的政府收費改為收稅。當(dāng)時的基本思路，是以開征燃油稅的辦法，替代交通維護(hù)和建設(shè)系列的公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yǎng)護(hù)費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費以及地方用于公路、水路、城市道路維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費。這一與公路使用行為有關(guān)的稅費改革，也一度被稱作“燃油稅費改革”。
到1998年底，全國性及中央部門行政事業(yè)收費共300多項，地方收費，最多的省有470多項，最少的省也有50多項。
當(dāng)時中國公路領(lǐng)域收費項目繁多，實為各級政府的非規(guī)范性收入，其最大的一項費用就是養(yǎng)路費。而公路建設(shè)和管理資金就是依賴收費、罰款、貸款等方式籌集，弱化了公路建設(shè)的公益性。
1998年，時任國務(wù)院總理朱镕基在當(dāng)選后的第一次記者見面會上，曾把當(dāng)時的政府收入格局概括為“費大于稅”，形容當(dāng)時各級政府“亂收費”造成了百姓“不堪重負(fù)、民怨沸騰”。在這樣的背景下，從公路稅費改革切下改革的第一刀，成為朱镕基總理當(dāng)時的選擇。
中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時回憶說，正是由于當(dāng)時的公路收費，多系政府部門自立規(guī)章的產(chǎn)物，并作為自收自支的財源，直接裝入其“小金庫”。在那樣一種情形下，收費常與“亂”字相連。
1998年1月1日，《中華人民共和國公路法》正式實施。該法案第四章第三十六條規(guī)定，“公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法。”1999年10月31日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議，將這一條修改為“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。”
“這等于從法律上為燃油稅的開征創(chuàng)造了條件。”中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)研究院副院長劉桓教授回憶說。當(dāng)年，劉桓曾親自參與了燃油稅開征方案的調(diào)研和設(shè)計制定。
萬事俱備，燃油稅當(dāng)年的開征似乎已成定局。然而，就在人們期待中央政府的“臨門一腳”時，意外發(fā)生了。
差一票，等十年
最終，燃油稅費改革方案在提交人大常委會審議時，以一票之差沒能通過。
事后，時任新華社香港分社社長的人大常委姜恩柱，見到當(dāng)時的財政部長項懷誠連聲道歉：“老弟，真是對不起了！平時我也不請假，正好那天就請假了。我要在，肯定會投你的贊成票。”
花絮背后，其實是諸多利益的糾纏。
如何妥善解決公交、農(nóng)、漁等行業(yè)的特殊性問題，便是其中之一。比如農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，也要用這些燃油來抽水澆灌，農(nóng)業(yè)機械耕作、糧食加工等等，由于這些油并沒有在國道、省道、縣鄉(xiāng)道上運輸，此前并沒有征收養(yǎng)路費。而如果全國統(tǒng)一費改稅，農(nóng)業(yè)使用燃油，在購買時必定要交這部分稅收，這就增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如何對其進(jìn)行補貼？需要周密的方案設(shè)計。
燃油稅該替代哪些地方收費項目？改革方案設(shè)計過程中，方案制定者曾一度提出，要以海南經(jīng)驗為基礎(chǔ)，將養(yǎng)路費、過路費、過橋費、運輸管理費等諸多交通費用全部納入其中。
然而，這一方案遇到的阻力是驚人的。一方面，這意味著有大量的交通收費將轉(zhuǎn)換成稅收，并進(jìn)入國庫，而此前，這些收費主要由交通部門來征收和使用；另一方面，這意味著大量收取養(yǎng)路費、過路過橋費人員的身份轉(zhuǎn)換問題。
據(jù)國稅總局一位負(fù)責(zé)人回憶，國稅總局當(dāng)年也曾同意接收這批收費人員，根據(jù)人事部門的統(tǒng)計約12萬人。然而，當(dāng)準(zhǔn)備接收的時候，這個數(shù)字一下子變成了27萬人。而當(dāng)時的地稅局總?cè)藬?shù)也不過30萬，吃不消。
同時，養(yǎng)路費轉(zhuǎn)為燃油稅，還涉及到中央地方的利益分配。
“公路交通收費，一直都主要歸屬地方政府。然而，燃油稅一旦開征，中央地方如何分配？燃油稅的優(yōu)勢是可以流動，但中國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著差距就決定了，燃油稅本身可能會造成各地稅收的偏斜和向東部集中，這里面又存在一個利益分配問題。”財政部財政科學(xué)研究所一位負(fù)責(zé)人如此分析。
國際油價使燃油稅改革又一再錯失時間之窗。
2001年以前的數(shù)年，國際油價一直在25美元/桶左右徘徊。那時候一個比較成形的開征方案是，采取定額征收的辦法，每升征收1-1.5元的燃油稅，加上當(dāng)時國內(nèi)汽油（93號汽油）2.6元/升左右的價格，油價基本達(dá)到3.5元-4.0元之間。
而就在這一開征方案將出未出之際，國際油價開始了上漲。2001年中，國際油價一度達(dá)到28-30美元／桶，增幅達(dá)12%-20%.在那個低油價時代，這成了一個高位的價格了。
“目前問題是油價太高，因此原定下半年實行，但現(xiàn)在看來要推遲。汽油收那么高價錢，但是到時候人家還是設(shè)關(guān)卡、要收費，怎么辦？”當(dāng)時的一位政府決策者表達(dá)了這樣的憂慮。
國務(wù)院決定分步實施改革方案，從2001年1月1日起，先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費；第二步，根據(jù)國際市場原油價格變動情況，擇機出臺燃油稅，取代公路養(yǎng)路費等交通維護(hù)和建設(shè)方面的部分收費。
此后的8年，國際油價不斷飆升，最高達(dá)到2008年上半年的140多美元/桶。而國內(nèi)汽油價格，不僅再沒回到預(yù)期價位，反而持續(xù)攀升，從2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升，增幅超過130%.
無奈之下，“擇機開征”成為政府官員每年關(guān)于燃油稅幾乎千篇一律的表達(dá)。稅費改革的突破口，也因此轉(zhuǎn)到了農(nóng)村稅費改革上。
這一等，就是10年。
終于抓住了“時間窗口”
這10年間，改變的不只是油價。
“10年走下來，無論稅費本身，還是整個經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，都發(fā)生了極大的變化。這些變化，使得燃油稅費改革面臨的問題更加復(fù)雜化了。”高培勇說。
高培勇分析指出，一方面，隨著以農(nóng)村稅費改革為代表的各項稅費改革的深入，稅費改革同政府收入行為及其機制掛起鉤來，從而被賦予了規(guī)范政府收入行為及其機制的意義。
另一方面，隨著針對開征燃油稅問題而展開的廣泛調(diào)研，特別是圍繞燃油稅內(nèi)涵與外延而在國際范圍內(nèi)進(jìn)行的多方求證，兩類不同性質(zhì)的燃油稅逐漸進(jìn)入人們視野：作為一般性收入、可統(tǒng)籌安排于各項政府支出的燃油稅；作為專項收入、須�？顚Ｓ糜诠返木S修或建設(shè)支出的燃油稅。兩相比較，究竟要用怎樣的燃油稅取代既有各種收費？
同時，最初的燃油稅改革方案，只是圍繞公路的使用行為，在公路使用的“小天地”內(nèi)謀劃。然而，隨著低碳經(jīng)濟(jì)理念在全球范圍的興起，作為一種新的政策目標(biāo)，節(jié)能減排已經(jīng)日漸融入現(xiàn)實生活�？刂迫加拖M，顯然就在節(jié)能減排視野之內(nèi)。而當(dāng)兩方面政策目標(biāo)獲得疊加后，原有成品油稅費改革方案，也隨之加以全面系統(tǒng)的調(diào)整。
此外，包括改革帶來的管理部門之間職能的轉(zhuǎn)移，日益龐大的人員安置規(guī)模，國際油價的頻繁波動和中國對燃油需求量的急劇膨脹，……多重因素疊加，剪不斷、理還亂。
所有這些變化揭示了一個重要事實：在今天的中國，成品油稅費改革所牽動的因素，已非限于稅費改革范疇，甚至不限于財稅管理領(lǐng)域，而是事關(guān)整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的多元變量。
“既然牽一發(fā)而動全身，有關(guān)它的改革方案，不能不通盤考慮、整體謀劃，爭取‘一舉多得’、‘多方共贏’之法。”高培勇說。
2008年底，正是全球金融危機肆虐的時刻。一方面，當(dāng)時的宏觀經(jīng)濟(jì)政策亟待拉動內(nèi)需，取消政府圍繞公路的相關(guān)收費并改為征稅，對于規(guī)范政府收入，減輕社會負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大內(nèi)需，具有特殊的政策功效。另一方面，國內(nèi)僵化的成品油定價機制已經(jīng)走到盡頭，不僅成品油價格與原油價格幾度出現(xiàn)倒掛，煉油廠虧損嚴(yán)重。而且，在地方煉油廠陷于停產(chǎn)或半停產(chǎn)的狀態(tài)下，國內(nèi)市場供應(yīng)緊張的現(xiàn)象時有發(fā)生。從而，迫切需要理順成品油價格形成機制，合理引導(dǎo)成品油消費。
英國管理學(xué)家普希爾曾說，再好的決策也經(jīng)不起拖延，當(dāng)機立斷至關(guān)重要。
當(dāng)年7月，國際油價從最高147美元/桶一路下行，至12月紐約市場油價最低已跌破40美元/桶。而當(dāng)時，中國國內(nèi)成品油價格大體相當(dāng)于80美元/桶的水平，已經(jīng)遠(yuǎn)高于國際油價。
時間“窗口”被打開。
中國政府迅速抓住了這個稍縱即逝的機會，推出了成品油稅費改革。2008年11月11日，國務(wù)院召開了成品油價稅費改革工作會議。在不到一個月以后，12月5日，當(dāng)時財政部等四部委局就聯(lián)合發(fā)布公告，就此改革方案向社會公開征求意見。8天后修改稿完成。12月18日國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》。
最終推出的成品油稅費改革的核心內(nèi)容是，提高現(xiàn)行成品油消費稅單位稅額，以取代公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護(hù)費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六費（包括海南燃油附加費，以下同）等六項收費和政府還貸二級公路收費（包括二級公路上的隧道、橋梁收費，以下同）。
“這次改革，抓住當(dāng)前和今后一段時間十分難得的歷史機遇，以實現(xiàn)‘節(jié)約環(huán)保、規(guī)范發(fā)展、穩(wěn)定供求、公平減負(fù)’為主要目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)聯(lián)動，綜合推進(jìn)燃油消費稅、交通收費和成品油價格形成機制三項重要改革，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。”國務(wù)院副總理李克強2008年12月在成品油價稅費改革省區(qū)市負(fù)責(zé)同志座談會上如是總結(jié)。
利益再平衡
任何一項改革，都是制度和機制的重塑，也是原有利益格局的調(diào)整，以形成新的利益導(dǎo)向機制，成品油稅費改革概莫能外。
成品油稅費改革后，地方政府將失去包括“公路養(yǎng)路費”等六費收入，而增加的燃油消費稅為中央稅，統(tǒng)一收歸中央。如何將中央增加的稅收合理分配，關(guān)系到改革成敗。
“中央財政只是過路財神，不擠不占。”李克強在改革推出前的內(nèi)部會議上明確說。
改革推出時就確定，所有新增收入不作為經(jīng)常性財政收入，不計入現(xiàn)有與支出掛鉤項目的測算基數(shù)，由中央財政通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方。同時，改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變。
在此基礎(chǔ)上，各省的返還基數(shù)最后確定以2007年底六費收入，并考慮2008年的10%的增幅確定。而關(guān)于增量分配問題，根據(jù)取消二級公路收費的情況，每年撥付260億元，償還地方債務(wù)的本金部分，先撤先補，并對西部省份有一定的傾斜。
這在一定程度上刺激了一些省份，在2009年初剛推出燃油稅時就全面取消了二級公路的收費。
與此同時，中央財政不擠不占的原則，也使改革在部委之間的博弈更易化解。地方政府和交通運輸部作為原來六費的征收和支配部門，也支持改革的進(jìn)行。主要是這種原則設(shè)計仍可保證原來的公路養(yǎng)護(hù)和一部分建設(shè)資金的需要，同時解決了原養(yǎng)路費征收成本高，漏征率大的問題。
交通運輸部公路科學(xué)研究院副總工程師李亞茹介紹，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付方式支持解決地方二級公路建設(shè)中的債務(wù)問題，使很多地方交通部門逐步減輕債務(wù)包袱。在財政部提供的內(nèi)部報告中，因多年形成的權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜、數(shù)額龐大的交通部門債務(wù)如何還本付息，以及新債今后如何償還等，都是下一步需要加以解決的問題。
以福建省為例。二級公路撤消后，國家每年給予一定的補助，用于過去公路債務(wù)的償還。福建省2009年拿到16億多，2010年拿到13億多，2011年11億多，今年9億多。以2008年底為期限，福建省核定公路債務(wù)余額250億。目前需要償還的債務(wù)起碼在100億以上，一年利息就要6億多。福建省對這塊債務(wù)規(guī)定是“各級財政誰借誰還”。
據(jù)福建省交通運輸廳辦公室主任陳岳峰介紹，2008年以來，福建省交通投資超過3100億，超過此前建國以來的總和�，F(xiàn)在福建省普通公路建設(shè)，除了省里補助外，重點發(fā)揮地方政府的積極性，畢竟地方政府還有一些融資籌資手段，如土地開發(fā)等。
看似交通部門、地方政府在改革中收費和支出的權(quán)力弱化，但是由于改革對于財政明確了，�？顚Ｓ糜诠返木S修或建設(shè)支出，改革圍繞公路的維護(hù)或建設(shè)貫徹“取之于路、用之于路”或“誰用路、誰掏錢”的理念，使其原有的財權(quán)與事權(quán)得以維護(hù)。
另一個利益補償群體則是大批的收費征稽人員。2007年末，全國養(yǎng)路費和航道養(yǎng)護(hù)費等收費稽征人員35.4萬人，撤銷政府還貸二級公路收費站點，涉及9萬多人。
“能否妥善做好相關(guān)人員的安置和處理，是推進(jìn)成品油稅費改革，撤銷政府還貸二級公路收費站點的前提。”財政部副部長王軍說。
圍繞上述人員安置，相關(guān)部門采取鼓勵提前退休、稅務(wù)部門考試擇優(yōu)錄取、帶編制劃轉(zhuǎn)公路局、所屬機構(gòu)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗等多種途徑積極穩(wěn)妥地加以化解。
政府與企業(yè)的關(guān)系也在改革中得到重點考慮。改革同時啟動了新的成品油價格形成機制。即將當(dāng)時由發(fā)改委規(guī)定的零售基準(zhǔn)價格，允許其上下浮動，改為實行最高零售價格。
時任中國石油（601857，股吧）天然氣股份有限公司財務(wù)總監(jiān)周明春就表示，成品油價稅費聯(lián)動，扭轉(zhuǎn)了煉油企業(yè)連續(xù)幾年虧損的狀況，成品油價格在新的形成機制下，改變了價格倒掛，使公司煉油業(yè)務(wù)由2008年虧損923億元，到2009年前十一個月就盈利135億元。
除此之外，還是由于國際原油價格的大幅下降，最終雖然成品油消費稅稅額為，汽油每升提高0.8元，柴油每升提高0.7元，但是改革發(fā)布后，成品油的零售價格卻下降了。2008年12月19日，汽油零售價格每升下調(diào)0.91元，柴油則下調(diào)了1.08元。價格下降使成品油的消費者一夜之間接受了改革。
“在改革起步階段，也就是新的利益導(dǎo)向機制形成的初期，既得利益的平衡仍是需要的。在改革的起點上，保護(hù)合理的既得利益是一個重要的初始條件。”財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希說。
樣本鏡鑒
中國的成品油稅費改革，從來便是作為中國改革大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)存在的，其樣本意義彌足珍貴。
一項成功的改革應(yīng)具備以下特征，包括最高領(lǐng)導(dǎo)層強烈的政治意愿、立足實際的科學(xué)改革方案、準(zhǔn)確的改革時機和對改革機遇的成功把握、適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)機制或補償機制、及時的改革成效監(jiān)控與評估和對國際國內(nèi)重大挑戰(zhàn)積極的、正面的響應(yīng)。“成品油稅費改革完全具備了上述特征。”清華大學(xué)國情研究中心主任胡鞍鋼說。
胡鞍鋼分析指出，早在1998年，黨中央和國務(wù)院就開始對資源定價機制改革謀篇布局，特別是綠色發(fā)展理念逐步為人們廣泛接受后，這種政治意愿更為突出。以成品油稅費改革為代表的一系列具備綠色稅收特征的改革措施相繼出臺，我國的綠色稅收體系已初現(xiàn)端倪。
從改革方案上看，成品油稅費改革充分體現(xiàn)了財稅部門對宏觀調(diào)控工具的成熟把握，以及對改革條件、改革內(nèi)容和改革實施方案的深思熟慮。成品油稅費改革這本“賬”不但測算科學(xué)，而且也非常公平合理，兼顧了中央與地方、企業(yè)與消費者、公路管理機構(gòu)與交通收費征稽人員等多方的利益，保證了改革的順利、平穩(wěn)實施。
從改革時機看，成品油稅費改革及時把握“機會窗口”，果斷打開“政策天窗”，利用危機，謀定而動。
從補償機制看，成品油稅費改革將成品油消費稅列為中央收入，再通過適當(dāng)?shù)姆绞饺糠峙浣o地方，保證地方利益不會因為改革而受到影響。中央對地方采取稅收返還和轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的模式，一方面保證地方養(yǎng)路費等六費的既得利益，另一方面又充分考慮各地燃油消耗量的實際因素，按批發(fā)環(huán)節(jié)燃油銷量分配，保證地方的基本需求，同時，按照交通設(shè)施里程等因素分配，適當(dāng)體現(xiàn)全國道路的均衡發(fā)展，實現(xiàn)了新舊兩套成品油稅費機制的平穩(wěn)過渡。
國稅總局稅收科學(xué)研究所副所長靳東升表示，成品油稅費改革體現(xiàn)了中央政府綜合配套的改革模式和宏觀調(diào)控手段的運用。這個不僅是首次成功的案例，也啟發(fā)了“十二五”規(guī)劃綱要的思路，將很多改革融入了價稅費聯(lián)動的模式。
高培勇指出，這場中國成品油稅費改革最成功的地方，就是堅定不移的決心。而且推進(jìn)這項改革的決心始終是沒有間斷，另外一個就是十年磨一劍，對這場改革的準(zhǔn)備相當(dāng)?shù)某浞�，方案謀劃得相當(dāng)?shù)闹苊�，所以在國際金融危機，國際油價下降那樣一種特殊背景下，臨門一腳就踢得非常成功。
在高培勇看來，把這樣一個基本的經(jīng)驗放在當(dāng)前的背景條件下，“十二五”期間我們面臨諸多繁重的改革任務(wù)，還特別需要這種魄力，這種耐心。
