土地財(cái)政不可持續(xù)，已經(jīng)成為共識(shí)，然而如何解決基層政府的財(cái)政困難問題還沒有定論。隨著土地收入的減少，地方財(cái)政無以為繼的問題可能會(huì)比預(yù)想的要早到來。
受房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，土地收入正在減少。財(cái)政部部長謝旭人8月29日在全國人大常委會(huì)上作報(bào)告時(shí)指出，今年前7個(gè)月，國有土地使用權(quán)出讓收入13490億元，下降27.1%.
而此前中國指數(shù)研究院發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上半年全國130個(gè)城市土地出讓收入總額為7524億元，相對(duì)去年上半年的7875億元，同比下跌5.5%.其中，一線城市尤其遭受不小的沖擊。如北京土地收入驟減48%，而上海相比去年也減少了21.97%，浙江省會(huì)杭州上半年出讓土地獲得285億元，同比也減少了23.43%.
增財(cái)權(quán)還是減事權(quán)
過去中國經(jīng)濟(jì)在高增長的同時(shí)，總體債務(wù)在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中所占比例卻幾乎沒有變化，仍保持在20%左右的適當(dāng)水平。這主要是由于相當(dāng)部分的建設(shè)資金并非來自常規(guī)的財(cái)政撥款，而是來自地方政府從金融機(jī)構(gòu)獲得的貸款，從而累積起了高達(dá)12萬億元的地方政府債務(wù)。而這些地方政府債務(wù)的還本付息又大多依賴于土地收入，這就形成了廣受詬病的土地財(cái)政。
地方政府長期面對(duì)資金缺口是土地財(cái)政問題的根源。1994年的分稅制改革搭建了中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，這個(gè)框架增強(qiáng)了中央政府財(cái)政收入的比重，加強(qiáng)了中央的可調(diào)控財(cái)力和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，而地方政府則缺乏主體稅種，但仍要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，財(cái)政顯得捉襟見肘。
可支配財(cái)力不足讓地方政府難以為自己直接投資的項(xiàng)目提供充足的資金，而在其市場化融資過程中，項(xiàng)目資本金也嚴(yán)重不足，這在很大程度上促成了當(dāng)前地方政府融資債務(wù)化、債務(wù)信貸化等一系列問題。事實(shí)上，這些年地方政府融資體系逐步豐富，凡是國外有的先進(jìn)的融資方式和工具，地方政府融資中都在吸收運(yùn)用和創(chuàng)新。
但未能改變城市建設(shè)基本財(cái)源來自于稅收收入以外的狀況。國家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰指出，“近年來真正支撐城市建設(shè)投資擴(kuò)張的，是市政公用設(shè)施配套費(fèi)、市政公用設(shè)施有償使用費(fèi)、土地出讓金在內(nèi)的預(yù)算外收入的增長”。
這種情形在基層的縣級(jí)政府更為明顯。審計(jì)署最近公布了全國范圍內(nèi)抽取的54個(gè)縣財(cái)政性資金的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2011年在54個(gè)縣實(shí)現(xiàn)的財(cái)政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過稅收收入20.90個(gè)百分點(diǎn)。
雖然近年來，關(guān)于中央與地方的財(cái)政體系改革的呼聲不斷，其中要求賦予地方政府與其事權(quán)匹配的財(cái)權(quán)，但是，財(cái)政部財(cái)科所所長賈康也表達(dá)出疑問，如果沒有一個(gè)地方政府能夠確切的說出其事權(quán)范圍，那么該如何賦予其明確的財(cái)權(quán)？
事實(shí)上，此前，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)也表示，由于各級(jí)財(cái)政的支出范圍和支出責(zé)任的劃分一直不夠清晰，導(dǎo)致財(cái)力保障與支出責(zé)任匹配的財(cái)政體制一直未能真正建立。各級(jí)政府不斷出臺(tái)新的增加支出的政策，使地方財(cái)政和支出范圍，支出責(zé)任超過了財(cái)力可能范圍。
對(duì)于地方政府的投資沖動(dòng)帶來的事權(quán)擴(kuò)張，財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希表示，隨著中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新的階段，今后財(cái)政收入的低速增長將是常態(tài)，財(cái)政收入占GDP的高比例現(xiàn)象將難以再現(xiàn)，因此他提醒政府要學(xué)會(huì)過緊日子，首先要壓縮日常行政開支。
資源稅與房產(chǎn)稅：沖擊利益格局
除了控制投資沖動(dòng)，不少專家也在開出藥方，為地方政府?dāng)U展財(cái)源。資源稅與房產(chǎn)稅就是一個(gè)主流觀點(diǎn)。雖然招致了眾多反對(duì)聲音，但是也沒有人提出其他更好的方案。
近年來，房產(chǎn)稅將要推廣的消息總是見于報(bào)端。最近一次是有媒體報(bào)道國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司巡視員叢明在第五屆中國企業(yè)稅務(wù)管理創(chuàng)新大會(huì)上透露，下一步我國房產(chǎn)稅將擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，并逐步建立房地產(chǎn)稅制度。房地產(chǎn)稅具體深化時(shí)間可能在今年底或明年初，房地產(chǎn)稅最終會(huì)在全國實(shí)施。
房產(chǎn)稅試點(diǎn)2011年1月在重慶、上海兩地推出，以現(xiàn)有房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)對(duì)部分個(gè)人住房征稅。而今年，《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》又提出要適時(shí)擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍；同時(shí)，房地產(chǎn)稅還出現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃中，規(guī)劃中明確提出“要研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”。
與大多數(shù)人將房產(chǎn)稅與房價(jià)調(diào)控聯(lián)系一起不同，賈康是從構(gòu)建地方稅收體系的角度提出房產(chǎn)稅的設(shè)想。“所謂土地財(cái)政，我國實(shí)際生活中就是指地方政府單打一的靠土地批租，依靠一級(jí)市場交易環(huán)節(jié)取得收入。這種機(jī)制下，地方政府必然希望一次把錢拿足，因?yàn)榈胤秸葻o稅收支柱財(cái)源，又不能名正言順地舉債。但一次拿足了錢之后，這塊地皮就在50年、70年內(nèi)不可能再產(chǎn)生任何支撐運(yùn)行的收入了，這樣的一個(gè)短期行為帶來了很多不良影響”。賈康表示，“房產(chǎn)稅就是要矯正土地財(cái)政制度的偏頗，從制度建設(shè)的意義上來形成一個(gè)大宗穩(wěn)定的、年復(fù)一年的、可以讓地方政府按照市場經(jīng)濟(jì)客觀要求來盡責(zé)的收入機(jī)制，為地方政府拓寬可持續(xù)財(cái)源”。
在他看來，這是著眼于未來地方財(cái)政體系的頂層設(shè)計(jì)的新的合理制度框架。除了房產(chǎn)稅，這個(gè)制度框架還應(yīng)包括資源稅。
“東部地區(qū)應(yīng)以房產(chǎn)稅為主要稅源，西部地區(qū)應(yīng)以資源稅為地稅支柱。對(duì)于東部地區(qū)來說，房地產(chǎn)發(fā)達(dá)，房產(chǎn)稅可以支撐地方財(cái)政收入，西部地區(qū)資源富集，資源稅可以成為這部分地區(qū)的支柱財(cái)源稅源”。賈康認(rèn)為。
2010年我國在新疆進(jìn)行石油、天然氣資源稅改革試點(diǎn)。2010年12月1日起，又推廣到西部地區(qū)的12個(gè)省區(qū)市。之后市場預(yù)期下一階段資源稅改革的目標(biāo)會(huì)將資源稅改革推廣到更多地區(qū)或全國，并擴(kuò)展到中國的主體資源煤炭。
9月，財(cái)政部網(wǎng)站刊發(fā)了謝旭人《統(tǒng)一思想狠抓落實(shí)大力支持節(jié)能減排工作》的文章，表示將會(huì)深化資源產(chǎn)品價(jià)格改革，將煤炭等資源品目逐步納入從價(jià)計(jì)征范圍。這是自去年資源稅改革以來官方首次明確表態(tài)把煤炭納入資源稅征收范圍。很多人認(rèn)為，當(dāng)下經(jīng)濟(jì)增速下滑、煤炭市場疲軟的情形，為煤炭資源稅改革提供了很好的時(shí)機(jī)。
但是，煤炭資源稅與房產(chǎn)稅一樣將面臨巨大的阻力。這些阻力來自于應(yīng)納稅群體過于龐大、可能對(duì)利益格局帶來的巨大沖擊上，因此這種基于解決地方財(cái)政困境的制度設(shè)計(jì)并未獲得太多支持。
國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展和改革中心的一名研究員對(duì)《中國投資》記者表示，“中國的稅收大多為間接稅，中國人已經(jīng)習(xí)慣于間接稅，如果開征房產(chǎn)稅這種直接稅，難以被民眾接受。而且中國稅務(wù)機(jī)關(guān)較低的征管能力下，也很難有效實(shí)施房產(chǎn)稅的征收。另外，在結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下，增稅本身也會(huì)遭受巨大阻力”。
但這并不是最關(guān)鍵的問題。按照賈康的設(shè)計(jì)，這兩個(gè)稅收將作為地方稅的基本稅源，以解決土地財(cái)政的問題，但是這兩個(gè)稅種的規(guī)模可能都無法與每年3萬億元土地出讓金相匹配，最終難以替代土地財(cái)政。
國土部發(fā)布的《2011中國國土資源公報(bào)》（以下簡稱《公報(bào)》）顯示，去年全國出讓國有建設(shè)用地面積合同價(jià)款3.15萬億元。而財(cái)政部公布的2011年資源稅為598.87億元，房產(chǎn)稅僅為1102.36億元。
即便是對(duì)于單個(gè)城市或地區(qū)來說，資源稅或房產(chǎn)稅的收入也都難以與土地收入匹配。2011年底重慶已征收房產(chǎn)稅總額約1億元，上海征收房產(chǎn)稅為22.1億元。在油氣資源稅改革已落實(shí)到位的新疆上半年資源稅整體收入為35.5億元，據(jù)其財(cái)政廳測算，油氣資源稅改革每年可使新疆財(cái)政增收40億-50億元。這些數(shù)字對(duì)于財(cái)政收入均過千億元的省市來說，微乎其微。
不過，上述數(shù)據(jù)僅能表明當(dāng)前試點(diǎn)狀況下的收入，倘若房產(chǎn)稅真正擴(kuò)展到大多數(shù)家庭，資源稅擴(kuò)展到中國的主體能源煤炭，那么其規(guī)模則會(huì)大幅增加，或許可以替代土地出讓金，但如此大規(guī)模的增稅運(yùn)動(dòng)將是一個(gè)無比艱巨和漫長的工程。
