一場(chǎng)對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范已經(jīng)展開。

　　1月19日上午，國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上。溫家寶總理在講話中提出，要盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　之后有消息稱，財(cái)政部已經(jīng)擬定了一份整肅地方融資平臺(tái)的文件正在征求意見中。與此同時(shí)，來自金融監(jiān)管部門的抽查已經(jīng)展開。

　　中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在1月份的經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)上，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要全面評(píng)估和有效防范地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。銀監(jiān)會(huì)還要求商業(yè)銀行將現(xiàn)有的平臺(tái)公司“項(xiàng)目包”開包檢查。同時(shí)，對(duì)無資本金、僅靠財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目停止新的授信。按照銀監(jiān)會(huì)的要求，各家銀行需進(jìn)行自查外，總行還將對(duì)各級(jí)分行進(jìn)行抽查，以落實(shí)債權(quán)的保障措施全部實(shí)施到位。一時(shí)間滿城風(fēng)雨。

　　去年4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃曾經(jīng)給當(dāng)時(shí)被財(cái)政困擾著的地方政府們帶來了希望，各地紛紛推出包括地下軌道交通系統(tǒng)、城市輕軌、高速公路等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，總投資規(guī)模十分龐大。然而，令地方政府失望的是，最終中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān)了總的投資計(jì)劃中的1.18萬億，這意味著上報(bào)的大量地方項(xiàng)目的大部分資金將由地方自籌，本來捉襟見肘的地方財(cái)政變得更加困窘。

　　于是，融資平臺(tái)成為地方政府為中央項(xiàng)目配套資金的重要手段，2009年初，央行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，提出支持有條件的地方組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道，這被普遍解讀為對(duì)地方政府融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。

　　1年間，地方融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模飛速發(fā)展，據(jù)央行2009年第4季度披露的數(shù)據(jù)，全國(guó)有3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，由于融資途徑主要靠銀行貸款，在去年全國(guó)9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺(tái)的貸款占比高達(dá)40%，總量近3.8萬億元。

　　國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰估計(jì)，按照2009年GDP增長(zhǎng)8.7%來看，2009年地方政府建設(shè)負(fù)債率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9個(gè)百分點(diǎn)。

　　隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢(shì)基本確定以及地方債務(wù)規(guī)模的迅速膨脹，決策層對(duì)地方融資的態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

　　一直以來，我國(guó)地方融資缺少全局性、必要的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范，而無論是國(guó)債的轉(zhuǎn)貸，還是企業(yè)債承擔(dān)市政債責(zé)任，還是中央代發(fā)地方債，中央政府對(duì)地方政府發(fā)債的政策也都是異常謹(jǐn)慎。這是在現(xiàn)有地方政府投資沖動(dòng)很大而責(zé)任約束不到位的體制條件下的必然選擇。

　　但是，在缺乏合法融資途徑的同時(shí)，地方政府反而廣開渠道，通過各種辦法向銀行貸款籌資，中央政府沒有有效的監(jiān)管手段。所以，每一次地方融資規(guī)模膨脹過后，都會(huì)導(dǎo)致商業(yè)銀行大量呆壞賬的核銷，對(duì)金融體系造成嚴(yán)重?fù)p害。

　　“地方融資的問題，根源還是在財(cái)稅體制和行政體制上”，劉立峰指出。正是地方政府財(cái)力與事權(quán)的不匹配、合法的融資渠道少之又少，導(dǎo)致地方融資過于依賴銀行貸款。而要想改變這種現(xiàn)實(shí)，更是需要從機(jī)制、體制上下手，使地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時(shí)，得到持續(xù)有效的約束和控制。

　　而國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林在接受《中國(guó)投資》采訪時(shí)則表示，允許地方政府直接發(fā)放地方政府債券和市場(chǎng)債券，應(yīng)該作為改革的目標(biāo)和方向，但是在當(dāng)前還存在制度性缺失和障礙。具有可操作性的思路是：為地方融資平臺(tái)的正常融資提供通道，同時(shí)規(guī)范其發(fā)展，合理控制債務(wù)規(guī)模，防范連帶形成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　長(zhǎng)期困窘的基層財(cái)政

　　1994年分稅制改革之后，提高了中央財(cái)政在財(cái)政收入中的比重，幾個(gè)主要稅種的大部分收入都劃歸中央，留給地方的多是一些近期增收潛力較小和征管難度較大的零散稅種，其收入不僅不夠穩(wěn)定，而且增長(zhǎng)緩慢。

　　之后，地方各級(jí)政府紛紛仿效，上一級(jí)財(cái)政都將主體稅源劃歸本級(jí)財(cái)政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。

　　“這就造成越往基層政府，日子越難過，可用于建設(shè)的資金越短缺”，劉立峰說。

　　與此同時(shí)，中央政府與地方政府、各地方政府之間事權(quán)沒有明確的、正式的分工，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，特別是本應(yīng)由上一級(jí)政府承擔(dān)的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等普遍性和基礎(chǔ)性服務(wù)責(zé)任卻不斷下移。一些需要地方配套的投資項(xiàng)目，市縣配套通常要占到2/3，這就造成地方政府尤其是基層政府的收入能力與日益增加的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。

　　這在去年的4萬億投資計(jì)劃中體現(xiàn)得非常明顯。

　　“從我們當(dāng)時(shí)對(duì)地方政府的調(diào)研看，很多地方的配套資金都難以落實(shí)到位，如湖北省就估計(jì)中央投資項(xiàng)目的地方配套資金缺口達(dá)到60%以上。從全國(guó)情況看，2009年地方政府的資金配套任務(wù)達(dá)6000億元，而地方政府僅能拿出3000億元，還有3000億元的資金缺口，即資金缺口達(dá)50%”。國(guó)家發(fā)改委投資研究所羅松山說。

　　以湖北省荊州市為例，2008年底中央新增1000億投資中，到2009年2月中旬，省市縣政府配套資金僅落實(shí)了1.7億元，完成計(jì)劃的38%。

　　事實(shí)上，經(jīng)過多年的基礎(chǔ)設(shè)施高強(qiáng)度投入，長(zhǎng)期處于吃飯財(cái)政的荊州市很難再拿出更多的資金搞建設(shè)。2003-2008年，荊州市本級(jí)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外投資累計(jì)分別只有3.6億元和4.6億元，也就是說近5年以來，地方財(cái)政用于建設(shè)的資金只有8.2億元，只占同期政府項(xiàng)目投資的2.8%，占全社會(huì)投資的0.8%。2004年以來，其財(cái)政投資占政府項(xiàng)目投資的比例由3.36%下降到2.63%。

　　根據(jù)世界銀行2007年的報(bào)告，地方政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為35%，發(fā)展中國(guó)家平均在13%左右，中國(guó)的地方政府承擔(dān)了超過一半的責(zé)任。到2008年，我國(guó)預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政自給率只有58.4%，而到2006年，預(yù)算內(nèi)外綜合考慮地方財(cái)政自給率也只有67%。澳大利亞聯(lián)邦政府承擔(dān)了62%的教育支出，美國(guó)聯(lián)邦政府承擔(dān)了55%的醫(yī)療衛(wèi)生支出，而我國(guó)教育和醫(yī)療的中央政府支出比重分別只占政府總支出的10%和4%。

　　可支配財(cái)力不足造成地方政府難以為中央政府投資項(xiàng)目配套資金，而在市場(chǎng)融資過程中，地方政府投資項(xiàng)目的資本金又嚴(yán)重不足。而現(xiàn)有的法制環(huán)境下，也不允許地方政府舉債，提供擔(dān)保，因此，利用地方融資平臺(tái)、土地財(cái)政和打捆貸款的融資模式應(yīng)運(yùn)而生，并不斷創(chuàng)新，在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了非常重要的作用。

　　土地財(cái)政+融資平臺(tái)+打捆貸款

　　2001年始的這種基本融資模式，繞開了現(xiàn)行體制與政策的障礙，借助融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政府融資的目標(biāo)。

　　在這種模式下，地方政府通過財(cái)政性資金注入、土地收益、國(guó)有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行扶持，在地方政府承諾、地方人大同意納入地方財(cái)政預(yù)算確保還本付息前提下，獲得國(guó)家開發(fā)銀行及國(guó)有商業(yè)銀行的打捆貸款。

　　打捆貸款起源于1998年，是銀行與政府的一種合作方式，主要是將一個(gè)城市或區(qū)域的若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組合起來，作為一個(gè)整體項(xiàng)目向銀行貸款。這主要是因?yàn)橐恍┦找娌缓玫墓�益性�?xiàng)目無法單獨(dú)獲得融資，因此把這些項(xiàng)目和收益較好的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合起來爭(zhēng)取銀行貸款。這種打捆貸款最早由國(guó)家開發(fā)銀行在安徽蕪湖試辦，隨后，被地方政府廣泛運(yùn)用，雖多次被禁止，但在現(xiàn)實(shí)中仍然被廣泛采用。

　　目前，全國(guó)金融機(jī)構(gòu)由銀政合作所形成的“打捆貸款”到底有多少數(shù)量，雖然看不到公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是可以肯定，形成的貸款投資數(shù)量在近年地方投資總額中占有相當(dāng)比重。

　　在基本模式中，融資平臺(tái)發(fā)揮著樞紐作用。作為企業(yè)，它具備了融資的法律身份，不僅可以從政策性銀行、商業(yè)銀行獲得貸款，還可以發(fā)行城投債券，對(duì)可經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)進(jìn)行重組和整合，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，探索基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，籌措資金能力被大大拓展了。

　　當(dāng)然，在地方可支配財(cái)力有限的情況下，沒有土地收益，這一基本融資模式就失去了存在的基礎(chǔ)。土地增值收益為城市建設(shè)提供了資金保障，土地一方面有儲(chǔ)備抵押和貸款融資的功能，另一方面，土地的深度開發(fā)是土地資產(chǎn)增值的主要渠道。

　　而商業(yè)銀行的政府信用貸款主要有以下幾種貸款模式：一是財(cái)政直接補(bǔ)貼還款。政府以財(cái)政收入建立還款基金或直接補(bǔ)貼借款人，用于歸還政策性貸款。這種貸款模式一般用于自身不能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流，或現(xiàn)金流不足以歸還銀行貸款本息的基礎(chǔ)性或公益性項(xiàng)目。

　　二是財(cái)政墊付還款。建設(shè)項(xiàng)目自身可創(chuàng)造足以歸還貸款本息的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流，但什么時(shí)候、產(chǎn)生多少現(xiàn)金流不確定，難以按照約定的貸款期限歸還貸款本息。對(duì)此類項(xiàng)目貸款，銀行要求政府以財(cái)政收入根據(jù)合同約定的期限和金額代為清償貸款本息。

　　三是政府特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)還款。對(duì)自身能夠在約定的還款期內(nèi)創(chuàng)造足夠還款現(xiàn)金流的項(xiàng)目，政府不直接承擔(dān)還款責(zé)任，但通過正式文件、會(huì)議紀(jì)要等形式，明確借款人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目享有規(guī)定年限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以經(jīng)營(yíng)收費(fèi)或收益作為還款來源。

　　四是政府回購(gòu)。政府明確非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為其對(duì)平臺(tái)公司的負(fù)債，簽訂項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議，約定政府回購(gòu)時(shí)間和金額，以資產(chǎn)回購(gòu)資金作為還款來源。在國(guó)開行，后兩種模式正在逐步取代前述兩種模式，成為政府信用的首選貸款模式。

　　在地方融資中，甚至一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資本金也由銀行貸款提供。雖然國(guó)家要求經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目必須先提供一定比例的非債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金，然后以此為基礎(chǔ)才可以向銀行申請(qǐng)貸款，但是在實(shí)際操作中，這項(xiàng)規(guī)定早已被突破。

　　最早由國(guó)家開發(fā)銀行提供的“軟貸款”就是可以作為資本金來使用的政策性貸款。這種貸款實(shí)行低于市場(chǎng)的利率，后來中央財(cái)政收回這項(xiàng)業(yè)務(wù)，軟貸款被取消。1998年金融危機(jī)時(shí)，為了擴(kuò)大投資，國(guó)開行行長(zhǎng)陳元提出開發(fā)性金融的理念，重新啟動(dòng)了“軟貸款”，授信給地方城投公司，充作項(xiàng)目資本金，但利率執(zhí)行的卻是市場(chǎng)利率，與之前的軟貸款已經(jīng)存在本質(zhì)不同。后來有關(guān)部門禁止了軟貸款，但實(shí)踐中仍然以政策性金融的名義大量發(fā)放。

　　事實(shí)上，在地方投資項(xiàng)目中，即便是要求地方政府拿出項(xiàng)目投資20%的資本金都是很困難的，因此催生了種種資本金籌措方法，而最終的資金來源仍是銀行信貸。

　　2009年財(cái)政部為幾個(gè)省份發(fā)行了地方債券，這些債券可以作為資本金來啟動(dòng)項(xiàng)目，不過由于下分到省內(nèi)各市的規(guī)模十分有限，并不能解決資本金困難的問題。另一個(gè)流行的做法是讓城投公司在銀行間市場(chǎng)發(fā)行中期票據(jù)。這些資金也可以像地方債券那樣作為投資項(xiàng)目的資本金。同樣由于資金規(guī)模有限，難以解地方政府投資之渴。

　　事實(shí)上，對(duì)于已經(jīng)正式確定要上的基建項(xiàng)目，即使資本金籌集有困難，一些銀行也通常愿意為其提供短期融資，讓項(xiàng)目先行展開，等部分資金到位后，再為其提供貸款。

　　業(yè)內(nèi)人士透露，如果實(shí)在找不到資本金，甚至可以先從另一個(gè)政府帳戶轉(zhuǎn)出來借用一兩天，注入項(xiàng)目作為資本金，然后再向銀行提供相關(guān)文件申請(qǐng)貸款，并以銀行貸款償還最初的借款。

　　還有一個(gè)方式是信托股權(quán)投資。商業(yè)銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，而信托法規(guī)定信托公司不得吸儲(chǔ)，但是二者合作之后，形成了一個(gè)“銀信政”產(chǎn)品，銀行向其高端客戶銷售信托公司理財(cái)產(chǎn)品，隨后，客戶資金由信托公司托管，這些資金再作為項(xiàng)目資本金注入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

　　銀行動(dòng)因

　　那么銀行為何會(huì)愿意貸款給地方項(xiàng)目？業(yè)內(nèi)人士指出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固有的政府背景收益長(zhǎng)期穩(wěn)定，對(duì)于面臨流動(dòng)性過剩的銀行具有一定的吸引力。對(duì)于銀行而言，只要政府的現(xiàn)金流不出現(xiàn)問題，政府背景貸款相對(duì)來說還是有一定的安全性和收益性。

　　而且，政府背景貸款也在不斷地創(chuàng)新過程中，從過去純粹的政策性貸款向市場(chǎng)化商業(yè)化貸款方向轉(zhuǎn)變，信貸資金的安全性隨之增加。

　　渣打銀行研究部的一份報(bào)告認(rèn)為，關(guān)鍵在于銀行體系的結(jié)構(gòu)，銀行的大部分資產(chǎn)仍然是全國(guó)性的國(guó)有銀行和股份制銀行所有，他們很樂意為國(guó)家和省一級(jí)投資項(xiàng)目融資，尤其是由發(fā)改委遴選出來的中央財(cái)政支持的項(xiàng)目會(huì)毫不費(fèi)力地找到銀行貸款合作者。

　　對(duì)銀行而言，有3個(gè)相互關(guān)聯(lián)的動(dòng)機(jī)導(dǎo)致其愿意為這些項(xiàng)目貸款。首先，目前商業(yè)銀行特別是大型的商業(yè)銀行，資金充裕，由于2009年存款準(zhǔn)備金率降低，一級(jí)央行降低央票發(fā)行力度，貨幣市場(chǎng)利率下降，利差受到擠壓，刺激了銀行通過加大貸款投放總量以彌補(bǔ)利息損失的動(dòng)機(jī)。一般情況下，凈利差每壓縮5個(gè)基點(diǎn)，就需要信貸增速提高大約2.3%來抵償其對(duì)銀行利潤(rùn)的影響。所以，銀行出于經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)，需要放貸；而且目前國(guó)有商業(yè)銀行衡量業(yè)績(jī)表現(xiàn)的基礎(chǔ)主要依據(jù)信貸、存款、信用卡和利潤(rùn)增速是否超過其他銀行，而不是資產(chǎn)回報(bào)率；不過最終，大型的基建項(xiàng)目背后通常都有事實(shí)上的政府擔(dān)保。因此不少銀行愿意向政府項(xiàng)目貸款。

　　但是，專家也認(rèn)為，伴隨著城市建設(shè)的持續(xù)大規(guī)模投入，這種基本融資模式也出現(xiàn)了這樣和那樣的問題。

　　這種融資體制下，因城市基礎(chǔ)設(shè)施完善帶來地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在短時(shí)間內(nèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政稅收拉動(dòng)效果明顯，城市形象迅速改觀，其優(yōu)勢(shì)顯而易見。但是，當(dāng)前地方融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)存在種種不規(guī)范，也給債務(wù)償還帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　專家表示，在目前的城建投融資體系中，城投公司注冊(cè)資本金基本來源于財(cái)政撥付，市政府實(shí)際上是城建項(xiàng)目投融資市場(chǎng)管理者，既是投資者，也是經(jīng)營(yíng)者，而城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理又由市政府的不同部門來執(zhí)行。城投公司基本僅擔(dān)當(dāng)“出納”角色，沒有形成真正意義上的、符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。

　　目前城投公司項(xiàng)目資本金來源全部為財(cái)政性資金，能產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少，多數(shù)為公益性資產(chǎn)。而且，這種地方政府信用擔(dān)保貸款信息不透明，缺乏公共監(jiān)督，總量難控制，地方政府在短時(shí)間內(nèi)貸款額度太大，一旦進(jìn)入還本付息高峰，可能出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，從而給銀行帶來巨額損失。

　　“應(yīng)該對(duì)地方政府融資進(jìn)行體系性的重構(gòu)。總體思路是開正門，堵后門，疏堵結(jié)合，先疏后堵。盡量多地開放適應(yīng)地方政府職能要求的融資渠道，同時(shí)，要盡量減少地方融資中不規(guī)范的部分，實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)的顯性化，減少融資的負(fù)的外部性影響”。劉立峰說。

　　規(guī)范地方融資

　　然而，國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司司長(zhǎng)徐林認(rèn)為，允許地方政府直接發(fā)放地方政府債券和市場(chǎng)債券，應(yīng)該作為改革的目標(biāo)和方向，但是在當(dāng)前的制度框架和條件下，還具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

　　他指出，事實(shí)上，允許地方政府發(fā)放地方債，在去年我國(guó)已經(jīng)有了實(shí)踐，而地方政府融資平臺(tái)發(fā)放的各類企業(yè)債券其實(shí)就是中國(guó)的市政債券。

　　“但是要允許地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算；二是各級(jí)地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以對(duì)不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評(píng)級(jí)；三是我國(guó)的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體，中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任，不可能像聯(lián)邦制國(guó)家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)”。徐林說。

　　在他看來，正視現(xiàn)實(shí)的做法是承認(rèn)地方融資平臺(tái)的作用，為地方融資平臺(tái)的正常融資提供通道，同時(shí)規(guī)范其發(fā)展，合理控制債務(wù)規(guī)模，防范連帶形成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　事實(shí)上，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，越來越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的職責(zé)外包給企業(yè)來進(jìn)行，這些企業(yè)既包括投融資平臺(tái)企業(yè)，也包括部分民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。

　　2001-2002年間，投資體制改革推動(dòng)下，深圳、大連、成都將城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主要領(lǐng)域開始向民營(yíng)企業(yè)和外資開放。

　　2002年，上海城投把它擁有的滬杭高速公路上海段99%的股權(quán)出讓給民營(yíng)的福禧公司，福禧公司獲得30年經(jīng)營(yíng)權(quán)，而上海城投則盤活資產(chǎn)，為上海污水治理和其他高速公路項(xiàng)目提供了資金來源。

　　2008年，總投資118億元的寧波杭州灣跨海大橋成為國(guó)內(nèi)第一家以地方民營(yíng)企業(yè)為主體、投資超百億的國(guó)家特大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

　　“這一做法本身不存在任何問題，關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模，納入政府債務(wù)管理的范疇，這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理放大。而不應(yīng)該限制投融資平臺(tái)的融資方式”。徐林說。

　　他指出，對(duì)于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量，其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任，無須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺(tái)，應(yīng)允許其按照市場(chǎng)原則融資；對(duì)于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)的投融資平臺(tái)，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財(cái)政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺(tái)公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑，對(duì)于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，并采取措施降低其負(fù)債水平；對(duì)政府債務(wù)累計(jì)規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以下的，仍可允許平臺(tái)公司適度進(jìn)行債務(wù)融資。

　　徐林為當(dāng)前條件下規(guī)范地方融資、構(gòu)建地方融資體系提供了一個(gè)具有可操作性的思路。而這一思路很有可能成為未來地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范的主要思路。

　　防范地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　專訪國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林

　　只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)

　　文/本刊記者 楊海霞

　　為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年中國(guó)企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬億元。地方投融資平臺(tái)的債務(wù)迅速增長(zhǎng)，其連帶風(fēng)險(xiǎn)也受到了廣泛關(guān)注。

　　國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林在接受《中國(guó)投資》采訪時(shí)表示，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理要在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用，動(dòng)態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

　　對(duì)于主張“開前門、堵后門“，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要的觀點(diǎn)，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，而這種做法無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

　　他指出，如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會(huì)帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。

　　“出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)、規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù)。其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　徐林還表示，在探索發(fā)行地方政府債券的同時(shí)，要進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等的比重，也將有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。

　　應(yīng)客觀分析融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

　　《中國(guó)投資》：為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年中國(guó)企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬億元。地方投融資平臺(tái)債務(wù)迅速增長(zhǎng)，其連帶風(fēng)險(xiǎn)受到了廣泛關(guān)注。您是如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺(tái)的融資沖動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)防范的？

　　徐林：首先，要在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用。我國(guó)處在城市化速度加快的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期，城市化的高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，另一方面也是城鄉(xiāng)差距過大、迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結(jié)果。過去30年，我國(guó)城市化水平每年提高1個(gè)百分點(diǎn)左右，每年有1000多萬人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住。這意味著需要進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及城市住宅等方面的投入。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一直是政府的職責(zé)，由政府投入、政府建設(shè)、政府運(yùn)營(yíng)，由于受財(cái)政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運(yùn)營(yíng)的低效弊端，這一體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長(zhǎng)的需要。正是在這樣的背景和環(huán)境下，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。地方投融資平臺(tái)一般承擔(dān)政府指定或外包的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)，是依法注冊(cè)設(shè)立的企業(yè)法人，地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應(yīng)具備項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。與此同時(shí)，由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率，與我國(guó)正在進(jìn)行的市場(chǎng)化改革方向是吻合的，對(duì)各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，起到了積極作用。從這個(gè)角度看，我們應(yīng)該客觀看待地方政府投融資平臺(tái)存在的合理性。

　　其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于地方投融資平臺(tái)所承擔(dān)的項(xiàng)目大都帶有公益性，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實(shí)現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對(duì)政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目回購(gòu)、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)是多年來累積的風(fēng)險(xiǎn)，在去年實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進(jìn)一步放大。但是，我們?cè)谂袛嗟胤酵度谫Y平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風(fēng)險(xiǎn)。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對(duì)適度，地方政府的信用支持一般不會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)；還有一些地方通過融資平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施，大大改善了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境，帶動(dòng)項(xiàng)目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來了增長(zhǎng)空間。這也是投融資平臺(tái)雖然存在了十多年，但并未導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。因此，當(dāng)我們分析判斷地方投融資平臺(tái)所帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須動(dòng)態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，將收益增長(zhǎng)潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

　　建立地方政府債務(wù)管理體系

　　《中國(guó)投資》：從2009年的情況看，根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，地方投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)很快，一些落后地區(qū)的投融資平臺(tái)形成的債務(wù)規(guī)模，已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，發(fā)展下去可能形成地方政府債務(wù)危機(jī)。您認(rèn)為，應(yīng)該采取什么有效手段來控制并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？

　　徐林：的確，在一些地區(qū)，地方投融資平臺(tái)的舉債規(guī)模，已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，這是一個(gè)歷史累積的問題。對(duì)地方政府債務(wù)問題，確實(shí)需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關(guān)鍵在于確立適合我國(guó)國(guó)情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法。我個(gè)人認(rèn)為，具體的管理措施可以從以下幾個(gè)方面來考慮：

　　首先，要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù)，這需要確定合理的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，在此基礎(chǔ)上，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系。對(duì)于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍的地方，要采取措施加強(qiáng)償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。

　　其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施。對(duì)于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量、其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任、無須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺(tái)，應(yīng)允許其按照市場(chǎng)原則融資；對(duì)于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)的投融資平臺(tái)，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財(cái)政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺(tái)公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑，對(duì)于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，并采取措施降低其負(fù)債水平；對(duì)政府債務(wù)累計(jì)規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以下的，仍可允許平臺(tái)公司適度進(jìn)行債務(wù)融資。

　　過去之所以出現(xiàn)一些問題，是因?yàn)槲覀円恢睕]有提出并建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　放開地方債尚不現(xiàn)實(shí)

　　《中國(guó)投資》：據(jù)我們了解，在有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開前門、堵后門”，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要。您對(duì)此有何看法？

　　徐林：當(dāng)前，如何規(guī)范地方政府和投融資平臺(tái)的舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券，用以替代投融資平臺(tái)的融資行為。對(duì)此，我個(gè)人認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行債券，在我國(guó)已經(jīng)有了嘗試，比如去年財(cái)政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券，就是一個(gè)例子。主要目的是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，為4萬億元中央政府投資項(xiàng)目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺(tái)發(fā)行的各類企業(yè)債券(包括中期票據(jù)和短期融資券)，實(shí)際上就是中國(guó)的市政債券。

　　從制度建設(shè)的角度看，允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券，需要在制度上盡快消除障礙，應(yīng)該作為改革的方向和目標(biāo)。但從當(dāng)前應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算；二是各級(jí)地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以對(duì)不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評(píng)級(jí)；三是我國(guó)的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體，中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任，不可能像聯(lián)邦制國(guó)家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)。這些制度性差異，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時(shí)日才能完成的課題。如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎(chǔ)都具備，相對(duì)于投融資平臺(tái)企業(yè)而言，市場(chǎng)一般會(huì)認(rèn)為地方政府的信用比投融資平臺(tái)的信用更高，這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會(huì)比同一地區(qū)投融資平臺(tái)企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些，有利于降低地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的成本。同時(shí)，從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來看，也會(huì)更簡(jiǎn)單透明一些。因此，發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融資模式。

　　但是，在目前制度框架和條件下，短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會(huì)帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)，規(guī)范運(yùn)作，防范風(fēng)險(xiǎn)。正視現(xiàn)實(shí)，就是要承認(rèn)地方投融資平臺(tái)的現(xiàn)實(shí)存在以及對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用；規(guī)范運(yùn)作，就是要規(guī)范地方投融資平臺(tái)的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)行為，完善平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運(yùn)營(yíng)效率；防范風(fēng)險(xiǎn)，就是要合理控制投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模，防范投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連帶形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺(tái)融資完全對(duì)立起來、非此即彼的想法，既不符合實(shí)際也不符合市場(chǎng)化改革方向。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，越來越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的職責(zé)外包給企業(yè)來進(jìn)行，這些企業(yè)既包括投融資平臺(tái)企業(yè)，也包括部分民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。政府與企業(yè)之間形成了委托經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補(bǔ)貼、應(yīng)收賬款協(xié)議、項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議等補(bǔ)貼方式，幫助企業(yè)維持運(yùn)營(yíng)并保持一定幅度的利潤(rùn)。企業(yè)利用政府補(bǔ)貼形成的現(xiàn)金流、項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議和應(yīng)收賬款協(xié)議作為信用支撐，為所承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行融資，是目前普遍實(shí)施的做法，也是各國(guó)的普遍做法。這也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制市場(chǎng)化改革的普遍做法�；�礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設(shè)模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問題，關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模，納入政府債務(wù)管理的范疇，這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理放大。管理地方政府債務(wù)，關(guān)鍵是要把與政府相關(guān)，需要政府兜底償還的債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，而不應(yīng)該限制投融資平臺(tái)的融資方式，否則，我們?cè)诨�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊酝獍�給企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)為主的體制，將受到制約。

　　在防范并應(yīng)對(duì)地方投融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。從各類地方投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)看，地方投融資平臺(tái)的延續(xù)和運(yùn)營(yíng)，需要3條腿的支撐，一是企業(yè)項(xiàng)目的收益，由于平臺(tái)類企業(yè)所投資運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目大都屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益一般都不足以滿足項(xiàng)目融資還本付息的要求；二是地方財(cái)政補(bǔ)貼或投入，平臺(tái)公司替政府承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，政府為這類項(xiàng)目的外包付費(fèi)，是各國(guó)通行的做法，是企業(yè)收入的重要來源，也是企業(yè)融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業(yè)通過不同方式的融資安排，一方面為項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)注入資金，另一方面也建立了相應(yīng)的還債機(jī)制。如果我們采取過于嚴(yán)格甚至一刀切的措施，截?cái)嗥脚_(tái)企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼關(guān)系，企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截?cái)�，從而�?dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目也會(huì)受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。這不僅不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，而且還會(huì)提前放大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

　　地方債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)增長(zhǎng)過快，確實(shí)需要引起高度重視。但我們也應(yīng)該看到，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過快的原因比較復(fù)雜，涉及到現(xiàn)行財(cái)稅體制、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分、政府投資沖動(dòng)等諸多體制性問題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國(guó)的城鄉(xiāng)差距還很大，在未來20多年，我國(guó)還處在城市化動(dòng)力強(qiáng)、發(fā)展快的階段。在這一過程中，各地的道路、地鐵、管網(wǎng)、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)任務(wù)和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài)，是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的重要力量。因此，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，保證地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的正常增長(zhǎng)，對(duì)推動(dòng)城市化進(jìn)程、改善居民生活環(huán)境、完善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，都具有重要意義。

　　因此，在采取措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，仍然要為地方投融資平臺(tái)的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資(包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等)的比重，有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、規(guī)范投融資平臺(tái)融資行為工作中，我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求發(fā)生大的波動(dòng)，否則對(duì)正在進(jìn)行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目續(xù)建，對(duì)正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定等，都可能產(chǎn)生不利的影響。

　　地方融資：規(guī)范比規(guī)模更重要

　　專訪國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所研究員劉立峰

　　對(duì)于地方政府融資的可持續(xù)發(fā)展問題，債務(wù)規(guī)模只是表象，體制機(jī)制的可持續(xù)才是本質(zhì)，才能形成防護(hù)網(wǎng)，讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時(shí)，得到持續(xù)有效的約束與控制

　　文/本刊記者 楊海霞

　　在4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的推動(dòng)下，2009年地方政府展開了轟轟烈烈的融資運(yùn)動(dòng)，地方政府債務(wù)出現(xiàn)爆發(fā)式的增長(zhǎng)，這引起了人們對(duì)于地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的普遍擔(dān)憂。最近，對(duì)地方政府融資的規(guī)范也進(jìn)入了監(jiān)管層的視野，尤其是2010年以來，國(guó)務(wù)院會(huì)議更是多次提出要規(guī)范地方融資。

　　在2009年中，國(guó)家發(fā)改委宏觀院投資研究所就針對(duì)此問題，展開了涉及東、中、西部3個(gè)省區(qū)，省、市、縣3級(jí)政府的調(diào)查研究。日前該報(bào)告已經(jīng)正式出爐，并得出了一些有新意的結(jié)論。

　　面對(duì)當(dāng)前地方融資規(guī)模擴(kuò)張所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，課題負(fù)責(zé)人投資研究所研究員劉立峰在接受《中國(guó)投資》專訪時(shí)表示，目前各地實(shí)際的債務(wù)融資規(guī)�；�本應(yīng)當(dāng)處于適度或可持續(xù)融資規(guī)模范圍內(nèi)，還無法得出地方債務(wù)融資規(guī)模存在極大現(xiàn)實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論。他認(rèn)為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終即便爆發(fā)，也是爆發(fā)在某些點(diǎn)上，不會(huì)成為全局性的危機(jī)。

　　他指出，債務(wù)規(guī)模只是表象，體制機(jī)制的可持續(xù)才是本質(zhì)。“我們當(dāng)然要關(guān)注重視規(guī)模的問題，不過更要關(guān)注規(guī)范的問題。只有機(jī)制體制的可持續(xù)才是本質(zhì)，才能形成防護(hù)網(wǎng)，讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時(shí)，得到持續(xù)有效的約束與控制”。

　　在他看來，地方融資的問題，根源還是在財(cái)稅和行政體制上，如果不解決，此類問題會(huì)不斷出現(xiàn)。國(guó)家不能聽之任之，任其自尋出路、自生自滅，也不能得過且過，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)隱患視而不見，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮和全局的謀劃。

　　對(duì)于當(dāng)前備受關(guān)注的融資平臺(tái)如何監(jiān)管的問題，他指出，應(yīng)該逐步弱化融資平臺(tái)的政府信用，強(qiáng)化公司信用。目前的融資平臺(tái)與政府關(guān)系千絲萬縷，貸款大多依據(jù)政府信用，需要以政府財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，那么今后應(yīng)該逐步弱化政府信用，突出單個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)信用，并推行市場(chǎng)化運(yùn)作，納入市場(chǎng)化考核。

　　2012-2013年債務(wù)高峰

　　《中國(guó)投資》：從您的調(diào)研中看，地方融資規(guī)�，F(xiàn)狀怎樣？

　　劉立峰：我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模有多少其實(shí)很難講清楚，一方面是因?yàn)楝F(xiàn)有法律規(guī)定地方政府不允許發(fā)債或向銀行貸款，只能通過一些變通的、非正規(guī)渠道和方式融資，在地方政府預(yù)算中反映不出來，另一方面地方政府自身也不愿意上級(jí)政府或者公眾了解相關(guān)債務(wù)情況，財(cái)政信息不公開，不透明。

　　到2009年，我國(guó)地方政府背景貸款余額增加到了4.6萬億元，如果再加上城投債余額以及地方政府拖欠工程款，地方政府建設(shè)性債務(wù)超過5萬億元。按照2009年GDP增長(zhǎng)8.7%計(jì)算，2009年地方政府建設(shè)性負(fù)債率上升到14.9%，比2008年提高了3.9個(gè)百分點(diǎn)。

　　《中國(guó)投資》：從負(fù)債率和債務(wù)率來分析，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度如何？

　　劉立峰： 地方政府債務(wù)規(guī)模不是可以無限擴(kuò)張的，在每一個(gè)特定時(shí)期特定條件下，存在某種適度的債務(wù)規(guī)模。目前已經(jīng)有一些評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的指標(biāo)，如負(fù)債率，債務(wù)率等。像美國(guó)，規(guī)定負(fù)債率警戒線在13%-16%之間，加拿大在25%以內(nèi)，一般而言，大多在10%。而債務(wù)率國(guó)際警戒線在100%左右。我國(guó)浙江、內(nèi)蒙古等地也構(gòu)建了類似的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。

　　要是按照這套指標(biāo)體系看，到2008年，我國(guó)地方政府建設(shè)性債務(wù)的負(fù)債率和債務(wù)率都已經(jīng)達(dá)到或者超過了警戒線，2009年以來，為了配套新一輪積極財(cái)政政策，地方政府的建設(shè)性債務(wù)的負(fù)債率可能達(dá)到了14.9%左右，這還沒有將非建設(shè)性債務(wù)算在內(nèi)，雖然非建設(shè)性債務(wù)所占比例逐年下降，但是還是有相當(dāng)數(shù)量的存在，所以地方政府整體債務(wù)負(fù)擔(dān)還要大一些。當(dāng)然，各個(gè)地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支付能力、債務(wù)期限和利率結(jié)構(gòu)不同，也不能以偏概全。

　　《中國(guó)投資》：從這些數(shù)據(jù)能否判斷當(dāng)前地方政府負(fù)債已經(jīng)到了一個(gè)危險(xiǎn)的階段了？

　　劉立峰：我們調(diào)研中得出的結(jié)論是，目前各地實(shí)際的債務(wù)融資規(guī)�；�本應(yīng)當(dāng)處于適度或可持續(xù)融資規(guī)模范圍內(nèi)，還無法得出目前的地方債務(wù)融資規(guī)模存在極大現(xiàn)實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論。因?yàn)椋�我們還沒有把土地等資源(資產(chǎn))收益以及項(xiàng)目收益計(jì)算在內(nèi)，在不少城市，這兩部分收益遠(yuǎn)大于財(cái)政撥款額。地方政府真實(shí)的適度債務(wù)規(guī)�？赡軙�(huì)大于僅把財(cái)政撥款額作為機(jī)動(dòng)財(cái)力計(jì)算出來的結(jié)果。

　　而且，各級(jí)地方政府債務(wù)融資的期限長(zhǎng)短對(duì)于適度融資規(guī)模的確定影響很大。債務(wù)期限越長(zhǎng)，債務(wù)融資的適度規(guī)模就會(huì)越大；相反，債務(wù)期限越短，債務(wù)融資的適度規(guī)模就會(huì)越小。從各地政府債務(wù)融資的實(shí)際行為來看，如果按照1年期短期債務(wù)來推測(cè)，那么，地方政府的債務(wù)融資實(shí)際規(guī)模均已經(jīng)超出其適度債務(wù)融資的最大規(guī)模；但是，如果按照10年期長(zhǎng)期債務(wù)來推測(cè)，那么，相當(dāng)多的地方政府的債務(wù)融資實(shí)際規(guī)模仍然在適度范圍之內(nèi)。

　　還應(yīng)考慮到，財(cái)政對(duì)于所獲得的債務(wù)融資是否承擔(dān)還本責(zé)任對(duì)于適度融資規(guī)模的最大值具有重要影響。財(cái)政只負(fù)擔(dān)付息責(zé)任時(shí)的適度融資規(guī)模要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政既要付息又要還本時(shí)的適度融資規(guī)模。還本責(zé)任的歸屬一般取決于各級(jí)地方財(cái)政與城投公司之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的安排方式。發(fā)達(dá)城市政府融資更多地采用了城投公司還本、政府承擔(dān)利息支出的融資方式，政府適度債務(wù)融資能力大大提高。因此區(qū)分政府投資的不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，采用相應(yīng)的政府債務(wù)融資方式，是控制政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范地方政府投融資行為、保持政府融資可持續(xù)發(fā)展的重要方面。

　　此外，一些新的因素的作用對(duì)地方政府融資可持續(xù)性判斷也有很大的影響。第一，近年來，地方政府借款期限有逐步縮小的趨勢(shì)，3-5年的債務(wù)很普遍，這將大大縮減地方政府可持續(xù)性債務(wù)規(guī)模，帶來顯著的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，隨著新一輪積極財(cái)政政策的實(shí)施，各地政府建設(shè)性債務(wù)有加速增長(zhǎng)趨勢(shì)，實(shí)際債務(wù)規(guī)模與適度債務(wù)規(guī)模的差距也在縮小，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。第三，經(jīng)濟(jì)周期的不同階段，地方政府的機(jī)動(dòng)財(cái)力會(huì)發(fā)生很大波動(dòng)，特別是經(jīng)濟(jì)周期的下行階段，機(jī)動(dòng)財(cái)力甚至可能出現(xiàn)同步下降，從而也會(huì)降低我們對(duì)可持續(xù)債務(wù)規(guī)模的預(yù)期。

　　不過，只要地方政府的機(jī)動(dòng)財(cái)力能夠支付未來年度的債務(wù)本金和利息，這種借款行為就是安全和可持續(xù)的，也就是說，最差的情況下，到某個(gè)時(shí)點(diǎn)，地方政府已經(jīng)無力進(jìn)行新的項(xiàng)目投資了，這時(shí)候的財(cái)力只要能夠支撐歸還未來時(shí)期的債務(wù)本息，這時(shí)候的規(guī)模就是最大債務(wù)規(guī)模。

　　從我們的調(diào)研看，由于地方政府建設(shè)性債務(wù)暴漲出現(xiàn)在2008下半年以后，所以，以3-5年的平均還款期計(jì)算，真正的還債高峰將出現(xiàn)在2012-2013年左右，對(duì)目前地方政府的支付不會(huì)產(chǎn)生太大影響。

　　而且，即便是有些地區(qū)出現(xiàn)超出警戒線好幾倍的債務(wù)，因?yàn)楝F(xiàn)有的這種融資模式也將大大提高它的適度債務(wù)融資規(guī)模。債務(wù)危機(jī)也不會(huì)是全局性的，而將是局部性的，

　　《中國(guó)投資》：應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注哪些新情況？

　　劉立峰： 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力強(qiáng)，特別是土地收益多，出現(xiàn)問題的可能性小，而西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政能力弱，銀行貸款比較審慎，債務(wù)規(guī)模受到外部制約，問題也不會(huì)太大。可能出現(xiàn)問題的是被認(rèn)為是發(fā)展?jié)摿Υ�、而現(xiàn)實(shí)財(cái)力弱的地區(qū)，這些地區(qū)發(fā)展的不確定性大。

　　另外，還需要關(guān)注區(qū)縣一級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)大。省一級(jí)政府財(cái)力雄厚，市一級(jí)的政府依托城市土地增值空間大，隨著國(guó)開行等銀行逐步開拓縣一級(jí)的政府融資平臺(tái)，這一級(jí)的債務(wù)危機(jī)可能性性較大。

　　近期成立新的地方融資平臺(tái)也值得關(guān)注。2009年以來，由于大規(guī)模的融資需求，地方政府開始成立一些新的融資平臺(tái)，而較好的資產(chǎn)已經(jīng)用于之前的各類融資平臺(tái)，近期成立的融資平臺(tái)中，所獲得的資產(chǎn)大多是質(zhì)量較差、收益性不強(qiáng)的項(xiàng)目。

　　關(guān)鍵在于缺乏規(guī)范

　　《中國(guó)投資》：既然債務(wù)規(guī)模目前還不是太大問題，那么您認(rèn)為當(dāng)前地方融資令人擔(dān)憂的問題是什么？

　　劉立峰：對(duì)于地方政府融資的可持續(xù)發(fā)展問題，債務(wù)規(guī)模只是表象，體制機(jī)制的可持續(xù)才是本質(zhì)。我們當(dāng)然要關(guān)注重視規(guī)模的問題，不過更要關(guān)注規(guī)范的問題。只有機(jī)制體制的可持續(xù)才是本質(zhì)，才能形成防護(hù)網(wǎng)，讓地方政府融資在滿足發(fā)展需要的同時(shí)，得到持續(xù)有效的約束與控制。

　　地方融資的問題，根源還是在財(cái)稅體制和行政體制上。我國(guó)1994年進(jìn)行了財(cái)稅金融體制的大變革，2004年又進(jìn)行了投資體制改革，可是對(duì)地方政府建設(shè)性債務(wù)融資的體制規(guī)范問題一直都沒有提到議事日程，地方政府融資沒有合理的制度和法律框架，也沒有對(duì)地方融資約束的有效手段，所以才產(chǎn)生了這么多的問題。

　　如果不解決，這些問題會(huì)不斷出現(xiàn)，不能聽之任之，任其自尋出路、自生自滅，也不能得過且過，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)隱患視而不見，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮和全局的謀劃。

　　《中國(guó)投資》：現(xiàn)有的財(cái)稅體制下，地方政府沒有符合法律規(guī)定的融資渠道，但是債務(wù)卻越來越大，為什么？

　　劉立峰：地方政府有非常強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，地方政府行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的職能范圍，始終沒有從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，雖然直接投資工業(yè)的情況很少了，但是他們更熱衷于投資開發(fā)區(qū)，投資城市基礎(chǔ)設(shè)施，而那些教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)投入負(fù)擔(dān)又在不斷加重，而實(shí)行分稅制后，地方財(cái)源大幅度上解中央，各級(jí)地方政府的事權(quán)與財(cái)力極不相稱，特別是省級(jí)以下地方政府大多入不敷出。地方財(cái)政常常不能以預(yù)算內(nèi)適度增長(zhǎng)的資金供給來緩解收支矛盾，這就迫使地方政府“廣開渠道”籌集資金，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷增加。

　　與此同時(shí)，地方人大普遍沒有發(fā)揮有效的監(jiān)督和制約作用，地方政府項(xiàng)目決策過程也幾乎沒有公眾的有效參與，地方政府投資缺乏約束。中央政府無法獲悉地府政府負(fù)債的準(zhǔn)確情況，地方人大也沒有對(duì)這部分債務(wù)融資履行監(jiān)管職能。財(cái)政部門沒有將這部分融資納入預(yù)算管理，甚至審計(jì)部門也沒有對(duì)這部分融資實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。由于負(fù)債形式除了銀行貸款，還有各種資金信托、往來款拖欠等，負(fù)債總量難以控制，就連地方財(cái)政部門對(duì)自身的負(fù)債情況也未必完全了解。

　　《中國(guó)投資》：地方融資平臺(tái)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以說起到了重要的作用，但是他們的不規(guī)范運(yùn)作也是關(guān)注焦點(diǎn)，他們的問題主要是什么？

　　劉立峰：雖然地方政府融資平臺(tái)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了十分積極的作用，但從目前的狀況看，地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

　　省級(jí)或?qū)嵙�較強(qiáng)的市級(jí)政府性公司因?yàn)樨?cái)政和信貸資源豐富而較少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但一些實(shí)力有限的市、縣、區(qū)風(fēng)險(xiǎn)比較大。一些融資平臺(tái)幾年融資下來，負(fù)債規(guī)�？赡茉缫殉�過其負(fù)擔(dān)能力，銀行已不愿意再貸款給這些企業(yè)，于是，政府就另外包裝和注資一個(gè)新的公司，繼續(xù)發(fā)揮融資功能。

　　融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資貸款本息歸還通常由財(cái)政安排，有的還直接與土地出讓金掛鉤，這樣在轄區(qū)財(cái)政收入特別是土地收益減少時(shí)，信貸風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)顯現(xiàn)出來。

　　有的投融資平臺(tái)資本金不夠的時(shí)候，就將政府的辦公樓等非盈利性資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，注入公司，降低負(fù)債率，再向銀行借款。還有的地方政府投融資平臺(tái)把平時(shí)業(yè)務(wù)沒有關(guān)聯(lián)的國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)捆綁打包，將資產(chǎn)擴(kuò)大到一定規(guī)模，向銀行借款之后，再由融資平臺(tái)統(tǒng)借統(tǒng)用。

　　規(guī)范還須制度變革

　　《中國(guó)投資》：最近國(guó)家決定規(guī)范地方融資，那么是不是應(yīng)該首先對(duì)地方政府的投資行為進(jìn)行約束？

　　劉立峰：地方政府應(yīng)該集中力量辦正事。地方政府重要的不是敢有所為，而是敢有所不為。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)下，未來社會(huì)參與熱情會(huì)提高，政府直接出資的領(lǐng)域應(yīng)該逐漸減少，甚至退出。

　　未來準(zhǔn)公益性的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)該放開給社會(huì)資本進(jìn)入，通過建立城市基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)費(fèi)機(jī)制和投資補(bǔ)償機(jī)制，運(yùn)用投資補(bǔ)助、貼息、價(jià)格、利率、稅收等各種手段，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域。

　　而地方政府財(cái)力不足的問題，也應(yīng)該通過上移公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)來解決。凡屬于中央和省政府承擔(dān)的財(cái)政支出，中央和省級(jí)財(cái)政就應(yīng)該加大財(cái)力保障，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給市縣政府。

　　另外，我們還主張藏富于縣，把不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種的收入主要留給縣級(jí)政府，提高基層的融資能力。

　　《中國(guó)投資》：融資平臺(tái)未來的發(fā)展方向應(yīng)該是怎樣的？

　　劉立峰：應(yīng)該逐步弱化政府信用，強(qiáng)化融資平臺(tái)的公司信用。目前的融資平臺(tái)與政府關(guān)系千絲萬縷，貸款大多依據(jù)政府信用，需要以政府財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，那么今后應(yīng)該逐步弱化政府信用，突出單個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)信用。對(duì)融資平臺(tái)，應(yīng)該推行市場(chǎng)化運(yùn)作，納入市場(chǎng)化考核。對(duì)平臺(tái)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目，要通過計(jì)算機(jī)會(huì)成本和機(jī)會(huì)收益，納入核算，讓企業(yè)的非市場(chǎng)行為與市場(chǎng)行為之間有可比性，來實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)運(yùn)作的真實(shí)考核。

　　同時(shí)應(yīng)該建立政府確定的公益性非贏利性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制，提高政府融資平臺(tái)項(xiàng)目投資建設(shè)的積極性。此外，還應(yīng)強(qiáng)化融資平臺(tái)的直接融資功能。

　　《中國(guó)投資》：地方政府融資的客觀需求還是應(yīng)當(dāng)予以滿足，那么應(yīng)當(dāng)給地方政府留出哪些可行的融資渠道？

　　劉立峰：從發(fā)達(dá)國(guó)家舉債方式看，不管采取什么方式，公開和顯性化都是一個(gè)基本的原則。我國(guó)現(xiàn)有的法律制度限制了地方政府公開的債務(wù)融資，但是卻限制不了隱性和或有債務(wù)的膨脹。所以，允許地方政府的直接發(fā)債或者貸款，可能更容易約束他們的行為和控制債務(wù)規(guī)模。

　　近期，推動(dòng)企業(yè)債券融資，還可以開拓信托融資渠道，發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，引導(dǎo)城建項(xiàng)目嘗試ABS融資，使用財(cái)政補(bǔ)貼，給投融資關(guān)鍵性的支持。

　　《中國(guó)投資》：允許地方政府負(fù)債的同時(shí)，如何來監(jiān)管他們的負(fù)債行為呢？

　　劉立峰：那就要強(qiáng)化地方政府負(fù)債的硬約束。

　　一方面，要建立投資決策的問責(zé)制，在各個(gè)環(huán)節(jié)解決好誰(shuí)問責(zé)、問責(zé)誰(shuí)和如何問責(zé)的問題。針對(duì)有些地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r，應(yīng)適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度，并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

　　另一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務(wù)約束，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)部門轉(zhuǎn)嫁�？紤]到我國(guó)中央集權(quán)制的政體，地方政府的發(fā)債要經(jīng)由上級(jí)政府的嚴(yán)格審批。再一方面，要將地方政府債務(wù)納入同級(jí)預(yù)算管理。另外，還要加大財(cái)政對(duì)政府融資的統(tǒng)管，把政府的資源整合集中，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效能，通過財(cái)政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務(wù)。

　　可以充分挖掘非稅收入的潛力，將非稅收入納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。對(duì)于由建設(shè)單位向金融機(jī)構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財(cái)政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。

　　在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)，明確財(cái)政部門在同級(jí)政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實(shí)行由財(cái)政部門為主、各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。

　　還要增強(qiáng)地方政府債務(wù)的透明度。地方政府需公開包括債務(wù)在內(nèi)的政府財(cái)政狀況，對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，從而提高政府債務(wù)控制能力，防止債務(wù)惡性膨脹。

　　提高透明度要求必須對(duì)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行改革，將預(yù)算和直接債務(wù)之外的財(cái)政信息公布于眾；必須建立一套完善的與債務(wù)預(yù)算制度相適應(yīng)的包括政府會(huì)計(jì)和預(yù)算基礎(chǔ)、政府資產(chǎn)負(fù)債表框架、政府財(cái)務(wù)報(bào)告框架等內(nèi)容的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)與報(bào)告制度。

　　在提高透明度方面，澳大利亞等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)很值得借鑒。例如，澳大利亞州政府要求地方政府運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，除了報(bào)告直接債務(wù)外，還需要披露或有負(fù)債。各州政府還需定期向舉債委員會(huì)提交籌資戰(zhàn)略與平衡規(guī)劃，并由舉債委員會(huì)進(jìn)行審查和綜合平衡。此外，各州還要將借款融資及其使用情況，按照舉債委員會(huì)確定的統(tǒng)一框架要求，嚴(yán)格進(jìn)行季度報(bào)告和年度報(bào)告等。

　　不可復(fù)制的天津融資版本

　　憑借特殊戰(zhàn)略地位、頗為看好的發(fā)展前景以及政府的隱性擔(dān)保，天津投資近年來獲得高速增長(zhǎng)，但日益龐大的債務(wù)規(guī)模使其壓力漸大。過去資產(chǎn)負(fù)債率較高的天津融資平臺(tái)，正在積極嘗試發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化等融資方式