作為一種對健康有危害、但從現(xiàn)實角度又難以根本禁止的產(chǎn)業(yè)，我國對煙草業(yè)實行著較為嚴格的專賣體制；而從對抗全球煙草業(yè)競爭及稅收角度著眼，我國舊有的煙草體制又顯然已難以適應(yīng)新的市場形勢，如何健康有序地發(fā)展這一產(chǎn)業(yè)，成為新時期煙草業(yè)改革的出發(fā)點。
近年來嘗試在專賣體制下引入市場機制的中國煙草業(yè)改革，應(yīng)該說取得了一定成效。目前我國卷煙企業(yè)已從四年前180多家減少為31家，而財稅收入?yún)s翻了一番，在全國財稅收入大幅增長的背景下，煙草業(yè)在全國財稅總收入中依然占到近8%的比重。
但《瞭望》新聞周刊近期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于改革并未從根本上觸動煙草行業(yè)的計劃體制，中國煙草業(yè)正面臨改革“變種”之后的多重困局。受訪的業(yè)內(nèi)人士指出，“專賣不等于計劃，如果不對目前的煙草業(yè)改革進行必要調(diào)整，改革可能會走向其反面，成為行業(yè)發(fā)展新的體制性障礙�！�
“地方財稅依賴”讓改革變味
“煙草一打噴嚏，我們就感冒；煙草一感冒，我們就發(fā)燒”——云南省玉溪市政府有關(guān)負責(zé)人的這個比喻，某種程度上是地方財政“煙草依賴”的形象說法。
玉溪是我國的煙草大市，其煙草業(yè)產(chǎn)值長期占全市GDP的50%以上，稅收更占到全市財政總收入80%以上，以至于2000年紅塔集團產(chǎn)品出現(xiàn)波動后，玉溪市的財稅收入竟出現(xiàn)了負增長。
本刊記者調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，類似的財稅結(jié)構(gòu)，在一些煙草大市不同程度地存在，從縣到州市乃至省區(qū)。由于“嚴格專賣、寓禁于征”的行業(yè)稅收特點，目前我國煙草行業(yè)總體稅負約55%，這在有效地抑制產(chǎn)業(yè)盲目擴張的同時，也使一些地方財政患上了“煙草依賴癥”，高額的消費稅、增值稅以及由此產(chǎn)生的城建稅、教育附加稅等，成為地方財政的重要來源。
“煙廠可真是財神爺。無論是大煙廠還是小煙廠，只要有煙廠，財政的日子就好過”，一位轄區(qū)內(nèi)沒有煙廠的貧困縣縣長曾不無羨慕地告訴本刊記者。
“對于煙廠所在地來說，煙廠的財稅貢獻確實不能輕易變化”，一位煙草大省的財政廳負責(zé)人說，按照現(xiàn)有分稅制政策，中央對地方財政返還的依據(jù)是1993年的稅收基數(shù)，對于有卷煙生產(chǎn)的地區(qū)來說，當時的基數(shù)包含了煙草的“絕對貢獻”，如果煙稅突然沒有了，當?shù)氐幕鶖?shù)就失去了很大的一塊，也就失去了中央財政的返還，“那日子還真過不下去了”。
與此同時，由于這種“財稅依賴”，地方政府對煙廠“百般呵護”，一種極而言之的說法是，“卷煙廠要縣領(lǐng)導(dǎo)8時到煙廠去開會，領(lǐng)導(dǎo)不會推到8時10分�！�
而這種呵護，在業(yè)內(nèi)人士看來卻是“煙草業(yè)不能承受之重”：地方政府作為公共服務(wù)部門把那么多的精力投在卷煙企業(yè)上，某種程度上已使煙草行業(yè)的市場化取向改革受到太多羈絆，并最終制約的是行業(yè)的全球競爭力。
以這幾年行業(yè)內(nèi)大張旗鼓展開的“聯(lián)合重組”為例。從優(yōu)化產(chǎn)品資源、做大做強品牌的要求出發(fā)，全行業(yè)展開了企業(yè)間的兼并重組，雖然截至目前全行業(yè)已由180多家減為31家，但因為重組涉及生產(chǎn)指標的增減，涉及已有的財稅利益的增減，所以基本實行的是“確定基數(shù)、同比例增減”的妥協(xié)政策，其間談判非常艱難。記者曾聽到一位州委書記與此轄區(qū)內(nèi)欲參加重組的卷煙廠廠長的交談：“廠長，無論你怎么重組、怎么變化，你得保我們地方的利益�！�
國家煙草專賣局特聘經(jīng)濟研究員程永照分析認為，由于“財稅依賴”的牢固存在，今后的“聯(lián)合重組”將面臨更大的困難。此前完成的重組尚主要在各個省省內(nèi)的企業(yè)間進行，雖然也有州縣的巨大阻力，進程磕磕碰碰，終究容易完成。下一步若要在不同省區(qū)間進行，如果中央確定的稅收基數(shù)繼續(xù)存在，重組已基本不可能。作為煙草大省的云南9個卷煙廠重組為3個后，原計劃3個并為一個，成為國內(nèi)的旗艦企業(yè)，但終究因各種利益膠著而未成。
一些改革則因地方政府的“倍加呵護”而未能發(fā)揮預(yù)期效果。比如“工商分離”改革，其原意是使工業(yè)企業(yè)與商業(yè)企業(yè)在體制上分離，讓商業(yè)企業(yè)的利潤來源于產(chǎn)品的銷售，從而打破地方封鎖，建立全國統(tǒng)一的大市場。然而調(diào)查顯示，各地為了追求地方財政收入的最大化，仍在改頭換面、花樣翻新地進行地方封鎖，而對本地卷煙企業(yè)加大行政保護力度。據(jù)2006年的統(tǒng)計，全國36個名優(yōu)卷煙品牌中，18個對省內(nèi)市場依賴度在50%以上。“財稅依賴”已成為目前煙草行業(yè)地區(qū)封鎖、布局分散、計劃固化等種種弊端的根源。
受訪的業(yè)內(nèi)人士指出，煙草業(yè)要健康發(fā)展，就需要下決心消除煙草在地方財稅中的“基數(shù)”地位，去除地方政府的“財政依賴”。道理很簡單，如果煙草企業(yè)繳納多少稅與地方政府的最終既得利益關(guān)系不大，地方政府地方保護、阻礙改革的驅(qū)動力就不存在，從而使煙草企業(yè)和品牌走向全面市場化的競爭。
就此，有關(guān)專家提出了兩種解決辦法：一是煙草消費稅改在銷售環(huán)節(jié)繳納。消費稅是煙草稅收的大頭，但長期以來我國消費稅的征收是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行，這導(dǎo)致了有卷煙廠的地區(qū)不惜用行政手段保護地產(chǎn)卷煙，地方封鎖愈演愈烈。而改在銷售環(huán)節(jié)繳納后，變?yōu)椴还苁悄睦锏臒�，賣煙賣得多稅收就高，煙草的地區(qū)封鎖就會土崩瓦解。
二是將煙草消費稅單列出來分解。具體做法是以某年為基礎(chǔ)年，將煙草消費稅單獨剝離后重新確立中央對地方稅收返還的新基數(shù)，從而確定煙草消費稅的固定數(shù)。固定數(shù)一旦確定就不再與地方煙草消費稅增減掛鉤，而是每年返還給地方，從而使地方財政和煙草稅收基本脫離。
專賣不等于計劃
“說起來，卷煙廠長是最好當?shù)牧耍灰杏媱�，你按照計劃組織生產(chǎn)就行，肯定就能贏利。嚴格說起來，卷煙廠廠長只相當于車間主任�！闭劶盁煵菪袠I(yè)的計劃色彩，一位業(yè)內(nèi)人士不無揶揄。
煙草生產(chǎn)的指令性計劃管理是我國煙草專賣制度的重要內(nèi)容，曾經(jīng)為維護專賣制度、保證高額稅收發(fā)揮過重要作用。但本刊記者調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，嚴格的計劃管理已經(jīng)嚴重影響了資源的優(yōu)化配置，進而制約了品牌的“做強做大”。
據(jù)介紹，目前的卷煙生產(chǎn)計劃指標管理有“全”、“細”、“嚴”的特點。說“全”，是指計劃指標貫穿了卷煙從原料組織、生產(chǎn)安排到銷售服務(wù)等每個環(huán)節(jié)；說“細”，是指計劃指標要求到了生產(chǎn)牌號、生產(chǎn)規(guī)格、生產(chǎn)日期等每項具體行為；說“嚴”，是指隨著監(jiān)控管理技術(shù)的到位，計劃管理已經(jīng)越來越嚴格，若有違反計劃之舉，后果十分嚴重。
不久前本刊記者到紅河卷煙廠采訪時吃驚地發(fā)現(xiàn)：工人早已放假，先進的生產(chǎn)線上空空蕩蕩。紅河卷煙廠廠長邱建康（邱建康新聞，邱建康說吧）告訴記者，盡管市場有需求，但沒有生產(chǎn)計劃，我們只能放假。邱建康（邱建康新聞，邱建康說吧）在煙草行業(yè)摸爬滾打了30多年，是從一線生產(chǎn)工人成長起來的企業(yè)管理者，這位熟悉煙草業(yè)的業(yè)內(nèi)人士指出：“行政計劃不可能優(yōu)化配置資源，這已經(jīng)被無數(shù)的實踐所證明，煙草業(yè)也不例外。僵化的計劃總是與實際脫節(jié)，限制了企業(yè)作為一個真正的市場主體的成長�！�
在接受采訪中，一些煙草業(yè)人士結(jié)合多年的探索實踐認為，煙草的“計劃指標管理”已經(jīng)暴露了越來越多的弊端和問題，成為卷煙企業(yè)乃至整個行業(yè)發(fā)展的難以逾越的障礙。
一是管理創(chuàng)新活力不足。沒有經(jīng)營自主權(quán)，也就剝奪了企業(yè)通過競爭獲得發(fā)展的基本權(quán)利，使企業(yè)在市場競爭中失去了動力和活力。目前冗員蕪雜、人浮于事、浪費嚴重等問題普遍存在于煙草企業(yè)。一個卷煙廠廠長透露，該廠近2000人，實際減少一半也不影響生產(chǎn)。
二是資源布局不能優(yōu)化。按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)律，產(chǎn)業(yè)應(yīng)該向原料、工藝、裝備、人才、成本等有優(yōu)勢的區(qū)域集中，但在生產(chǎn)計劃指標包含著財稅利益、財稅基數(shù)的管理模式下，計劃指標輕易很難調(diào)整。目前卷煙生產(chǎn)的現(xiàn)狀是，不同省市和企業(yè)卷煙的生產(chǎn)效益、市場需求程度大不相同，但由于指標調(diào)整涉及地方財稅基數(shù)而始終難有大的調(diào)整動作。
三是企業(yè)品牌難以做大做強。從世界范圍看，卷煙生產(chǎn)行業(yè)是規(guī)模經(jīng)濟顯著、生產(chǎn)集中度最高的行業(yè)之一，例如美國國內(nèi)的卷煙市場由五個公司占有，五個公司生產(chǎn)的12種品牌的卷煙就占有76.6%的市場份額。但在專賣方式日漸嚴密、計劃指標嚴格控制的體制下，有指標就意味著有高額利稅，在客觀上起到了“保護落后、排斥競爭”的作用，行業(yè)不能“優(yōu)勝劣汰”，產(chǎn)品有市場不能擴大規(guī)模，產(chǎn)品無市場可以賣指標。以云南紅河卷煙廠為例，上世紀90年代初定的指標為9萬箱，此后多年不變，依靠的是買指標、聯(lián)營加工等方式做大企業(yè)規(guī)模，至今雖然年生產(chǎn)量已達到100多萬箱，但歷年來用于買指標的費用就在20億元以上。
四是市場化改革遭遇阻力。由于省際間計劃指標難以調(diào)整，一切改革均在“計劃”內(nèi)進行，計劃的牢籠不破，市場化改革難以從根本上取得突破：“聯(lián)合重組”在省內(nèi)完成后很難跨省進行，“工商分離”的地方封鎖在變換花樣。
采訪中，邱建康指出，專賣不等于計劃，專賣強調(diào)的是限定特定機構(gòu)經(jīng)營，目的是保證高額稅收，計劃強調(diào)的是限制盲目發(fā)展和重復(fù)建設(shè)。在稅收政策不完善、稅收監(jiān)管不到位的條件下，計劃管理在強化專賣、保證稅收方面有作用，但在稅收征管方式日漸完善的條件下，應(yīng)在堅持專賣的條件下取消計劃管理，這是中國煙草行業(yè)市場化取向改革成功的根本條件，也是中國煙草業(yè)未來發(fā)展的惟一出路。
“如果從控制煙草發(fā)展的角度出發(fā)，考慮目前煙草行業(yè)稅利較高的實際，只要提高稅收和價格，使煙草行業(yè)實現(xiàn)利潤水平接近市場競爭行業(yè)，有沒有專賣都能憑借價格杠桿控制總量，這是毫無疑問的�！鼻窠ǹ嫡f。
相反，在取消了計劃指標并提高稅收后，專賣應(yīng)該強化而不是弱化�！叭∠媱澲笜�、實行充分市場競爭是現(xiàn)階段進一步維護和完善煙草專賣體制的客觀要求，是煙草專賣體制與社會主義市場經(jīng)濟相結(jié)合的有效途徑”。
關(guān)鍵是，在沒有計劃指標束縛后，煙草行業(yè)就真正有了優(yōu)勝劣汰機制，大浪淘沙，歷經(jīng)市場洗禮后，中國才能崛起可與世界煙草巨頭抗衡的優(yōu)秀企業(yè)。
以稅收促“優(yōu)勝劣汰”
從建立“優(yōu)勝劣汰機制、推進專賣資源優(yōu)化組合”考慮，一些煙草行業(yè)人士建議，國家應(yīng)進一步增加卷煙企業(yè)的稅收負擔(dān)，使一些占有煙草生產(chǎn)指標但經(jīng)營水平不高的卷煙企業(yè)無利可圖，主動退出市場。
“坦率地講，卷煙企業(yè)是非常有錢的”，一位業(yè)內(nèi)人士這樣告訴本刊記者，“隨便一個中等經(jīng)營水平、規(guī)模不大的卷煙廠，如果銷售收入能有20億元，稅利就是10多億元，企業(yè)自己掌握的利潤就有三四億元。對于競爭性行業(yè)，這是不可想象的。”
在調(diào)查中本刊記者明顯地感受到，卷煙企業(yè)在各地均是“財神爺”。以某煙草大省為例，其2006年全年銷售收入約為700億元，在上繳約400億元稅收后，實現(xiàn)利潤仍高達100億元。
“說到底，這是一個稅負問題”，一位財稅官員說，他認為，作為一個有廣闊消費市場的行政壟斷行業(yè)，煙草的贏利是沒有問題的，目前，我國煙草行業(yè)總體稅負約55%，表面看稅負已然不低，但利潤率依然保持為20%，遠高于一般競爭性行業(yè)，“這表明，煙草行業(yè)的稅負依然很有潛力”。
“企業(yè)有一定的贏利能力，對企業(yè)擴大再生產(chǎn)、保持持續(xù)競爭力應(yīng)該說是有積極意義的，但是，如果整個行業(yè)的贏利水平遠高于社會平均水平，就不正常了，這會阻礙行業(yè)的優(yōu)勝劣汰和改革發(fā)展”，熟稔煙草行業(yè)的人士說。
據(jù)介紹，為了從整體上提升競爭實力，近年來全國煙草行業(yè)展開了行業(yè)內(nèi)的聯(lián)合重組，但由于煙草企業(yè)普遍贏利較好，且這些贏利還牽扯過多的地方利益，地方政府和企業(yè)本身都不愿意被兼并，從而大大增加了重組的難度，影響了重組的進程。
“只要有100萬箱的規(guī)模，即使經(jīng)營水平很低，即使不生產(chǎn)經(jīng)營，也可以通過定向加工、聯(lián)營加工等方式有五六億元的利潤，過上滋潤的日子。在這樣的優(yōu)越環(huán)境下，誰愿意被兼并？”談及此，邱建康不無焦慮，在其看來，專賣資源向優(yōu)勢企業(yè)集中是我國卷煙企業(yè)做強做大的基礎(chǔ)和前提，但由于卷煙企業(yè)總體利潤空間過大，一些經(jīng)營水平不高的卷煙企業(yè)照樣有存活的條件，從而影響了優(yōu)勢企業(yè)的壯大。
記者在調(diào)查中還了解到，由于煙草企業(yè)普遍贏利水平較高，自有資金量過大，這給企業(yè)負責(zé)人的管理提出了更高要求。據(jù)統(tǒng)計，總體上說來，煙草行業(yè)的多元化投資量不小，但效益不理想。2006年，國家審計署對云南煙草的專項審計中，發(fā)現(xiàn)賬面資產(chǎn)為333億元，其中10多億元已經(jīng)流失；而企業(yè)負責(zé)人在財務(wù)上栽跟頭更是屢見不鮮，挪用巨額資金、私分“小金庫”，甚至“案中案”還牽涉到省部級官員……一位煙草人士說：“對于一個規(guī)模較大的卷煙廠廠長來說，私分了上千萬元的資金可能他都記不起來。”
“適者生存、優(yōu)勝劣汰是企業(yè)的生存法則，如果是單單煙草企業(yè)悠哉游哉，沒有生存壓力，這就阻礙了行業(yè)的資源優(yōu)化配置，并從根本上抑制了行業(yè)的做大做強，并會使這個行業(yè)成為一個非常糟糕的行業(yè)”，一位研究人員說。
從提升企業(yè)管理水平、促進行業(yè)“優(yōu)勝劣汰”的要求，一些業(yè)內(nèi)人士建議給煙草企業(yè)適當增加稅負，“在稅負提高后，一些經(jīng)營水平不高、產(chǎn)品市場不好的卷煙企業(yè)就難以生存，生產(chǎn)指標的含金量也相應(yīng)降低，這有利于降低行業(yè)兼并重組的成本，有利于行業(yè)資源的優(yōu)化配置，而在煙草業(yè)擁有社會平均利潤后，將倒逼卷煙企業(yè)節(jié)約成本，集約經(jīng)營，提高管理水平，從而減少腐敗的可能。
“而政府增加的稅收，可以通過轉(zhuǎn)移支付，以平衡全國范圍內(nèi)的收入差距，而不是像現(xiàn)在這樣以保護落后、抑制競爭力的方式"均衡"發(fā)展”——采訪中，一位財經(jīng)研究者這樣說。
