一個新能源時代正漸行漸近
化石能源漸趨枯竭，環(huán)境壓力日益沉重，能源需求與國際油價水漲船高，世界能源資源爭奪戰(zhàn)愈演愈烈……巨大的能源與環(huán)境負載之下，人類迫切需要找到新的起點和支撐，為今天，也為未來。
生物質產業(yè)（生物能源與生物化工）——一個尚不為人熟知的產業(yè)——隨之噴薄欲出。石油替代、環(huán)境保護、農民增收、新經濟增長點，“一矢四的”的獨特優(yōu)勢，使其正醞釀成長為中國乃至世界可再生清潔能源的領跑者，引領全社會向人與自然的和諧之路回歸。
破殼而出的過程是艱難的。外部效益難以內部化，傳統(tǒng)能源的競爭，技術“瓶頸”制約，市場失靈與公共服務缺失……實踐證明，單純的市場力量無力獨自破解生物質產業(yè)“成長的煩惱”。
此時，國家層面的政策手段顯得尤為緊迫和必需，而通過財稅杠桿營造一個有利于生物質產業(yè)成長和發(fā)展的外部環(huán)境，已經成為各方的共識。
日前，財政部出臺了推動生物質產業(yè)提速的財稅扶持政策；風電產業(yè)發(fā)展的政策扶持也剛剛發(fā)布。對太陽能、淺層地能建筑應用政策支持已經啟動。學界評價，財政助推器正在“撬開新能源時代的閘門”。
然而，支持新能源發(fā)展亦非財政在能源、環(huán)保方面構想的全部。事實上，財政部正在漸次推進三大戰(zhàn)略構想，期待從根本上破解日益嚴峻的資源環(huán)境困局。
圍繞上述政策和戰(zhàn)略構想，財政部副部長朱志剛于日前接受了本報記者的專訪。
發(fā)展生物質產業(yè)時不我待
《21世紀》：日前，財政部等五部委出臺了一整套財稅扶植政策，以加速生物能源與生物化工的發(fā)展。您能否談談這一政策出臺的背景？
朱志剛：我們認為，發(fā)展生物質能源與生物化工已經很緊迫，可以講時不我待，財稅政策在其中至關重要。
《21世紀》：時不我待？
朱志剛：是的。
我國是一個多煤少油的國家，能源問題主要是結構不合理，石油資源比較匱乏。
2005年，我國石油對外依存度達到43%，而石油進口受國際制約較多，直接關系到國家經濟安全。為此，研究制定石油替代戰(zhàn)略勢在必行。
年初，財政部上報國務院的關于加快發(fā)展我國石油替代能源的政策建議得到了國務院領導的充分肯定。
為積極推進發(fā)展替代能源工作，落實國務院領導指示，財政部重點研究了可以替代石油的生物質能、煤制油，以及發(fā)展?jié)摿Υ�、近階段可以實現(xiàn)較大規(guī)模常規(guī)化石能源替代的風能、可再生能源建筑應用，形成了具體的支持發(fā)展思路。
尤其是，我們認為生物質能前景廣闊，而且可替代最緊缺的石油，是今后發(fā)展的最重要方向之一。在我們看來，發(fā)展生物能源與生物化工是一件一舉多得的好事。
《21世紀》：怎么樣理解您所說的“一舉多得”呢？
朱志剛：發(fā)展生物能源與生物化工的好處是多方面的。除了實現(xiàn)對化石能源的替代，保證國家能源安全、經濟安全外，生物質能產業(yè)也開辟了農民增收的新渠道。
自去年以來，我國玉米價格出現(xiàn)上升，一個主要原因就是，以燃料乙醇為代表的玉米深加工業(yè)的發(fā)展增加了玉米消費，拉動了玉米價格上漲。
而且，發(fā)展生物質能源，能變廢為寶，將秸桿、農林廢棄物充分利用起來。目前秸桿發(fā)電項目地區(qū)，秸桿價格已有了明顯上漲。
同時，生物能源的引入能有效降低污染。燃料乙醇試點地區(qū)的試驗結果顯示，與使用普通汽油相比，使用車用乙醇汽油后，一氧化碳的排放可降低7%，碳氫化合物可降低48%.美國檢測結論是，生物柴油無毒，能生物降解，添加20%的生物柴油，可減少排放二氧化硫70%，降低90%空氣毒性。生物塑料能解決白色污染問題。
因此，開發(fā)和使用生物質能源符合發(fā)展循環(huán)經濟的理念，符合保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求。
要建立成本風險分攤機制
《21世紀》：發(fā)展生物質能源和生物化工，財稅政策在其中究竟能起到什么作用？怎么樣理解您所說的“至關重要”？
朱志剛：發(fā)展生物質能最終要靠市場。但目前，生物質能發(fā)展正處于起步階段，面臨著很多問題，比如外部效益難以內部化，傳統(tǒng)能源的競爭，技術“瓶頸”的制約，存在著市場失靈與公共服務的缺失等等，僅依靠市場的力量將很難發(fā)展。
充分發(fā)揮財政職能，建立政策保障機制，將有助于突破這些制約因素，大大加快發(fā)展進程。
《21世紀》：怎樣才能解決生物能源發(fā)展的外部效益內部化問題？
朱志剛：與傳統(tǒng)的化石能源相比，新能源生產成本較高，但具有良好的生態(tài)環(huán)保效應，具有正的外部效益；傳統(tǒng)化石能源特別是煤，直接生產成本較低，但造成環(huán)境污染與生態(tài)破壞，外部成本較高。
解決經濟活動的外部性，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，這本身就是公共財政的基本職責。
解決這個問題，首先需要建立成本分攤機制，為市場主體創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。對此，西方國家的普遍做法是，對生物能源免征生態(tài)稅。從長遠看，我國今后也應考慮征收燃油稅或生態(tài)附加，所得收入可部分用于支持生物能源的發(fā)展，將發(fā)展生物能源的高成本分攤到化石能源消費者身上。
《21世紀》：傳統(tǒng)能源競爭對生物質能源的健康發(fā)展造成怎樣的沖擊？應該如何從機制上加以克服？
朱志剛：傳統(tǒng)化石能源的市場優(yōu)勢是生物質能源發(fā)展進程中面臨的最突出問題。
經過長時間的發(fā)展，石油煤炭等傳統(tǒng)化石能源已形成相當?shù)纳a規(guī)模與穩(wěn)定的銷售渠道，生產工藝成熟，生產開采成本大幅度下降，在此前相當長時間內，原油銷售價在30美元/桶左右，市場也主要為傳統(tǒng)能源所占有。
最近一段時間，雖然國際油價高漲，給了生物能源發(fā)展空間，但傳統(tǒng)能源的價格波動始終是發(fā)展生物能源面臨的最大風險。在缺乏穩(wěn)定市場預期的背景下，市場主體是不敢貿然投資生物能源發(fā)展的。為此，需要發(fā)揮財政職能，建立風險分擔機制，為市場主體創(chuàng)造穩(wěn)定的市場預期，鼓勵市場主體理性地投資生物能源。
《21世紀》在克服生物質能源產業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的市場失靈和公共服務缺失方面，財稅政策能起到什么樣的作用？
朱志剛：生物能源產業(yè)技術含量高，核心技術的研發(fā)，如纖維素乙醇的生物酶培育，需要長期的技術與經驗積累，投入巨大的人力物力，是一項系統(tǒng)工程，需要各方面的專業(yè)人才，單個企業(yè)難以完成。
為此需要政府集合國內研發(fā)力量，加大基礎研發(fā)與產業(yè)化投入，支持項目產業(yè)化示范。美國政府就投入大量資金支持纖維素乙醇技術的研發(fā)。
同時，發(fā)展生物質能源需要政府提供相應的公共服務。比如目前急需盡快出臺生物柴油技術標準，沒有技術標準，生物柴油無法進入運輸燃料系統(tǒng)，也就無法實現(xiàn)生物柴油在我國的試點及推廣。
另外，當前還需要對適于能源作物種植的土地資源情況進行摸底，只有摸清土地資源的具體分布，才能更加準確地制定發(fā)展規(guī)劃。在確保糧食安全的前提下，發(fā)展生物質能源。
這些公共服務內容都是單個企業(yè)無力進行的，需要政府予以保障，需要中央與地方財政共同加大投入。
財稅扶持“不撒‘胡椒面’”
《21世紀》：剛剛印發(fā)的財稅扶持政策，引起了社會各界廣泛關注。對生物能源與生物化工財稅扶持政策總體思路是什么？
朱志剛：近半年來，我們投入了很大的力量來了解掌握在我國發(fā)展生物能源的技術、資源、經濟性等基本情況，因為只有搞清楚這些問題，才能有針對性地制定財稅政策。
為此，我們進行了深入的調查研究，并多次召開座談會，充分聽取有關專家、企業(yè)的意見。在此基礎上，我們與國家發(fā)改委等五部門聯(lián)合制定了對生物能源和生物化工的財稅扶持意見。
包括生物能源在內的新能源的發(fā)展最終要靠市場。因此，我們制定的財稅政策特別突出強調了“適應市場機制”的要求，也就是說要著力創(chuàng)建遵循市場法則的財稅政策保障機制，政府重在為生物能源創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。
圍繞建立起成本分攤、風險分擔、研發(fā)投入機制的總體思路，針對目前發(fā)展生物能源與生物化工存在的障礙，國家財稅政策將從四個方面予以扶持：一是建立風險基金制度、實施彈性虧損補貼；二是原料基地補助；三是示范補助；四是稅收優(yōu)惠。
《21世紀》：建立風險基金制度、實施彈性虧損補貼的具體安排有哪些？
朱志剛：這項政策實際上同時體現(xiàn)了前面我所提到的風險分擔與成本分攤機制的要求，也是整個財稅政策的核心環(huán)節(jié)。
具體來講，就是按照平均先進的原則，計算產品的平均生產成本，考慮適當利潤后，確定盈虧平衡點（或補貼點），當生物質能產品銷售結算價格高于平衡點時，企業(yè)應當建立風險基金，國家不予補貼；當銷售結算價低于平衡點時，先由企業(yè)用風險基金以盈補虧，如果油價長期低位運行，將啟動彈性虧損補貼機制。
在具體操作上，我們考慮盈虧平衡點應相對穩(wěn)定，這樣可以給企業(yè)一個穩(wěn)定預期；但這個點也并非一成不變，將根據(jù)技術進步與原料成本變動情況在年度間進行適當調整。
《21世紀》：目前各地政府和企業(yè)發(fā)展生物能源產業(yè)的積極性很高，如何從財政的角度予以正確引導？
朱志剛：隨著我國發(fā)展生物質能源時機逐步成熟，國內企業(yè)和地方的熱情高漲。這是件好事，但也出現(xiàn)了一些不良苗頭，一窩風、大干快上，不分析資源狀況、不分析技術經濟可行性、不考慮市場風險。
不加控制、盲目發(fā)展生物質能源是很危險的。一是破壞生物質資源，能源作物種植還有可能與糧食爭地，影響國家糧食安全；二是燃料乙醇、生物柴油要進入運輸燃料系統(tǒng)，如產品質量不過關，可能會造成行車安全問題，影響整個產業(yè)健康發(fā)展；三是燃料乙醇、生物柴油生產過程實際上是化工生產過程，如處理不好，環(huán)保投入不夠，很有可能在生產過程造成環(huán)境污染。
以上三個方面決定了必須穩(wěn)步推進生物質能源發(fā)展。從財政來講，將合理限定支持對象、控制支持范圍、把握支持力度，引導產業(yè)健康有序發(fā)展。
《21世紀》：如何選擇確定財稅支持對象？
朱志剛：“十五”期間，由國家確定的四家生物燃料乙醇企業(yè)享受了國家財稅優(yōu)惠政策。今后將適當擴大支持范圍與增加支持對象。
選擇支持對象將堅持以下三點：一是重點支持直接替代石油的生物能源及生物化工產業(yè)，包括生物燃料乙醇、生物柴油等。
二是堅持公平競爭。由專家對相關企業(yè)的生產技術條件、資產財務狀況等進行論證與評審。有關部門按照公開、公平、公正的原則選擇效率高、補貼少的企業(yè)作為支持對象。
三是集中資金支持少量的優(yōu)勢企業(yè)，不撒“胡椒面”，抓出實效。
近期，財政部將會同相關部門制定具體操作辦法，待有關辦法下發(fā)后，企業(yè)可按規(guī)定程序申請國家支持。對入選的定點企業(yè)，我們將實施上述四項財稅支持政策。
《21世紀》：可是，如何避免企業(yè)入選后過分依賴國家財稅扶持？
朱志剛：生物能發(fā)展最終要靠市場，要靠提高產業(yè)競爭力來擴大在能源市場的份額。雖然財政在初期會對發(fā)展生物能源給予一定支持，但決不能讓定點企業(yè)躺在國家懷中，一味依賴國家的補貼。所以，設計財政補貼政策，要有利于鼓勵企業(yè)提高效率。
具體來講，一是通過招標來選擇定點企業(yè)，誰的技術好、成本低、效率高、補貼少就選擇誰作為定點企業(yè)。在這個問題上，各類企業(yè)一起公平競爭，體現(xiàn)效率優(yōu)先的原則；
二是要按照平均先進的原則，制定具體補貼辦法。使先進者得益、落后者受罰。目前國家對四家燃料乙醇定點企業(yè)的補貼水平已比期初有了大幅度下降，以促使企業(yè)加快技術改造，提高效率，提高產業(yè)競爭力。
生物質能源絕不與糧爭地
《21世紀》：我們也注意到，在《關于發(fā)展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》中，將“堅持不與糧爭地，促進能源與糧食‘雙贏’”放在了財稅扶持三原則的首位，這是出于怎樣的考慮？
朱志剛：發(fā)展生物質能源，最重要的一條就是要處理好與糧食安全的關系。
我國人多地少，始終要高度重視糧食安全。發(fā)展生物能源與生物化工一定要在確保國家糧食安全基礎上穩(wěn)步推進。
當糧食出現(xiàn)階段性供過于求時，國家有計劃地拿出一部分糧食加工轉化為生物能源，將有助于平衡糧食供求，保護農民種糧積極性。
根據(jù)有關統(tǒng)計，我國每年有秸桿等農林廢棄物6億噸可以利用，還有近20億畝的宜農、宜林荒山荒地可用來發(fā)展能源農業(yè)和能源林業(yè)，非糧生物資源開發(fā)潛力豐富。
而且，根據(jù)企業(yè)的一些實踐經驗，荒山荒地經過改良后，可用來種植糧食，如在山地、荒坡種植文冠果等喬木后，還可在林間種植大豆等雜糧，這實際上擴大了糧食種植面積，更加有利于國家糧食安全。
因此，在我國有條件實現(xiàn)生物能源與糧食的“雙贏”。
《21世紀》：怎樣才能有效保證這一原則的真正落實呢？
朱志剛：關鍵是要建立起有效的激勵與約束政策體系。
今后將建立糧食影響因素評價制度，對生物能源項目消耗糧食、占用土地情況進行專項評審，充分論證與考慮對糧食生產的影響。
對以糧食為原料生產生物能源，國家實行嚴格的計劃控制。只有按國家計劃生產才能享受財稅扶持政策。對以甜高粱等非糧農林作物為原料生產生物能源，必須配套建設原料基地。
今后生物能源與生物化工企業(yè)不能只建工廠，要有自己的原料基地，大力推行“公司+農戶”的方式，要將具備原料基地作為行業(yè)準入、享受國家財稅扶持政策的必要條件。
原料基地建設要開發(fā)利用荒山荒坡等未利用土地，不能占用現(xiàn)有耕地和基本農田。有關部門將嚴格考核原料基地建設情況及規(guī)模，作為財政補貼預算依據(jù)。
另外，考慮到建立能源作物原料基地，一次性投入較大，需要整理土地，投入種苗費，北方地區(qū)還要開挖水渠等等，國家將支持原料基地建設。
目前，中央財政已有一些資金渠道支持開發(fā)利用荒山荒地，如土地整理項目、農業(yè)開發(fā)項目、林業(yè)生態(tài)項目等。對生物能源原料基地建設的支持，首先要整合利用這些支持渠道，享受相關優(yōu)惠政策。另外，國家將視情況對龍頭企業(yè)給予適當補助。
我們把以上措施都融入了《意見》中，我想，這將促進保障國家糧食安全，真正做到能源作物不與糧爭地。
下一步更需要協(xié)同配合
《21世紀》：如何理解《意見》中在最后所提到的“加強部門間配合，共同推動生物能源發(fā)展”？
朱志剛：促進生物質能的發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，除財政支持政策外，還需要發(fā)改委、農業(yè)、林業(yè)、質檢、工商、標準、銷售等部門密切配合，共同推進。
比如銷售也是推廣生物質能的關鍵環(huán)節(jié)，如果生物質液體燃料不能順利進入國家運輸燃料體系，生物質能產品即使生產出來，也沒有銷路。這也是目前生產企業(yè)最擔心的問題之一。
可再生能源法明確規(guī)定，流通主體有義務收購符合質量要求生物質能液體燃料。中石油、中石化等銷售部門應積極建設混配中心，為下一步擴大推廣做好準備。
除此之外，還需要農業(yè)、林業(yè)部門培育優(yōu)良能源作物品種，土地部門做好土地利用規(guī)劃，為建設生物能源原料基地提供條件。質檢、標準部門負責生物質能源技術規(guī)范制定等基礎工作。
目前，在有關部門的共同努力下，制定了財稅扶持政策框架性意見，下一步更需要協(xié)同配合，精心組織實施好扶持政策。
《21世紀》：接下來，從財政政策角度看，在緩解中國能源緊張局面、促進環(huán)保方面，財政部還將做哪些工作？
朱志剛：我國本輪的經濟增長令世界矚目。但與此同時，我國社會經濟發(fā)展遇到的最突出的問題是環(huán)境和資源的約束，尤其是石油存在硬缺口。這已經給中國經濟能否持續(xù)健康發(fā)展提出了一個大問題。
這一輪的經濟增長的成績是肯定的，但是確實存在高速度、高發(fā)展、高代價的問題。最主要的代價是資源和環(huán)境的代價。經濟發(fā)展為百姓創(chuàng)造的不應只是GDP，還要有好的環(huán)境。
為此，我們提出了以下幾個觀點：在資源上，要采取采礦權有償使用，要逐步建立生態(tài)修復和環(huán)境保護的保證金制度，要有起碼的安全門檻；環(huán)境上，要進行總量控制，要有償取得排污權；在石油替代上，要有一套財稅政策保證能在我國順利推開。
如果這三個問題能夠有效解決，我國的資源使用和開采上盡可能減少浪費，保持良好的礦業(yè)秩序，同時保障好環(huán)境和生態(tài)，順利發(fā)展替代能源，開辟能源新渠道，就能逐步破解我國社會經濟發(fā)展中的資源與環(huán)境制約因素。
名詞解釋
生物質產業(yè)，是指利用可再生或循環(huán)的有機物質，包括農作物、樹木和其它植物及其殘體、畜禽糞便、有機廢棄物，以及利用邊際性土地和水面種植能源植物為原料，通過工業(yè)性加工轉化，進行生物基產品、生物燃料和生物能源生產的一種新興產業(yè)。
中國生物質產業(yè)發(fā)展概況
目前，我國豫、吉、皖三省4套年產30萬噸燃料乙醇裝置已建成投產，乙醇汽油銷售開始封閉運行；
在新疆、內蒙古等地，我國自行培育的具高抗逆性和可全國種植的甜高粱，每公頃能產燃料乙醇6噸，比甘蔗高30%，比玉米高3倍。
西南地區(qū)種植的十萬畝麻瘋樹籽粒含油率50%以上，可直接生產生物柴油，計劃2010年發(fā)展到1000萬畝。
有關研究顯示，根據(jù)我國生物質資源特點和技術潛在優(yōu)勢，可以將燃料乙醇、生物柴油、生物塑料，以及沼氣發(fā)電和固化成型燃燒作為主產品。如能利用全國每年50%的作物秸稈、40%的畜禽糞便、30%的林業(yè)廢棄物，以及開發(fā)5%、約550萬公頃邊際性土地種植能源植物和建設約1000個生物質轉化工廠，其年生產能力可相當于5000萬噸石油，相當于2004年全國石油總產量的29%，凈進口量的35%.而每增加1000萬公頃能源植物的種植與加工，相當于增加4500萬噸石油的年生產能力。
此前，有學者建議制定國家生物質產業(yè)遠景規(guī)劃，建設以甜高粱和林區(qū)廢棄物為主體的東北綠色油田、以旱生灌草和甜高粱為主體的西北綠色油田、以甜高粱為主體的華北綠色油田、以麻瘋樹和甜高粱為主體的西南綠色油田，以及以多種木本和草本能源植物為主體的東南綠色油田。
近期國家有關部門法規(guī)政策
2005年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《可再生能源法》，2006年1月1日起實施；
2006年5月26日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《可再生能源產業(yè)發(fā)展指導目錄》；
2006年7月25日，國家發(fā)展改革委、科技部、財政部等有關八個國家部、委、局組織編制的《“十一五”十大重點節(jié)能工程實施意見》；
2006年9月30日，財政部、國家發(fā)展改革委、農業(yè)部、國家稅務總局、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《國家林業(yè)局關于發(fā)展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》。
