稅制改革——沉重的翅膀

　　倪紅日：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員

　　現(xiàn)在要積極研究怎樣推進稅制改革的具體方案，怎樣在具體的工作中創(chuàng)造條件來分步實施，特別是要進行量化的研究和調(diào)查。

　　高培勇：中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所副所長    

　　稅制改革的推進順序，我認為要看哪方面的矛盾最尖銳、最迫切，看主要矛盾在哪里。作為完善社會主義市場經(jīng)濟的重要部分來勾畫，改革的進程起碼要延續(xù)本世紀(jì)前二十年。

　　孫鋼：財政部科研所稅收政策研究室主任

　　中國稅制全面改革的最佳時機，不是在入世之初，而是在加入WTO并運行了一段時間之后。我們應(yīng)該充分利用WTO規(guī)則所給予的過渡期的時機，進一步完善稅制改革的各項方案，適時推出。

　　完善稅制和稅收體改

　　要完成企業(yè)改革，需要各方面政策措施的配套，其中，稅制的改革、調(diào)整是很重要的一個方面。要解決低收入階層的困難，除了國家相關(guān)政策的保證外，需要稅收進一步發(fā)揮它的收入調(diào)節(jié)作用，縮小人們之間的收入差距。

　　記者：當(dāng)前啟動新一輪稅制改革的背景和動因是什么？

　　倪紅日：改革開放以來進行過兩次大的稅制改革。第一次是1983-1984年的“利改稅”，它對計劃經(jīng)濟體制的稅收制度進行了重大調(diào)整，是對政府和企業(yè)分配關(guān)系的一次重大調(diào)整。第二次改革是從1994年開始，是為進一步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，把各類企業(yè)的稅制基本統(tǒng)一起來，尤其是企業(yè)所得稅和個人所得稅。但是這次改革留了一些尾巴，不是很徹底。比如內(nèi)外資企業(yè)所得稅制沒有統(tǒng)一，內(nèi)外資企業(yè)在稅負水平、優(yōu)惠政策上存有差異；生產(chǎn)性增值稅存在重復(fù)征稅的問題，增值稅也沒有全部覆蓋取代營業(yè)稅，在金融、保險、交通、建筑、安裝等服務(wù)行業(yè)領(lǐng)域還沒有推行增值稅。所以這次改革還存在著許多不完善的地方。

　　新一輪的改革是在前兩次改革基礎(chǔ)之上，進一步完善稅制和完成稅收體制方面的改革。打一個形象的比喻：第一次改革是打地基，第二次改革是建立框架，第三次則是在框架的基礎(chǔ)上逐步去蓋成一幢完整的大樓。

　　孫鋼：除了完善市場經(jīng)濟體制的需要外，我認為它還是當(dāng)前進一步深化改革的需要。下一步的改革有兩方面需要繼續(xù)關(guān)注。

　　首先是企業(yè)改革。盡管國企三年脫困的目標(biāo)基本實現(xiàn)，但國有企業(yè)的問題并沒有從根本上得到解決，特別是一些未進入重組、被剝離剩下的企業(yè)機構(gòu)和職工，以及一些重組不成功的企業(yè)，仍面臨著進一步改革的問題，國有企業(yè)的一些遺留問題也仍然困擾著政府各部門。要完成企業(yè)改革，需要各方面政策措施的配套，其中，稅制的改革、調(diào)整是重要的一個方面，這是無法回避的。

　　其次是社會保障制度的改革，要建立廣泛而規(guī)范的社會保障制度。我國的社會保障制度起步較晚，基本上是分兵作戰(zhàn)，因此未能形成統(tǒng)一的社會保障體系。隨著各項改革的不斷深入，社保問題日益受到關(guān)注。要解決低收入階層的困難，除了國家相關(guān)政策的保證外，也需要稅收進一步發(fā)揮它的收入調(diào)節(jié)作用，縮小人們之間的收入差距。此外，由富人不納稅所引發(fā)的事件，也暴露出我國稅制所存在的漏洞，需要進一步完善和修補。

　　另外有一點就是，改革周期也表明是進行新一輪改革的時候了。歷史情況表明，我國的大規(guī)模稅制改革存在一個時間周期，我國的幾次重大稅制改革實踐，表明我國的突破性稅制改革的周期大致為10年左右，如我國在1953年進行稅制修正后，又分別在1963年、1973年、1983-1984年和1994年進行過重大的稅制改革或調(diào)整，周期都是10年左右。這也許是一種巧合。按照這一規(guī)律，新一輪的稅制改革應(yīng)該在2004年前后展開。當(dāng)然，社會實踐并不會嚴(yán)格按照理論判斷來進行，時間周期即使存在，錯前錯后也是很正常的。我個人只是想說明，中國的進步和變化之快是世界上少有的，10年的時間已使中國今非昔比，各方面的情況都變了，稅制也必須對此進行相應(yīng)的調(diào)整或改革。

　　不是簡單的“減負”

　　總體目標(biāo)可以概括為統(tǒng)一稅法、公平稅負、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率。通過調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)和一些稅種的改革，如實行消費型增值稅、增加企業(yè)所得稅稅前扣除及調(diào)整企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，來減輕國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)的稅收負擔(dān)，進一步實現(xiàn)公平稅負，提高經(jīng)濟的整體發(fā)展能力和企業(yè)的市場競爭力。

　　記者：新一輪稅改的總體目標(biāo)是什么？能否以“減負”二字來概括？

　　高培勇：總體目標(biāo)可以概括為統(tǒng)一稅法、公平稅負、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率。它是在總體稅收負擔(dān)基本不變的原則下，減輕企業(yè)負擔(dān)。通過調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)和一些稅種的改革，如實行消費型增值稅、增加企業(yè)所得稅稅前扣除及調(diào)整企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，來減輕國有企業(yè)特別是國有大中型企業(yè)的稅收負擔(dān)，進一步實現(xiàn)公平稅負，提高經(jīng)濟的整體發(fā)展能力和企業(yè)的市場競爭力。通過個人所得稅的改革，如調(diào)高起征點，減少級次等，減輕大部分納稅人的稅負；同時在稅費改革和農(nóng)業(yè)稅改革的基礎(chǔ)上，減輕農(nóng)民負擔(dān)，增加農(nóng)民可支配收入。

　　倪紅日：“減負”的說法比較片面。我們不否認稅改會促成減負，但不能簡單理解為“減負”。就增值稅轉(zhuǎn)型而言，因為扣除項目增多，肯定會對企業(yè)有“減負”的作用。按照擬議的改革方案，如果維持現(xiàn)行稅率不變，所有企業(yè)的稅收負擔(dān)在改革后都會有不同程度的降低。

　　當(dāng)然現(xiàn)在也還有一種方案是將增值稅稅率由17%提高到23%，即減小稅基、提高稅率。根據(jù)外部條件的變化和形勢的發(fā)展，不排除稅率會發(fā)生變化；就企業(yè)所得稅也還很難說統(tǒng)一后的稅率會是多少，現(xiàn)在還沒有最后確定。按照“減稅率、低稅制、寬稅基、嚴(yán)征管”的目標(biāo)，放寬稅基從宏觀層面上講很難簡單地說就是“減負”，它要維持起碼的政府收入。

　　八項改革分步實施

　　新一輪稅制改革步驟可分為四個階段：增值稅轉(zhuǎn)型改革和農(nóng)村稅費改革；統(tǒng)一企業(yè)所得稅，個人所得稅改革，徹底廢止舊農(nóng)業(yè)稅；開征社會保障稅和燃油稅；開征遺產(chǎn)稅。

　　記者：新一輪稅制改革會采取怎樣的實施步驟？

　　倪紅日：和前兩次改革一攬子推出的特點不同，這次改革的特點是分步實施，在條件成熟時，逐步推出各項改革措施。根據(jù)《決定》，它包括八個方面的內(nèi)容，全部完成可能需要一個歷史過程。

　　一是統(tǒng)一各種類型的稅收制度，有利于公平稅賦，主要指尚未的統(tǒng)一所得稅制，當(dāng)然也包括一些小的稅種如車船使用稅的統(tǒng)一。因為中國現(xiàn)行企業(yè)所得稅制度存在的最主要問題，就是內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅法不統(tǒng)一，導(dǎo)致稅收負擔(dān)不公平；二是完善增值稅制度，實行消費型增值稅，允許固定資產(chǎn)的進項稅額在稅前抵扣；三是個人所得稅制度，逐漸推行綜合和分類相結(jié)合的計征方式，起到對高收入者進行調(diào)節(jié)的作用；四是完善消費稅；五是在條件具備時，對不動產(chǎn)開征物業(yè)稅，它是一個重要的收入再分配和配合個人所得稅的稅種；六是城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一；七是改革和完善出口退稅機制；八是稅收管理體制的改革。

　　孫鋼：這八項改革不會同時展開，而是在5-10年期間分步實施。也不會完全按照上述順序推行，而是哪一項改革的條件成熟了就推出哪一項改革，有的如出口退稅制度的改革已經(jīng)改了，有的即將推出，有的則還要過若干年，關(guān)鍵要看客觀條件是否成熟。

　　高培勇：現(xiàn)在的形勢是，我們已經(jīng)知道該做什么了，就是在等時間，因為有一個配套的問題。至于改革的推進順序，我認為要看哪方面的矛盾最尖銳、最迫切，看主要矛盾在哪里。作為完善社會主義市場經(jīng)濟的重要部分來勾畫，改革的進程起碼要推進到本世紀(jì)的前二十年。

　　根據(jù)當(dāng)前具備的條件和稅改的輕重緩急程度，我認為新一輪稅制改革步驟可分為四個階段：第一階段是增值稅轉(zhuǎn)型改革和農(nóng)村稅費改革。第二階段的改革有三個內(nèi)容：一是統(tǒng)一企業(yè)所得稅，實現(xiàn)各種所有制的統(tǒng)一和實施法人所得稅；二是個人所得稅改革，在全國范圍內(nèi)會采取先分類、后綜合，先扣繳、后申報，先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村的步驟；三是徹底廢止舊農(nóng)業(yè)稅，將農(nóng)村稅制安排納入全國統(tǒng)一稅收體系。第三個階段是開征社會保障稅和燃油稅，這個階段也是采取先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村的步驟。第四個階段是開征遺產(chǎn)稅。步驟是先建立財產(chǎn)登記制度和個人信用制度，后開征稅收�？傮w上，新一輪的稅改會采取成熟一個、推出一個的結(jié)構(gòu)性改革的思路，將上述改革方案放在一個統(tǒng)一的盤子里，統(tǒng)一籌劃，逐步推進。

　　三方面的約束

　　新一輪稅制改革主要受到三個方面的約束，即稅收收入變動的約束、利益結(jié)構(gòu)的約束、政府職能界定的約束。它不可能單槍匹馬地推進，需要一系列的配套措施。

　　記者：目前新一輪稅制改革的進展程度如何？

　　高培勇：事實上，新一輪稅制改革已經(jīng)啟動，它的標(biāo)志就是出口退稅的改革�，F(xiàn)在增值稅轉(zhuǎn)型的改革已經(jīng)在醞釀啟動，估計在明年年初將先在東北老工業(yè)基地試點，一旦東北老工業(yè)區(qū)的試點基本順利，就意味著很快會在全國推廣，因為增值稅是一個鏈條，抵扣必須在全國進行。

　　倪紅日：統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)車船使用稅的方案已經(jīng)開始征求意見。增值稅轉(zhuǎn)型的政策也已經(jīng)開始逐步實行，但限定在一定的范圍內(nèi)，對東北老工業(yè)基地率先實行消費型增值稅，允許在裝備制造、汽車制造、農(nóng)產(chǎn)品加工、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)，對新增的固定資產(chǎn)設(shè)備實行進項稅額抵扣，因此而減少的財政收入，以中央財政的轉(zhuǎn)移支付來彌補。然后根據(jù)條件，再對其他的老工業(yè)基地逐步擴大范圍。至于統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅目前還沒有時間表，統(tǒng)一所得稅勢必要使外資企業(yè)稅率提高，還要綜合考慮國際形勢等多重因素。

　　記者：稅制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它會面臨著哪些外部條件的約束？

　　高培勇：我國新一輪稅制改革主要受到三個方面的約束，即稅收收入變動的約束、利益結(jié)構(gòu)的約束、政府職能界定的約束。它不可能單槍匹馬地推進，需要一系列的配套措施。

　　其實，增值稅轉(zhuǎn)型改革的呼聲由來已久，之所以一直沒有實行，主要是財政收入的約束，即防止稅收收入大幅下降是重要原因。因此這就需要其它稅種如個人所得稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅等稅種收入的增加予補充。而政府的增稅政策必須綜合考慮對私人部門的政治、經(jīng)濟、社會方面的影響，慎重評價。

　　另外，還受到現(xiàn)存利益結(jié)構(gòu)的約束，包括中央政府和地方政府之間的利益分割，以及稅制改革涉及到的部門之間的利益分割。

　　倪紅日：統(tǒng)一企業(yè)所得稅何時出臺，國內(nèi)宏觀形勢和國際形勢有密切關(guān)系的。個人所得稅的實行需要一定的外部條件，比如要建立稅務(wù)部門對個人各項所得的信息收集系統(tǒng)，還要和銀行系統(tǒng)相打通。外部條件如果不具備，稅制改革就無法推行。另外一個重要內(nèi)容是已推行的出口退稅的改革。這一改革實行后，目前方案的效果究竟如何？會產(chǎn)生什么影響?這一制度是未來的目標(biāo)模式還是緩兵之計？將來它要和國際接軌還是繼續(xù)維持現(xiàn)狀？這些問題都需要繼續(xù)跟蹤研究。

　　我們要積極研究推進稅制改革的具體方案，這需要進行大量量化的研究和調(diào)查。比如統(tǒng)一所得稅需要什么樣的條件？稅率多高合適？對財政收入有什么樣的影響？對外資有什么影響？這些都必須要進行深入細致的研究。    

　　全面鋪開的可能性不大

　　稅制改革要選擇一個較佳的出臺時機，如何看待稅制改革的出臺時機？是不是收入增長快就是改革出臺的好時機？選擇一個好的出臺時機無疑會提高改革的成效，但時機的選擇和把握是一個難度頗大的事情。

　　記者：啟動這一輪改革的時機是否已經(jīng)成熟？能否說當(dāng)前啟動稅改“正逢良機”？

　　高培勇：說新一輪稅改正逢良機，我認為有三個理由。

　　首先，作為重要戰(zhàn)略機遇期的重大改革事項，啟動新一輪稅制改革正當(dāng)其時。十六大提出了全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，這些目標(biāo)，個個同稅收運行相連，項項與稅制格局接壤。無論是整體目標(biāo)，還是單一目標(biāo)的到位，都離不開稅制改革的推動。

　　其次，稅改是完善市場經(jīng)濟體制的重點工程。本屆政府施政以來一個突出的特點可以用“協(xié)調(diào)發(fā)展”來概括，而協(xié)調(diào)發(fā)展的五個方面，幾乎都有賴于新一輪稅改的推動，通過稅改實現(xiàn)的稅制協(xié)調(diào)布局為前提：沒有城鄉(xiāng)稅制的一體化，不可能有城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有區(qū)域稅收差別待遇的消除，不可能有區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有旨在調(diào)節(jié)收入分配差距、理順各方面利益關(guān)系的稅制安排的到位，不可能有經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有在控制污染、保護自然環(huán)境方面發(fā)揮重要效能的稅制舉措的出臺，不可能有人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展；沒有稅收產(chǎn)業(yè)政策的合理配置，也不可能有國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的協(xié)調(diào)。

　　第三是積極財政政策的重大調(diào)整。以往的稅制改革千呼萬喚不出來的一個重要原因是擔(dān)心對稅收收入的影響。以增值稅為例，已經(jīng)成型、目標(biāo)在于轉(zhuǎn)換改型的增值稅調(diào)整方案，按大改、中改、小改三種選擇預(yù)算，可能要分別付出800、500、300億元的減收代價，在財政并不寬裕的情況，自然使得決策裹足不前。

　　繼續(xù)實施積極的財政政策將引入“以改革促增長”的新思路，“拉動內(nèi)需”與“推動改革”并重。既然如此，在基于推動改革目標(biāo)而繪制的繼續(xù)實施積極財政政策的棋盤上，肯定有新一輪稅制改革的席位。每年1500億元左右的增發(fā)國債收入，可以調(diào)整投向，將推動亟待進行的新一輪稅制改革作為投向之一，使前者的運作為后者的順利出臺鋪平道路。如果財政收支運作因稅制改革而更加困難，也可考慮進一步加大國債發(fā)行規(guī)模，為稅改搭建橋梁。

　　孫鋼：我國的稅制改革存在著必要性，但并不意味著這一改革馬上就要全面鋪開。為什么人們所期待的大規(guī)模的稅制改革并沒有出臺，我個人認為有幾個原因：

　　改革的決策步入了法制化、規(guī)范化的軌道  反思以往的稅制改革，包括1994年的新稅制改革，急于求成的痕跡始終難以避免，未經(jīng)過充分醞釀或論證就倉促推出，以至改革方案出臺后又不得不采取各種修補措施，損害了制度改革的嚴(yán)肅性。因此，對下一步的稅制改革進行廣泛而深入的論證和準(zhǔn)備，盡可能求得人們認識上的一致性是非常必要的，是負責(zé)任的表現(xiàn)。

　　同時，還必須考慮相關(guān)法律的修改及立法程序的問題。稅法只是中國法律體系中的一個組成部分，每一個變動都需要相關(guān)法律進行必要的調(diào)整，而且考慮到法律的規(guī)范層次，這種調(diào)整或修訂是有先有后的，有時是稅法調(diào)整在先，其他法律調(diào)整在后，而有時則是其他法律調(diào)整在先，稅法調(diào)整在后。

　　還要考慮立法程序  隨著市場經(jīng)濟體制的建立和法治化的加強，人民代表大會的審議、批準(zhǔn)、監(jiān)督等職能大大增強，《公路法》的修改經(jīng)歷說明人大不再是“橡皮圖章”了，改革方案由少數(shù)人關(guān)起門來搞是不行的。同時，《立法法》的頒布，要求重大的法律草案必須“三讀”后才能通過。這些都要求在制定稅制改革方案以及確定改革出臺的時機時，必須要把法律程序及所需要的時間考慮進來，以此來確定改革進程的時間表。

　　稅制改革要選擇一個較佳的出臺時機，如何看待稅制改革的出臺時機？是不是收入增長快就是改革出臺的好時機？選擇一個好的出臺時機無疑會提高改革的成效，但時機的選擇和把握是一個難度頗大的事情。

　　改革時機的選擇取決于多方面的因素，最主要是看法律制度中的缺陷對經(jīng)濟和社會的影響程度   稅收收入的大幅增長并不等同于財政狀況的根本好轉(zhuǎn)，相反，這幾年財政赤字逐年擴大，財政的壓力有增無減。在這種情況下，財政狀況是決定稅制改革出臺時機以及改革內(nèi)容的一個主要因素。另一方面，盡管我們已經(jīng)有了一定的設(shè)想，但是很難考慮周全，需要時間使入世后出現(xiàn)的新矛盾更充分地暴露。因此更多的人認為，中國稅制全面改革的最佳時機，不是在入世之初，而是在加入WTO并運行了一段時間之后。我們應(yīng)該充分利用WTO規(guī)則所給予的過渡期的時機，進一步完善稅制改革的各項方案，適時推出。

　　另外，部分改革方案尚沒有達成共識，并且增值稅的轉(zhuǎn)型目前尚不是最佳時機   從中國稅制運行的現(xiàn)狀來看，過大的流轉(zhuǎn)稅所產(chǎn)生的消極作用日漸突出，因此從稅制整體改革的目標(biāo)來看，應(yīng)該是逐步降低流轉(zhuǎn)稅的比重，加大所得稅、財產(chǎn)稅等其它稅類的比重。增值稅的改革與完善應(yīng)該放在中國整體稅制未來走向的基本框架中來考慮，任何脫離基本框架的方案都是經(jīng)不起時間考驗的。

　　因此增值稅“轉(zhuǎn)型”并非當(dāng)務(wù)之急，更何況轉(zhuǎn)型的條件尚不成熟。除財政的承受能力外，影響增值稅轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素還在于目前的征管水平和征管能力，因為一旦購進固定資產(chǎn)所含稅款可以抵扣，假票真扣、一票多扣的違章違法現(xiàn)象將防不勝防，征管稽核的工作量何止翻番，而目前的征管力量在應(yīng)對當(dāng)前的增值稅犯罪方面尚顯力不從心。