牽一發(fā)而動(dòng)全身　燃油稅改革考驗(yàn)政府協(xié)調(diào)智慧

    燃油稅改革方案拖了數(shù)年仍無(wú)法實(shí)施，讓我們看到了沒(méi)有恰當(dāng)?shù)牧⒎ㄅc決策程序，優(yōu)良的改革就可能被耽誤

    燃油稅改革方案能否得到順暢實(shí)施，既取決于方案本身是否科學(xué)、合理，更取決于制定改革方案的過(guò)程本身是否合乎法定的程序，是否讓各方充分表達(dá)自己的訴求，并在最終的方案中，力求各方利益的平衡

    似乎已被淡忘的燃油稅改革再度風(fēng)生水起。然而，來(lái)自權(quán)威部門的另一種聲音是：燃油稅何時(shí)開(kāi)征未有定論。

    有關(guān)專家表示，有人認(rèn)為燃油稅方案還未出臺(tái)，是因?yàn)楫?dāng)前的油價(jià)較高。但是，真正的問(wèn)題是稅務(wù)、公路部門利益的重新分配，而油價(jià)僅僅是用來(lái)掩蓋部門利益之爭(zhēng)的幌子。因此，燃油稅的開(kāi)征考驗(yàn)著政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)智慧。

    稅務(wù)總局難以平衡各方利益

    按照財(cái)政部?jī)?nèi)部的思路，今年年底前，將兩稅合并與燃油稅一并推出；由于兩稅合并要降低內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率，勢(shì)必導(dǎo)致財(cái)政減收，而開(kāi)征燃油稅，即使按不增加納稅人負(fù)擔(dān)的思路，也意味著養(yǎng)路費(fèi)及通行費(fèi)等將轉(zhuǎn)變?yōu)?a href="http://odtgfuq.cn/shuishou/" target="_blank" class="bule">稅收。這樣一減一補(bǔ)，也符合既不增稅也不減稅的設(shè)想。

    然而，這僅僅是財(cái)政部的內(nèi)部設(shè)想，而燃油價(jià)格歸國(guó)家發(fā)改委管，開(kāi)征燃油稅肯定會(huì)使油價(jià)上漲，所以，年內(nèi)推出燃油稅，恐怕還要看國(guó)家發(fā)改委的“臉色”；同時(shí)，在過(guò)去幾年中，交通部也一直在對(duì)燃油稅進(jìn)行研究和跟蹤。實(shí)際上，2000年前后燃油稅推出功虧一簣，也與當(dāng)時(shí)需要安置27萬(wàn)路橋收費(fèi)人員有很大關(guān)系，那之前，稅務(wù)部門提出要接收12萬(wàn)人，沒(méi)料到一下子多出了15萬(wàn)。

    專家表示，燃油稅改革牽涉到能源、運(yùn)輸、汽車消費(fèi)等許多行業(yè)，涉及公路養(yǎng)護(hù)、能源開(kāi)發(fā)、交通工具管理等多個(gè)行政部門，太過(guò)復(fù)雜。所以，由國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)燃油稅方案，可能會(huì)招致許多非議。如果國(guó)家稅務(wù)總局將有關(guān)方案上報(bào)國(guó)務(wù)院，并且由國(guó)務(wù)院頒布有關(guān)的部門規(guī)章強(qiáng)制執(zhí)行，那么，雖然可以在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)立場(chǎng)，但又未必會(huì)得到廣大消費(fèi)者的認(rèn)可。總之，在改革程序尚需討論的前提下，每一項(xiàng)改革措施都將會(huì)引起社會(huì)的廣泛影響，要想好才能走。

    這樣，一項(xiàng)被人們普遍認(rèn)為利大于弊的改革措施，卻可以一拖數(shù)年，迄今仍然在等待時(shí)機(jī)，這或許體現(xiàn)了立法與決策的審慎。但審慎并不等于沒(méi)有道理地拖延。拖延的主要原因恐怕在于，如何平衡上述各項(xiàng)難題中所隱藏的各方利益。

    燃油稅改革，首先會(huì)影響到不同政府部門間的利益格局。比如：公路養(yǎng)護(hù)部門將無(wú)法直接得到養(yǎng)路費(fèi)，只能找稅務(wù)部門要養(yǎng)路費(fèi)；在稅務(wù)部門內(nèi)部，地稅與國(guó)稅的收入也會(huì)有升有降；當(dāng)然，農(nóng)業(yè)管理部門、建筑、電力等部門也想維護(hù)本行業(yè)利益；在燃油生產(chǎn)、銷售行業(yè)，各企業(yè)的利益也會(huì)受到影響。平衡如此眾多互不協(xié)調(diào)甚至直接沖突的部門利益，顯然超出了稅務(wù)總局的能力范圍。

    然而，近幾年來(lái)，關(guān)于燃油稅改革似乎一直是稅務(wù)總局唱主角，至多不過(guò)是行政機(jī)關(guān)之間互相協(xié)調(diào)。這種內(nèi)部協(xié)調(diào)有好處，但也有弊端。究竟各方面持有什么立場(chǎng)，因?yàn)槭裁蠢碛芍С只蚍磳?duì)燃油稅，外界不得而知，民眾無(wú)從判斷各個(gè)部門所持的理由是否合理正當(dāng)�？峙抡�是由于缺乏外部監(jiān)督，才導(dǎo)致協(xié)調(diào)的過(guò)程效率低下，一拖再拖，議而不決。

    同時(shí)，燃油稅改革涉及數(shù)億人的利益，不同類型的消費(fèi)者，其間的得失將各不相同。而根據(jù)法治財(cái)政的基本原則，稅制改革應(yīng)當(dāng)征得納稅人或他們的代表的同意。僅由稅務(wù)部門自行決定一項(xiàng)稅制，或僅靠行政協(xié)調(diào)出臺(tái)一項(xiàng)如此重要的稅制改革方案，可能不利于順暢地實(shí)施該方案。

    讓各方訴求公開(kāi)表達(dá)

    幾乎所有人都承認(rèn)，實(shí)行燃油稅改革，總體而言利大于弊。因?yàn)椋�它體現(xiàn)了公平原則，可以抑制公路亂收費(fèi)，也可以在一定程度上引導(dǎo)民眾節(jié)能，甚至可以解決屢禁不止、愈演愈烈的貨運(yùn)車輛嚴(yán)重超載問(wèn)題。既然如此，明智的做法就是在經(jīng)過(guò)縝密籌備之后，推出這項(xiàng)改革措施。事實(shí)上，海南也已進(jìn)行了燃油稅改革嘗試，這無(wú)疑為全國(guó)推出這項(xiàng)改革措施提供了有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

    燃油稅改革方案拖了數(shù)年仍無(wú)法實(shí)施，讓我們看到了沒(méi)有恰當(dāng)?shù)牧⒎ㄅc決策程序，優(yōu)良的改革就可能被耽誤。燃油稅改革方案能否得到順暢實(shí)施，既取決于方案本身是否科學(xué)、合理，更取決于制定改革方案的過(guò)程本身是否合乎法定的程序，是否讓各方充分表達(dá)自己的訴求，并在最終的方案中，力求各方利益的平衡。

    中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓表示，按照初步改革方案，開(kāi)征燃油稅是將養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)改為征稅，即在現(xiàn)行汽油和柴油價(jià)格的基礎(chǔ)上增加稅收部分，同時(shí)有條件地取消部分路橋收費(fèi)。初步意見(jiàn)是每升汽油增加1.15元左右稅收，每升柴油增加0.95元左右稅收。但這會(huì)使得整個(gè)燃油市場(chǎng)價(jià)格上揚(yáng)，令消費(fèi)者尤其是非汽車用油消費(fèi)者難以接受。

    劉桓分析，利益格局調(diào)整是燃油稅改革的另一個(gè)難點(diǎn)�，F(xiàn)有路橋收費(fèi)是由公路監(jiān)管部門收取的，收費(fèi)所得中相當(dāng)一部分要?dú)w入地方政府；一些地方路橋更是由企業(yè)、個(gè)人投資興建，燃油稅改革后，這筆錢將上繳國(guó)家財(cái)政，勢(shì)必影響地方政府利益，同時(shí)也會(huì)影響投資者的投資回報(bào)。

    從上世紀(jì)末就進(jìn)行稅費(fèi)改革研究的國(guó)家稅務(wù)總局稅收研究所研究員張培森表示，原來(lái)的設(shè)計(jì)方案是在燃油批發(fā)環(huán)節(jié)征收，但現(xiàn)在全國(guó)93％以上的加油站已經(jīng)安裝了稅控機(jī)，在零售環(huán)節(jié)征收燃油稅已經(jīng)具備條件。

    劉桓說(shuō)，稅制本身很簡(jiǎn)單，技術(shù)上有各種完整的體系和備用方案，相關(guān)問(wèn)題的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅制設(shè)計(jì)�，F(xiàn)在只待決策高層最后拍板。

    分析人士表示，關(guān)于各方利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，燃油稅是共享稅，可以由各地國(guó)稅部門征收，并確定中央與地方的分成比例；其次是使用一攬子解決方案確定不同地區(qū)的征收額度：在統(tǒng)計(jì)各地近幾年養(yǎng)路費(fèi)征收量和油品銷售額的基礎(chǔ)上，計(jì)算出各地占全國(guó)總量的綜合比例，以各地占比乘以燃油稅總收入的地方分成數(shù)，即得出各地的實(shí)際分成數(shù)。中央部分由財(cái)政部在農(nóng)業(yè)、交通、稅務(wù)、海關(guān)等部門進(jìn)行分配。為避免中央侵占地方收入，中央與地方的燃油稅收入分配以季度結(jié)算為宜。農(nóng)業(yè)占比以各地的糧食產(chǎn)量為權(quán)重，交通部門的分成收入用于公路管理支出，海關(guān)用于緝私支出，稅務(wù)用于征管費(fèi)用。

    對(duì)于不同行業(yè)用油平衡問(wèn)題，分析人士認(rèn)為，農(nóng)業(yè)、船舶、航空、建筑工地車輛、發(fā)電及其他非公路運(yùn)輸車輛用油，必須跳出補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)思路。補(bǔ)貼抑制市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮：用油越多補(bǔ)貼越多，浪費(fèi)就越大。其實(shí)，燃油稅征收導(dǎo)致的燃油漲價(jià)從而抬高的生產(chǎn)成本是可轉(zhuǎn)嫁的———通過(guò)提高產(chǎn)品銷售價(jià)格轉(zhuǎn)嫁新增成本天經(jīng)地義。但可以例外處理的是，鑒于糧食在國(guó)計(jì)民生中的重要地位以及用油成本轉(zhuǎn)嫁給糧食生產(chǎn)可能造成的傷害，可從農(nóng)業(yè)用油燃油稅收入中提取一定比例給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)貼。這個(gè)比例應(yīng)是經(jīng)測(cè)算的過(guò)去幾年農(nóng)業(yè)用油占整個(gè)油品供應(yīng)的比例。

    油價(jià)高不應(yīng)成為借口

    至于國(guó)際原油價(jià)格，分析人士認(rèn)為，油價(jià)居高不下不應(yīng)是推遲燃油稅出臺(tái)的理由。油價(jià)高說(shuō)明油源供應(yīng)緊缺，緊缺下需要節(jié)約用油，厲行節(jié)油則需要提高油價(jià)，燃油稅改革有利于節(jié)油。油價(jià)的上漲不僅不應(yīng)是燃油稅改革的阻力，反而應(yīng)是推進(jìn)改革的動(dòng)力、是改革的有效契機(jī)。有觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)在油價(jià)處于高位，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不要說(shuō)等待油價(jià)回落到7年前水平，就是回落到3年前水平也已經(jīng)不可能�，F(xiàn)在已經(jīng)到了需要盡快動(dòng)用價(jià)格杠桿、結(jié)合稅收手段對(duì)燃油供應(yīng)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)的時(shí)候了。這是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置資源的客觀要求�！翱梢钥隙ǖ氖�，開(kāi)征燃油稅會(huì)引發(fā)某些問(wèn)題，但不開(kāi)征問(wèn)題更多，問(wèn)題越積累越難辦。利弊相權(quán)，應(yīng)該盡快推進(jìn)燃油稅改革�！�

    一位參加過(guò)燃油稅方案討論的專家也強(qiáng)調(diào)，原油價(jià)格本身不是燃油稅出臺(tái)與否的決定因素，高價(jià)時(shí)出臺(tái)燃油稅才是對(duì)的。從這兩個(gè)角度說(shuō)，油價(jià)不是燃油稅出臺(tái)的制約，越是油價(jià)高位越應(yīng)該出臺(tái)燃油稅。

    綜上所述，開(kāi)征燃油稅是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，可以說(shuō)是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)步伐的加快，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的改善，人們有理由相信，用不了多久，燃油稅一定能夠取得突破性的進(jìn)展！