宏觀經(jīng)濟(jì)的變化延宕了增值稅制改革的進(jìn)程
對于東北三省的企業(yè)來說,2004年的熱切期盼是將在部分行業(yè)中推廣增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)。然而,時序已到6月,轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則卻仍在母腹,遲遲不肯出臺。
試點(diǎn)的明確提出始于2003年10月十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。其中有言:“逐步推行增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變,在東北地區(qū)部分行業(yè)先行試點(diǎn)。”
隨即,2003年10月底,中央出臺《實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》,再次重申“在東北優(yōu)先推行從生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的改革”。
2004年1月13日,國家稅務(wù)總局局長謝旭人在國務(wù)院的新聞發(fā)布會上表示,在東北老工業(yè)基地實(shí)施的增值稅轉(zhuǎn)型改革將涉及八大行業(yè),包括裝備制造、石油化工、冶金、汽車、船舶、高新科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、軍品工業(yè)等行業(yè)。
之后的1月29日,稅務(wù)總局向黑、吉、遼三省及大連市國稅局發(fā)出《關(guān)于開展擴(kuò)大增值稅抵扣范圍企業(yè)認(rèn)定工作的通知》,其中提出,“納稅人所生產(chǎn)的產(chǎn)品屬于八個行業(yè)范圍的,應(yīng)根據(jù)本企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營情況如實(shí)填寫《擴(kuò)大增值稅抵扣范圍企業(yè)認(rèn)定表》,向當(dāng)?shù)貒叶悇?wù)局提出認(rèn)定申請”。這被作為東北稅改啟動的一個標(biāo)志。
然而,接下來的幾個月里,隨著國家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等一系列因素的變化,啟動增值稅試點(diǎn)轉(zhuǎn)型的聲音漸弱、動作漸小。國稅總局流轉(zhuǎn)稅司經(jīng)常接到來自東北三省國稅系統(tǒng)和企業(yè)充滿渴望的詢問電話。而據(jù)財(cái)政部有關(guān)人士向記者透露,由于有很多具體問題需要研究,目前增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的實(shí)施方案出臺的時間未定。
增值稅是中國第一大稅,該項(xiàng)稅收收入占全部稅收收入的比重高達(dá)35%左右。這項(xiàng)改革從1996年即被專家學(xué)者提出論證。八年過去了,此項(xiàng)改革仍在文字層面徘徊,即使寫入中央文件,仍無法實(shí)現(xiàn)臨門一腳。之所以如此曲折反復(fù),其中牽涉的問題甚多,不僅涉及國家財(cái)政能否負(fù)擔(dān)和消化實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型帶來的減收壓力,也牽涉現(xiàn)行分稅制體制下,中央與地方財(cái)政利益的分配;更為關(guān)鍵和基本的沖突還在于如何看待經(jīng)濟(jì)周期與稅制改革的關(guān)系。
轉(zhuǎn)型之因
所謂增值稅轉(zhuǎn)型,就是將中國現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費(fèi)型增值稅。在現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅稅制下,企業(yè)所購買的固定資產(chǎn)所包含的增值稅稅金,不允許稅前扣除;而如果實(shí)行消費(fèi)型增值稅,則意味著這部分稅金可以在稅前抵扣。世界上采用增值稅稅制的絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家,實(shí)行的都是消費(fèi)型增值稅。因?yàn)樗欣谄髽I(yè)進(jìn)行設(shè)備更新改造,因而頗受企業(yè)的歡迎。
中國目前的生產(chǎn)型稅制,源于1994年的分稅制改革。曾經(jīng)參與“94稅制”(注:“94稅制”是稅務(wù)界的一個術(shù)語,指1994年開始實(shí)施的一套稅制)設(shè)計(jì)的中國稅務(wù)學(xué)會會長楊崇春告訴《財(cái)經(jīng)》,1993年設(shè)計(jì)稅制改革時,正處于基本建設(shè)和固定資產(chǎn)投資的膨脹期。有些專家認(rèn)為,如果當(dāng)時出臺消費(fèi)型增值稅,必將加劇投資的膨脹。再加上改革的設(shè)計(jì)原則是不增加企業(yè)負(fù)擔(dān),也不能減少財(cái)政收入,這樣測算下來,實(shí)行生產(chǎn)型增值稅符合當(dāng)時的情況。
然而,20世紀(jì)90年代末期,中國經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)重投資不足,現(xiàn)行稅制下,生產(chǎn)型增值稅對固定資產(chǎn)不予抵扣,對設(shè)備更新改造越多,稅收負(fù)擔(dān)就越沉重。這在某種程度上已經(jīng)成為企業(yè)發(fā)展的桎梏!安桓脑焓堑人溃脑焓钦宜馈钡恼f法,在很多內(nèi)資企業(yè)中流傳。
但是,如果將生產(chǎn)型增值稅改成消費(fèi)型增值稅,對企業(yè)的固定資產(chǎn)投資進(jìn)行稅收抵扣,勢必會減少稅收。多年來,增值稅轉(zhuǎn)型推進(jìn)緩慢,這是一個基本的難點(diǎn)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示,2001年全國基本建設(shè)投資14820億元,更新改造投資5924億元,共20744億元。除去建筑安裝工程等不可以進(jìn)行抵扣的投資16000余億元,設(shè)備、工器具購置等投資共8383億元,按增值稅17%稅率換算,不含稅價后計(jì)算稅額為1218億元。由于種種原因,基建投資和更新改造投資中的貸款利息、保險費(fèi)等某些支出,不屬于增值稅征稅范圍,因而估計(jì)可抵扣的稅款約在800億~900億元左右,可能達(dá)到1000億元。
這就是實(shí)施增值稅全面轉(zhuǎn)型,國家財(cái)政要承擔(dān)的改革成本。也就是說,轉(zhuǎn)型后每年減收1000億元左右。
1000億元,對于這個不小的數(shù)字,國家稅務(wù)總局提出的思路是調(diào)整稅收結(jié)構(gòu),做到有增有減。包括比如清理稅收優(yōu)惠政策、優(yōu)化稅制、擴(kuò)大稅基。因?yàn)樵鲋刀愞D(zhuǎn)型極大地降低了資本有機(jī)構(gòu)成高的能源、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),減輕了此類企業(yè)對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的依存度,因此可以取消相應(yīng)的稅收優(yōu)惠,納入規(guī)范的征稅軌道上來。再如外商投資企業(yè)和部分國內(nèi)企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、外商投資企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備退還增值稅政策,這些均應(yīng)取消,以平衡內(nèi)外資企業(yè)稅收待遇,保護(hù)稅基。
有專家指出,增值稅轉(zhuǎn)型之后,納稅人的稅負(fù)減少,利潤會增加,企業(yè)所得稅會隨之增加,而且隨著征管力量的加強(qiáng),國家稅收存在著增收因素。但這有一個“滯后期”,此外,類似調(diào)整部分消費(fèi)稅、營業(yè)稅政策,在稅制結(jié)構(gòu)上保持以消費(fèi)型增值稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)的政策,也都難以馬上實(shí)行。
總之,在財(cái)政支出剛性的現(xiàn)實(shí)條件下,要財(cái)政每年拿出1000多億元,照單全收增值稅轉(zhuǎn)型的成本,確乎難以實(shí)現(xiàn),所以增值稅的改革與其他改革無異——從試點(diǎn)開始,從固定資產(chǎn)負(fù)擔(dān)沉重的東北試點(diǎn)開始。
生不逢時
然而,現(xiàn)實(shí)再次和盼望改革的人們開起了玩笑。
2003年,中國的財(cái)政收入第一次突破了2萬億元,達(dá)到了21691億元(不含債務(wù)收入),比2002年增加2787億元,增長14.7%.財(cái)政連年的大幅增收,使得推進(jìn)增值稅改革有了希望。
但希望不愿駐足。從2003年的下半年開始,“投資過熱”成為媒體和研究報(bào)告的高頻詞匯。金融機(jī)構(gòu)貸款加速增長,固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速擴(kuò)大,生產(chǎn)資料價格持續(xù)高位運(yùn)行,能源原材料供應(yīng)和交通運(yùn)輸進(jìn)一步緊張,消費(fèi)物價水平較大幅度回升,部分行業(yè)投資增長過快。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì), 2003年,中國固定資產(chǎn)投資5.5萬億元,比上年增長26.7%,占GDP的47.3%.固定資產(chǎn)投資一年增長1.2萬億元,是改革開放以來的最高水平。
國家發(fā)展和改革委員會固定資產(chǎn)投資司的負(fù)責(zé)人告訴記者,由于最近固定資產(chǎn)投資增長過快,在建項(xiàng)目過多。從今年4月開始,發(fā)改委已經(jīng)開始采取了一系列措施清理項(xiàng)目,實(shí)施宏觀調(diào)控。
始料不及的是,宏觀經(jīng)濟(jì)的這一變化延宕了稅制改革的進(jìn)程。國家稅務(wù)總局的有關(guān)人士向《財(cái)經(jīng)》透露,設(shè)計(jì)增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)方案的時候,沒有想到宏觀經(jīng)濟(jì)會變得如此復(fù)雜,而恰當(dāng)選擇推進(jìn)的時機(jī)又十分重要,甚至決定改革的成敗。因?yàn)樵鲋刀愞D(zhuǎn)型具有拉動投資的效應(yīng),如果時機(jī)選擇不當(dāng),擴(kuò)張了投資規(guī)模,加重投資膨脹趨勢,很容易誘發(fā)一系列風(fēng)險。如銀行不良貸款比率提高、物價波動、過分投機(jī)、經(jīng)濟(jì)效益下降等。因此,對于試點(diǎn)推行時間的選擇應(yīng)當(dāng)分外慎重。
遇到經(jīng)濟(jì)過熱,增值稅轉(zhuǎn)型應(yīng)該暫緩,成為一種漸強(qiáng)的聲音。財(cái)政部科研所副所長蘇明認(rèn)為,增值稅轉(zhuǎn)型,稅負(fù)降低,必然會刺激企業(yè)擴(kuò)大投資。而現(xiàn)在宏觀調(diào)控的第一任務(wù)是防止投資過熱,所以還是要等等!爱(dāng)然,作為稅制改革的方向,增值稅轉(zhuǎn)型還是要改的,但還要觀察一段時間。”他補(bǔ)充說。
對于宏觀經(jīng)濟(jì)是否過熱,以及經(jīng)濟(jì)過熱與稅改的關(guān)系,亦有專家提出相反的看法。社科院一位財(cái)稅專家認(rèn)為,當(dāng)初1994年將增值稅確定為生產(chǎn)型增值稅就不符合客觀規(guī)律的,因?yàn)閷τ谄髽I(yè)購置的固定資產(chǎn)而言,征收時不抵扣就等于雙重征稅,不符合公平原則。稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的長期手段,而不是短期手段。稅收最重要的功能在于為每個經(jīng)濟(jì)主體提供公平的競爭環(huán)境,而不是為了配合經(jīng)濟(jì)周期,將經(jīng)濟(jì)拉出谷底或者熨平波峰。因此,宏觀經(jīng)濟(jì)狀況并不能成為改制緩行的理由。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長劉桓也告訴記者,稅收的作用之一是進(jìn)行宏觀調(diào)控,然而稅收制度應(yīng)該調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的長期增長,經(jīng)濟(jì)波動不應(yīng)該左右稅制改革的方向。例如美國最近的稅改中,采用的多是微調(diào)稅率,而非改變稅制結(jié)構(gòu)的方式。
“我掏不起酒水錢”
在經(jīng)濟(jì)膨脹期,要堅(jiān)定地推進(jìn)有利于投資的稅制改革,決策層需要極大的決心和勇氣。而中央與地方的利益如何協(xié)調(diào),更是增值稅改革的難點(diǎn)。
在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下,增值稅是中央和地方共享稅。目前,中國增值稅收入占稅收收入總額的比重高達(dá)36%左右,局部地區(qū)會更高。地方財(cái)政(特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政)對增值稅的依賴程度很大。實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型,直接減小了稅基,如果增收幅度不足以抵消減收趨勢,勢必導(dǎo)致地方財(cái)政收入的減少。
就此次東北試點(diǎn)而言,財(cái)政部部長金人慶表示,中央財(cái)政將拿出150多億元來實(shí)施這項(xiàng)改革。但國家稅務(wù)總局流轉(zhuǎn)稅司司長李三江告訴記者,文件中的150億元主要將用于中央財(cái)政的補(bǔ)助部分。而地方財(cái)政缺口如何解決,卻沒有文件規(guī)定。
據(jù)稅務(wù)總局人士透露,曾經(jīng)有一種意見,認(rèn)為地方因改革而發(fā)生的財(cái)政減收部分,由地方財(cái)政自行消化。但是地方財(cái)政對此頗有意見。在今年4月初舉行的“東北老工業(yè)基地振興的稅收政策走向分析與2004年稅制改革”高層論壇上,東北地區(qū)的一位財(cái)政官員就此形象地做了比喻:“這好比是你請我吃飯,飯菜免費(fèi),但酒水得我掏錢,實(shí)際上酒水也很貴的,我掏不起!
據(jù)記者了解,就在該次會議上,國家稅務(wù)總局與東北三省的財(cái)稅系統(tǒng)就中央與地方資金如何配套的問題上有不同意見,會議氣氛一度有些緊張。據(jù)知情人士推測,中央與地方在資金問題上的分歧也是轉(zhuǎn)型實(shí)施辦法遲遲難以出臺的主要原因之一。
在錯綜復(fù)雜的難題面前,增值稅改革的試點(diǎn)工作最終駐足。但正如蘇明指出的,改革仍要進(jìn)行,延宕的終會再起步?紤]到這一點(diǎn),試點(diǎn)面對的就不僅是現(xiàn)實(shí),還有難以預(yù)測的未來。
正因?yàn)榇耍圏c(diǎn)細(xì)則尚未出臺,就已經(jīng)有專家對它可能產(chǎn)生的效果憂心忡忡了。中國人民大學(xué)財(cái)金學(xué)院財(cái)政系主任朱青認(rèn)為,如果增值稅轉(zhuǎn)型僅僅在東北三省進(jìn)行試點(diǎn),會存在很大的避稅空間。比如兩個關(guān)聯(lián)企業(yè),其中一個設(shè)在遼寧,另一個設(shè)在河北,就會出現(xiàn)在遼寧的企業(yè)購買了設(shè)備,然后轉(zhuǎn)給在河北的企業(yè)使用的現(xiàn)象。大家會像到香港去買免稅化妝品一樣到東北三省去買免稅設(shè)備。東北周邊的企業(yè)最有可能通過這種方式偷漏增值稅。“東北這個口子將來會大得堵都堵不住!敝烨嗾f。雖然,稅務(wù)系統(tǒng)的工作人員認(rèn)為,這種行為是可以查出來的,但朱青認(rèn)為,“三個省那么多企業(yè),檢查起來要耗費(fèi)大量人力物力,征管成本太高了!
“改革一定要整體設(shè)計(jì),即使分步實(shí)施也要加快節(jié)奏。否則試點(diǎn)的地方長時間成為享有特權(quán)的‘特區(qū)’,后患無窮!币晃徊辉敢馔嘎缎彰呢(cái)稅專家對《財(cái)經(jīng)》說。-增值稅東北試點(diǎn)范圍
八個行業(yè):
裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金業(yè) 、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、軍品工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。
具體產(chǎn)品范圍:
裝備制造業(yè):包括機(jī)械工業(yè)(含航空、航天、船舶和兵器等制造行業(yè))和電子工業(yè)中的投資類產(chǎn)品,包括通用設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、電氣機(jī)械及器材制造業(yè)、通信設(shè)備計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、儀器儀表及文化辦公用品制造業(yè)等。
石油化工業(yè):包括石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、橡膠制品業(yè)、塑料制品業(yè)等。
冶金業(yè):黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等。
船舶制造業(yè):包括金屬船舶制造、非金屬船舶制造、娛樂船和運(yùn)動船建造及修理、船用配套設(shè)備制造、船舶修理及拆船、航標(biāo)器材及其他浮動裝置制造。
汽車制造業(yè):包括汽車整車制造、改裝汽車制造、電車制造、汽車車身及掛車的制造、汽車零部件及配件制造、汽車修理等。
農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè):包括農(nóng)副食品加工、食品制造、飲料制造、紡織、皮革皮毛羽毛(絨)加工、木材加工及木竹藤棕草制品、紡織服裝鞋帽制造、家具制造、造紙及紙制品、工藝品及其他制造等。
軍品工業(yè):指為軍隊(duì)、武警、公安系統(tǒng)生產(chǎn)產(chǎn)品的納稅人。
高新技術(shù)產(chǎn)業(yè):目前暫按科技部印發(fā)的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件和辦法》和《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)外高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件和辦法》中規(guī)定的高新技術(shù)范圍,并符合其他認(rèn)定條件,取得省級科委頒發(fā)的高新技術(shù)企業(yè)證書的,以及生產(chǎn)的產(chǎn)品屬于《科技部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布〈中國高新技術(shù)產(chǎn)品目錄〉的通知》范圍的納稅人確定。(記者 李其諺 特約作者 李永杓)
增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)難產(chǎn)
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