防疫費用掛賬 暴露財政轉移支付弊端

　　SARS疫情當前，救治費用“記賬制”是必需的舉措，但中央財政最終能給多少錢？還要投入多少錢？地方政府心里也沒譜；中央與地方事權劃分不清，財權事權不對稱，致使“窮者越窮，富者越富”而加大了地區(qū)之間的差距與中央政府每年向地方進行高達幾千億元的“轉移支付”相比，總數(shù)20億元SARS防治基金實在微不足道。盡管如此，這筆資金的撥付并不順利，因為SARS防治費用最終由誰承擔，中央與地方將按怎樣的比例分擔，至今仍不甚明了。

　　這也意味著，對中國現(xiàn)行的財政轉移支付制度進行改革已經越來越迫切。

　　中國財政轉移支付制度是1994年實行分稅制改革后正式實施的，其初衷是均衡各地政府財政支出能力，保證貧富不均的人們獲得均等水平的教育、衛(wèi)生防疫以及環(huán)保等公共服務；操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下級財政無償劃撥資金，有時各地財政之間也發(fā)生少量的橫向轉移支付。

　　中央財政今年4月23日設立了20億元SARS防治基金，迄今已分4次向地方預撥近10億元，其中給地方4.4億元，大部分投向貧困的中西部地區(qū)和廣大農村。

　　早在4月29日，中央宣布將對農民和城鎮(zhèn)困難群眾SARS患者給予免費治療，包括住院、伙食等一切救治費用均由救治地政府財政負擔。5月1日，財政部等再次下發(fā)“緊急通知”，要求各地醫(yī)院嚴格執(zhí)行“先救治、后結算費用”的規(guī)定，救治過程中發(fā)生的各項費用采取“記賬制”；患者出院時應向院方提供有效證件復印件和聯(lián)系方式，并由患者或家屬對院方提供的診療、住院記錄，費用清單簽字確認。

　　中央已經表態(tài)，對中西部困難地區(qū)政府負擔的SARS型肺炎患者救治費用，原則上給予50％的補助。此外，目前已有重慶、湖北、江蘇、河南等宣布地方政府承擔SARS患者的一切治療費用。截至5月21日，地方各級財政安排SARS防治基金超過80億元。

　　不過《財經時報》近日從財政部獲知：中央預撥款項要待疫情結束后進行結算，最后能給多少錢、還要再投入多少錢，地方政府心里也沒譜。為遏制疫情蔓延，他們眼下必須無條件投入防治資金。

　　稅收返還先天缺陷

　　目前中央對地方的轉移支付方式有6種，即稅收返還、原體制補助、專項補助、過渡期轉移支付補助、各項結算補助和其他補助；移支付在結構上分為一般轉移支付（無條件撥款）和專項轉移支付（有條件撥款）兩類。

　　“一般轉移支付”主要體現(xiàn)為中央對地方的財力補助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財政實力，解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題。這包括稅收返還、原體制補助以及1995年開始實施的過渡期轉移支付辦法等。

　　“專項轉移支付”則主要服務于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，包括中央對地方實行的工資、社會保障、環(huán)保、抗災救災、扶貧幫困等方面的轉移支付。

　　1994年中國進行分稅制改革中，為了確保方案“順利出臺”，中央政府采取了保持原有地方格局的方法，將原屬于地方稅源、改革后上劃給中央的增值稅和消費稅中的一部分，按照來源地原則返還給地方政府。

　　其具體方法是：1993年中央從地方上劃的收入數(shù)額（消費稅＋75％增值稅—中央下劃收入）全額返還地方，并以此作為今后中央對地方稅收返還的基數(shù)；稅收返還額在這個基數(shù)上逐年遞增，增量部分按增幅的1：0.3返還給地方。

　　這種方式保留了地方的既得利益，減少了改革阻力，但沒有解決地區(qū)間財力分配不均和公共服務水平差距較大的問題。由于“多繳者多返，少繳者少返”，經濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的財力差距逐年滾動擴大。

　　2003年中央財政總支出預算為15138億元，其中中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部轉移支付的43％。這些資金主要是分配給東部經濟發(fā)達地區(qū)的，這意味著有近一半的轉移支付資金擴大了地區(qū)之間的差距。

　　專項撥款亟待規(guī)范

　　近年來，國家在出臺一些改革政策時，往往會通過設立專項撥款的方式予以推動。不過，在中央轉移支付規(guī)模既定的情況下，大量專項撥款會擠占一般性轉移支付應有的份額。而且專項撥款內容龐雜，種類達幾十種之多，而相當多的�？畈�沒有做到“�？顚Ｓ谩�。

　　這種專項撥款隨意性、分配過程不透明、資金使用零星分散的弊端，還助長了“跑部錢進”、討價還價、弄虛作假的風氣。一般情況下，專項撥款資金往往是先分到各部委，再逐級下?lián)�。近年來，一些部委出現(xiàn)的資金使用違規(guī)現(xiàn)象，大多與專項撥款有關。

　　日前，國家審計署下發(fā)專項審計通知，要求各級審計機關對政府統(tǒng)一安排的防治SARS專項資金和各種海內外捐贈物資跟蹤審計監(jiān)督，對截留、擠占、挪用專項資金和捐贈物資的行為依法處理。

　　今年初，《財經時報》曾向有關部門了解中央財政元旦春節(jié)期間扶貧幫困補助資金的情況。財政部明確表示：中央財政對各省撥付資金的具體數(shù)額“不能披露”�！懊獾靡�起爭議，否則得到補助較少的省份會問：為什么情況相同我們得到的比其他地方少？而且在執(zhí)行過程中，補助數(shù)額也會有調整，只有到了3月才能有確定數(shù)字，而且只是一個總的額度，不會公布地方所得補助的具體數(shù)額”。

　　接受采訪的這位財政部人士告訴記者，實際工作中，中央是“做得多，說得少”；中央出一部分資金，主要由地方負責。記者問及“中央財政對地方撥付補助及數(shù)額的決定因素”時，對方只是表示“根據(jù)實際情況決定”，并再三強調這項工作非常難做�！爸醒胴斦�財力有限，地方財政也確實困難重重”。

　　另外，中央專項撥款項目多數(shù)情況下要求地方要有“匹配資金”，這越發(fā)有利于發(fā)達地區(qū)而對貧困地區(qū)不利。因為貧困地區(qū)專項撥款越多，地方財政壓力越大。有些地方沒有財力匹配但又想拿到項目，只好上報一些虛假數(shù)字。最終，常常是“跑得勤、叫得響、配套資金出得多，分配到的資金就多”。

　　地方預算殘缺

　　SARS大敵當前，一些地方財政顯得捉襟見肘，甚至拆西墻補東墻；而對于整個疫情的投入和疫情結束后的地方財政，心里普遍“沒底”。而這并不是此次緊急疫情才出現(xiàn)的情況。

　　一直以來，各省級人民代表大會每年年初開會審議的地方年度預算，實際上只有年度預算總額的50％～60％，還有40％～50％的財政收入并不能納入年度預算并被審議。

　　一個主要原因是，目前中央財政轉移支付的總規(guī)模，是根據(jù)當年中央預算執(zhí)行情況確定的，不但隨意性大，數(shù)額不確定，而且要在第二年辦理決算時才補助給地方。這造成地方財政部門在年初編制預算時無法將上級的財政轉移支付資金納入當年地方預算。無法統(tǒng)籌安排，地方人大也不可能進行有效監(jiān)督。

　　另外，由于中央財政專項資金項目及配套比例不能確定，地方財政在編制預算時就不知道會有哪些專項資金項目、需要匹配多少資金。所以，資金匹配部分也不能編進預算。在預算執(zhí)行中，專款“釣魚”項目往往比較多，既捆住了地方財政的部分財力，也會干擾地方預算的正常執(zhí)行。