財政政策應承擔戰(zhàn)略職能

　　國務院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副所長陳淮近日提出，目前討論財政政策應將關(guān)注點放到中國經(jīng)濟增長過程中財政政策性職能轉(zhuǎn)變問題上，而不是簡單的是否“淡出”的問題。他說，從目前中國經(jīng)濟的利益格局現(xiàn)實分析，財政政策性職能不能“淡出”，但政策方式應當?shù)�出。財政政策的著力點應當從財政直接投資引導投資需求增長轉(zhuǎn)變到解決長期性、戰(zhàn)略性、體制性難題上來。

　　陳淮認為，從當前看，為促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，我國的財政政策應當努力實現(xiàn)向以下三個方面的調(diào)整。

　　第一，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，對資本退出施以財政援助。市場經(jīng)濟下，存量資源的跨產(chǎn)業(yè)流動是資本重新優(yōu)化配置的結(jié)果。但中國的情況是缺乏市場化的系統(tǒng)支持資本退出。資本無法從原有配置領(lǐng)域順暢退出，也就無法重新優(yōu)化配置，結(jié)構(gòu)調(diào)整就難以奏效；在多元化的社會利益結(jié)構(gòu)中，資本能否順暢退出，還在于資本能否得到必要的補償。人們熟知的“加速折舊”就是政府運用財稅手段滿足資本補償要求、促進結(jié)構(gòu)升級的一項重要政策，具體說，就是政府以一定價格出錢收購、封存或淘汰過剩生產(chǎn)能力，讓那些過剩領(lǐng)域的資本能夠全部或者部分地得到補償，避免“市場失效”下的過度競爭。比如對過剩生產(chǎn)能力施行政策性收購，施以退出性的政策援助應當成為國債資金新的重點配置領(lǐng)域之一。煤炭“關(guān)井”、鋼鐵“限產(chǎn)”、淘汰不能達到經(jīng)濟規(guī)模的石化裝置等都應當提供政策性補償。實際上，目前我國農(nóng)業(yè)中實施的“一退三還”、“坡地休耕”等政策就是對產(chǎn)業(yè)退出給予財政性援助的政策，農(nóng)業(yè)中的實踐已經(jīng)證明，對“退出”提供補償實際上是一種代價最低、效率最高的政策。

　　第二，承擔改革成本，改善社會經(jīng)濟預期。

　　從現(xiàn)實情況看，我們至少對以下若干方面的轉(zhuǎn)軌成本仍缺乏明確的制度安排：一是有償解除勞動合同的代價。計劃經(jīng)濟體制下的那些國有職工如果不能在勞動關(guān)系上退出國有經(jīng)濟系統(tǒng)，國有經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌改造實際上是不可能完成的。因為他們實際占有和支配著這個系統(tǒng)中的所有資源。二是完善社會保障體系的代價。在原有計劃經(jīng)濟體制下，職工的福利或者社會保障問題是全部包含在企業(yè)成本中的。現(xiàn)在我們要全部外化到社會統(tǒng)籌方式中去，問題是誰來把以前扣除的那部分積累補足。

　　三是化解銀行不良資產(chǎn)的代價。在舊體制下“撥改貸”形成的不良資產(chǎn)、政府通過種種行政干預讓銀行發(fā)放貸款導致的不良資產(chǎn)等，現(xiàn)在要靠銀行通過市場化經(jīng)營來化解這些不良資產(chǎn)。

　　四是回贖國有資產(chǎn)支配權(quán)的代價。目前所有的存量資產(chǎn)實際掌握在分散于不同地區(qū)或者不同部門的地方政府和實際支配者手中，要讓國有經(jīng)濟真正融入市場體系，就要對依靠舊體制實際占有著國有資源的利益群體支付一個“回贖”的代價。對此，我國積極財政政策中“積極”的含義將更多地體現(xiàn)在合理承擔這些改革成本上。

　　第三，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系，靈活運用財政信用資源。在過去幾年中，調(diào)整區(qū)域間發(fā)展的不平衡狀態(tài)始終是財政政策的重點指向。其中，區(qū)域間的財政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)在建立過程中，西部等發(fā)展相對滯后地區(qū)已成為“國債項目”配置的重點區(qū)域，但從實踐看，僅僅依靠中央財政的直接投入并不能滿足需要。要實現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距的戰(zhàn)略目標，還需要探索以較少的財政資源調(diào)動更多增量資源向這些地區(qū)集中的措施。改善相對落后地區(qū)的投資環(huán)境要中央與地方政府一起上。現(xiàn)在有必要在新的戰(zhàn)略發(fā)展周期內(nèi)積極探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法；允許地方政府發(fā)債也應當成為財政政策的重要組成部分；在西部大開發(fā)、老工業(yè)基地再振興、部分區(qū)域環(huán)境與國土整治等方面，都可以通過發(fā)地方債的方式調(diào)整資源在區(qū)域之間的配置格局。