第一訪(fǎng)談

　　6月23日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，一場(chǎng)席卷全國(guó)的“審計(jì)風(fēng)暴”由此開(kāi)始。引發(fā)這場(chǎng)風(fēng)暴的審計(jì)署贏得了無(wú)數(shù)的喝彩，然而毋庸置疑的是，現(xiàn)行的審計(jì)體制事實(shí)上限制了審計(jì)署功能的發(fā)揮，審計(jì)體制的改革已經(jīng)提到議事日程上了。

　　中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)理事、武漢大學(xué)商學(xué)院教授廖洪長(zhǎng)期研究國(guó)家審計(jì)體制改革，他認(rèn)為，審計(jì)署要發(fā)揮更大的作用，就必須從審計(jì)體制和地位上解決問(wèn)題。他的一個(gè)設(shè)想是，“設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，與中紀(jì)委一起，前者管經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，后者管黨紀(jì)監(jiān)督，雙方相互配合，級(jí)別對(duì)等�！�

　　7月5日，廖洪教授接受了《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》的專(zhuān)訪(fǎng)。

　　“審計(jì)風(fēng)暴”走向何方

　　《21世紀(jì)》：你怎么評(píng)價(jià)近期由國(guó)家審計(jì)署帶來(lái)的“審計(jì)風(fēng)暴”？

　　廖洪：這是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)正常發(fā)揮其監(jiān)督職能的表現(xiàn)，同時(shí)也說(shuō)明了我國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中還有許多未被發(fā)現(xiàn)和揭露出來(lái)的問(wèn)題，還需要國(guó)家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)去發(fā)現(xiàn)和揭露。

　　《21世紀(jì)》：審計(jì)機(jī)構(gòu)在一個(gè)國(guó)家的運(yùn)作中主要承擔(dān)哪些職能？審計(jì)監(jiān)督可以起到哪些作用？

　　廖洪：一般認(rèn)為審計(jì)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和權(quán)力制衡的職能。只有審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠正常發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能，從而對(duì)一些權(quán)力部門(mén)和個(gè)人進(jìn)行制衡，才能夠保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。國(guó)家審計(jì)的作用就是維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、揭露損失浪費(fèi)和各種經(jīng)濟(jì)腐敗、提高財(cái)政資金的使用效率，從而保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)在大家最關(guān)心的問(wèn)題是，由審計(jì)署查出的問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)追究其中的責(zé)任？

　　廖洪：當(dāng)然是國(guó)家有關(guān)權(quán)力部門(mén)，包括中紀(jì)委、國(guó)務(wù)院、監(jiān)察室等。所謂的“審計(jì)風(fēng)暴”去年就已經(jīng)出現(xiàn)，今年又一次出現(xiàn)，每次發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題都是觸目驚心，如果沒(méi)有問(wèn)責(zé)機(jī)制，相關(guān)部門(mén)沒(méi)有認(rèn)真查處這些問(wèn)題，“審計(jì)風(fēng)暴”再大也會(huì)失去審計(jì)的意義。

　　審計(jì)體制四大弊端

　　《21世紀(jì)》：這次“審計(jì)風(fēng)暴”中很多人都有一個(gè)疑問(wèn)：為什么地方的事情卻由國(guó)家審計(jì)署（含各地特派辦）來(lái)揭露，地方審計(jì)機(jī)關(guān)干什么去了？

　　廖洪：首先應(yīng)該肯定地方審計(jì)機(jī)關(guān)也做出了很大的成績(jī)。之所以出現(xiàn)這種疑問(wèn)，是和我國(guó)的審計(jì)體制有關(guān)。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)署在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

　　這些特點(diǎn)同時(shí)也不可避免地帶來(lái)一些弊端：首先，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制難以保證審計(jì)獨(dú)立性和審計(jì)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，這也是現(xiàn)行審計(jì)體制下最大的弊端。許多人認(rèn)為，現(xiàn)行審計(jì)體制下，由于審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免權(quán)在本級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際上是“政府的內(nèi)審機(jī)構(gòu)”，“審財(cái)政就是審政府”，不明智的領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為是挑自己的問(wèn)題和毛病，因此，即使查出了較大的問(wèn)題，由于考慮到方方面面的關(guān)系，審計(jì)部門(mén)就存在敢不敢報(bào)告的問(wèn)題，有些問(wèn)題，往往是較大的問(wèn)題在審計(jì)部門(mén)內(nèi)部就“消化”掉了，即便報(bào)告了也難過(guò)政府那一關(guān)。因而拿到人大的審計(jì)報(bào)告就可能是大大“縮水”的報(bào)告了。這種情況致使“審計(jì)難、審計(jì)處理更難”的尷尬局面長(zhǎng)期存在。

　　其次，現(xiàn)行審計(jì)管轄范圍導(dǎo)致了審計(jì)盲區(qū)的存在。根據(jù)審計(jì)管轄范圍，由于一部分中央所屬單位不屬地方審計(jì)機(jī)關(guān)管轄，在地縣的省直單位不屬地縣審計(jì)機(jī)關(guān)管轄，而上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又無(wú)暇顧及，這就導(dǎo)致了審計(jì)盲區(qū)的存在，潛在著舞弊和損失浪費(fèi)行為。有資料顯示，屬于審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位大約有3萬(wàn)多個(gè)，目前每年實(shí)際被審計(jì)的單位不到3000個(gè)，審計(jì)覆蓋面只有10％左右，甚至有不少單位自審計(jì)署成立以來(lái)還從未接受過(guò)審計(jì)。另一方面，地方審計(jì)機(jī)關(guān)特別是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)卻無(wú)權(quán)審計(jì)。最典型的如國(guó)稅、水利、電力、煙草等行業(yè)，這次查出的電力部門(mén)嚴(yán)重違紀(jì)的問(wèn)題就是明證。

　　再次，透明度差。雖然我國(guó)審計(jì)法規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”，但是，多年來(lái)中央和地方審計(jì)機(jī)關(guān)查處的大案要案卻鮮有見(jiàn)報(bào)見(jiàn)電臺(tái)的，這些審計(jì)報(bào)告往往作為“機(jī)密”鎖藏柜中。事實(shí)上，陽(yáng)光是最好的消毒劑，也是最有效的監(jiān)督，腐敗最怕陽(yáng)光，現(xiàn)在國(guó)際上很多國(guó)家的審計(jì)報(bào)告都是置于規(guī)定的地方供公眾隨時(shí)查閱的。

　　最后，審計(jì)資源配置不合理。除審計(jì)署外，目前我國(guó)主要履行或部分履行審計(jì)職能的部門(mén)和機(jī)構(gòu)，還有中紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部監(jiān)督檢查局。他們按各自的職責(zé)查處不同的單位和人，中紀(jì)委主要管高級(jí)黨員干部的違紀(jì)違法問(wèn)題，監(jiān)察部主要管行政（一般是非黨員）干部的違紀(jì)違法問(wèn)題，財(cái)政部監(jiān)督檢查局主要管中央企業(yè)和大型企業(yè)的問(wèn)題。這些問(wèn)題中又主要是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或大多都涉及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而查經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、搞經(jīng)濟(jì)監(jiān)督完全是審計(jì)部門(mén)的職責(zé)。因而多年來(lái)的多頭檢查、重復(fù)監(jiān)督和交叉監(jiān)督問(wèn)題不能很好解決，使一些企業(yè)叫苦不迭。

　　改革審計(jì)體制

　　《21世紀(jì)》：那么，一個(gè)比較理想的審計(jì)體制是什么樣的？廖洪：許多審計(jì)界人士指出，我國(guó)審計(jì)體制改革的最終目標(biāo)和“理想模式”應(yīng)是實(shí)行立法型體制，即人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立最高國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)。但這需要一個(gè)過(guò)程，至少在目前談?wù)摯耸逻�為時(shí)尚早。我認(rèn)為，我國(guó)審計(jì)體制改革應(yīng)分兩步走：在現(xiàn)階段，對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制進(jìn)行完善和調(diào)整，以增強(qiáng)獨(dú)立性為主，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度；待各方面條件成熟后，向立法型體制轉(zhuǎn)變。

　　《21世紀(jì)》：具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)該如何增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性？如何實(shí)現(xiàn)向立法型體制轉(zhuǎn)變呢？

　　廖洪：根據(jù)以上分析和我國(guó)國(guó)情，我提出以下兩種設(shè)想：設(shè)想一：成立中央審計(jì)委員會(huì)�？紤]當(dāng)前的中國(guó)國(guó)情，可以設(shè)立由黨中央領(lǐng)導(dǎo)的“中央審計(jì)委員會(huì)”，它與中紀(jì)委的關(guān)系是，后者管黨紀(jì)監(jiān)督，前者管經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，雙方相互配合。

　　設(shè)想二：如果設(shè)想一不能實(shí)現(xiàn)，則可考慮實(shí)行“資源重組改良觀”。具體措施是：

　　第一，審計(jì)署改名為審計(jì)部，仍隸屬于國(guó)務(wù)院，但審計(jì)長(zhǎng)級(jí)別為國(guó)務(wù)委員級(jí)，以增強(qiáng)其權(quán)威性；

　　第二，重組審計(jì)資源，將中紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部監(jiān)督檢查局等部門(mén)中的執(zhí)行審計(jì)職能的人全部劃歸審計(jì)部，充實(shí)審計(jì)部的力量。我國(guó)審計(jì)署機(jī)關(guān)僅四五百人，只是美國(guó)的十分之一，難怪我們的審計(jì)覆蓋面僅10％左右。

　　第三，中央對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)撤銷(xiāo)各地審計(jì)廳，將各地審計(jì)廳全部改為特派辦，有特派辦的地方將審計(jì)廳合并到特派辦。因?yàn)�，�?shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問(wèn)題基本解決，人事、業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)都由審計(jì)部統(tǒng)一安排，因此它與特派辦分設(shè)也就沒(méi)有必要。省對(duì)地市審計(jì)機(jī)關(guān)也實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但地市審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政安排。

　　第四，取消縣級(jí)審計(jì)局，仿照銀行系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的做法，將其審計(jì)人員“上收一級(jí)”，統(tǒng)統(tǒng)編入地市審計(jì)局，業(yè)務(wù)上則“下審一級(jí)”。

　　第五，行使屬地審計(jì)原則，改變現(xiàn)行審計(jì)管轄范圍，消除審計(jì)盲區(qū)。不論中央單位還是省直單位，只要它在哪個(gè)地區(qū)就由哪個(gè)地區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)。如果有困難，再由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)或直接進(jìn)行審計(jì)。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)為實(shí)行屬地審計(jì)奠定了基礎(chǔ)。

　　經(jīng)過(guò)以上資源重組，審計(jì)的獨(dú)立性大大加強(qiáng)，其職能作用將會(huì)得到更好的發(fā)揮。這也是去年我在南京審計(jì)學(xué)院召開(kāi)的中國(guó)審計(jì)高層論壇上的觀點(diǎn)。