10月22日，審計(jì)署審計(jì)長李金華受國務(wù)院委托向十屆全國人大常委會第十八次會議作關(guān)于審計(jì)法修正案草案的說明。此次審計(jì)法將作四大方面的修改，其所帶來的影響可能比他所作的歷次審計(jì)報(bào)告更為深遠(yuǎn)……

　　李金華審計(jì)長就任以來，一年一度的“審計(jì)風(fēng)暴”讓老百姓拍手稱快，也讓很多問題單位談審計(jì)而色變。與此同時，不少人也提出了思考：“沒有了李金華，還會有一年一度的審計(jì)風(fēng)暴嗎？”此次審計(jì)法的修改也許是對這一思考在制度上的回應(yīng)。有專家評價，審計(jì)法修正案草案中37處、涉及四大方面的修改，為保障審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立和真實(shí)奠定了一定的制度基礎(chǔ)。

　　審計(jì)法十年，已不能適應(yīng)新情況

　　審計(jì)法于1994年8月31日通過，1995年1月1日起施行。審計(jì)法頒布實(shí)施十年來，審計(jì)工作在許多方面取得了突破性進(jìn)展，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，我國經(jīng)濟(jì)和社會各方面發(fā)生了許多變化，審計(jì)工作面臨許多新情況、新問題。

　　最大的問題就是，審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格經(jīng)常受到質(zhì)疑，審計(jì)處理處罰難，而越來越小的審計(jì)范圍也使大量國有資產(chǎn)得不到應(yīng)有的審計(jì)。由于審計(jì)法中不可能對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的具體財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為作出規(guī)定，也不可能對審計(jì)定性和處理處罰的具體依據(jù)作出規(guī)定，審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)需要對查出的違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行定性和處理處罰時，必須適用其他法律、法規(guī)。目前我國許多法律、法規(guī)都明確規(guī)定了執(zhí)法主體，但未明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)也是執(zhí)法主體。審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格經(jīng)常受到質(zhì)疑，審計(jì)處理處罰難。

　　隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，審計(jì)監(jiān)督范圍也在逐步縮小，有資料顯示，目前大部分國有資產(chǎn)得不到有效的審計(jì)監(jiān)督。另外，審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和專業(yè)性得不到保障、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)缺乏嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)、一些被審計(jì)單位提供的會計(jì)資料的真實(shí)性和完整性難以保證、審計(jì)手段不足等問題，也使審計(jì)監(jiān)督作用受到很大制約。

　　加強(qiáng)獨(dú)立性：用人要經(jīng)上級審計(jì)機(jī)關(guān)同意

　　審計(jì)署法制司副司長王秀明說，現(xiàn)行審計(jì)法沒有明確審計(jì)監(jiān)督的綜合執(zhí)法主體資格，審計(jì)監(jiān)督的作用很難完全發(fā)揮。為此，提請審議的草案規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)適用有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評價，作出審計(jì)決定。這一規(guī)定，明確了審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)評價和處理、處罰的依據(jù)，確立了審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體資格，使審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)需要適用財(cái)政、稅務(wù)等其他法律法規(guī)進(jìn)行審計(jì)評價和處理處罰。

　　為避免地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因揭露和查處問題而遭受打擊報(bào)復(fù)，充分保障審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立和公正，此次審計(jì)法修改對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的用人及業(yè)務(wù)都增加了新的規(guī)定。草案參照行政監(jiān)察法的做法，在審計(jì)法第十五條增加了一款，規(guī)定縣級以上各級審計(jì)機(jī)關(guān)的正職、副職的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的同意。為了保證下級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報(bào)告的準(zhǔn)確和公正，草案中增加了一條規(guī)定，上級審計(jì)機(jī)關(guān)可以糾正下級審計(jì)機(jī)關(guān)的不適當(dāng)決定。

　　目前，審計(jì)署經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，有審計(jì)署駐地方特派員辦事處和中央部門派出審計(jì)局兩種形式，地方審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)本級政府批準(zhǔn)，也設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。為有利于派出機(jī)構(gòu)依法履行監(jiān)督職責(zé)，草案統(tǒng)一了審計(jì)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的名稱。將審計(jì)法第十條中“派出審計(jì)特派員”和目前在中央部委設(shè)立的派出審計(jì)局，統(tǒng)一改為“設(shè)立派出機(jī)構(gòu)”。

　　大部分國有資產(chǎn)得不到審計(jì) 審計(jì)監(jiān)督范圍作出三大調(diào)整

　　審計(jì)法修正案草案對審計(jì)監(jiān)督范圍所作的調(diào)整體現(xiàn)在三方面：一是加強(qiáng)了對國有資產(chǎn)的審計(jì)，二是明確了對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，三是增加了對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。

　　目前審計(jì)法中將審計(jì)機(jī)關(guān)對企業(yè)事業(yè)單位和建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的范圍僅限定在“國有企業(yè)”、“國有金融機(jī)構(gòu)”、“國家的事業(yè)組織”和“國家建設(shè)項(xiàng)目”，但隨著我國國有企業(yè)�摪�括金融機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革和投融資體制改革的不斷深化，純粹國有的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)，純粹國家的事業(yè)單位和純粹國家投資的建設(shè)項(xiàng)目將越來越少，大量國有資產(chǎn)為混合所有制的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、多元化投資的事業(yè)單位和建設(shè)項(xiàng)目所占有、使用，如果不將這些單位和項(xiàng)目納入審計(jì)監(jiān)督范圍，大部分國有資產(chǎn)將得不到有效的審計(jì)監(jiān)督。草案將審計(jì)法第十八條第二款中的“國有金融機(jī)構(gòu)”修改為“國有和國有資產(chǎn)占控股地位的金融機(jī)構(gòu)”，將第二十三條中的“國家建設(shè)項(xiàng)目”修改為“政府投資、國有企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目和以政府投資或者國有企業(yè)投資為主的建設(shè)項(xiàng)目”，將相關(guān)條款中的“國家的事業(yè)組織”修改為“有國有資產(chǎn)的事業(yè)組織”，明確接受審計(jì)監(jiān)督的企業(yè)為“國有和國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)”。這些修改將使審計(jì)機(jī)關(guān)對國有資產(chǎn)實(shí)施更加充分、有效地審計(jì)監(jiān)督，從而促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值。

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作雖然在全國普遍開展，但還沒有嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)，存在著以文件代替法律法規(guī)的問題。因此，草案增加了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)依照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機(jī)關(guān)、國有和國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、有國有資產(chǎn)的事業(yè)組織以及管理、使用財(cái)政資金的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對本地方、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動所負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督�！�

　　近年來，我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的造假、審計(jì)報(bào)告失真等現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年至2004年，審計(jì)署先后組織檢查了134家（次）有證券許可證的會計(jì)師事務(wù)所，發(fā)現(xiàn)一些會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師出具的審計(jì)報(bào)告存在嚴(yán)重失實(shí)或重大疏漏，涉及金額369億元。所以，此次審計(jì)法修正案草案明確了審計(jì)機(jī)關(guān)對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的檢查權(quán)，將審計(jì)法第三十條關(guān)于對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的規(guī)定修改為：“依照國務(wù)院規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行檢查�！泵鞔_審計(jì)機(jī)關(guān)對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的檢查職責(zé)，更有利于審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

　　有權(quán)查閱電子數(shù)據(jù) 審計(jì)監(jiān)督手段與時俱進(jìn)

　　現(xiàn)行審計(jì)法中，審計(jì)手段的不足，使審計(jì)監(jiān)督作用受到很大制約。在審計(jì)法修正案草案中，增加了四條有關(guān)規(guī)定。

　　擴(kuò)大被審計(jì)單位提供資料和接受檢查的范圍。在審計(jì)法第三十一條規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)要求被審計(jì)單位提供的資料中，增加“財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告，運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)儲存、處理的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)和必要的電子計(jì)算機(jī)技術(shù)文檔，在金融機(jī)構(gòu)開立賬戶的情況”；在第三十二條規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)的檢查范圍中，增加“財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告和運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)的系統(tǒng)”。

　　眾所周知，幾乎所有違法、貪污、私分國有資產(chǎn)等行為，都與轉(zhuǎn)移金錢路徑密切相關(guān)。在審計(jì)工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)也經(jīng)常發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位將公款以個人名義存于銀行，但由于權(quán)限不足，審計(jì)機(jī)關(guān)對此類行為難以調(diào)查取證。此次修正案草案賦予審計(jì)機(jī)關(guān)查詢被審計(jì)單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶和以個人名義在金融機(jī)構(gòu)的存款的權(quán)力。在審計(jì)法第三十三條中增加兩款：“審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)縣級以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計(jì)單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶�！薄皩徲�(jì)機(jī)關(guān)有證據(jù)證明被審計(jì)單位以個人名義存儲公款的，經(jīng)縣級以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計(jì)單位以個人名義在金融機(jī)構(gòu)的存款。”這一規(guī)定，將大大增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的效能，發(fā)揮應(yīng)有的威懾效果。

　　同時，草案還規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以提請有關(guān)部門協(xié)助其工作。草案增加一條：“審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中，可以提請公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。”

　　審計(jì)法修訂程序

　　國務(wù)院將修訂審計(jì)法列入2004年度立法計(jì)劃

　　十屆全國人大常委會將修訂審計(jì)法為2005年度立法計(jì)劃

　　2004年初，審計(jì)署開始研究修改審計(jì)法，并起草了審計(jì)法（修訂征求意見稿）

　　2004年4月，審計(jì)署征求全國審計(jì)機(jī)關(guān)的意見

　　2004年5月，審計(jì)署會同國務(wù)院法制辦征求了31個中央單位和8個省級人民政府以及有關(guān)專家的意見

　　2004年7月，審計(jì)署將審計(jì)法（修訂送審稿）正式報(bào)請國務(wù)院法抽辦審議

　　2005年8月，國務(wù)院法制辦將審計(jì)法修正案（草案）報(bào)請國務(wù)院常務(wù)會議審議

　　2005年9月7日，國務(wù)院第105次常務(wù)會議討論通過

　　2005年9月30日，國務(wù)院第105次常務(wù)會議討論通過

　　2005年10月22日，十屆全國人大常委會第十八次會議初審